殷浩棟

面對深度貧困地區(qū)脫貧任務的艱巨性、重要性和緊迫性，需要找準原因、明確短板、綜合施策、精準發(fā)力，確保深度貧困地區(qū)到2020年全面脫貧。

自黨的十八大以來，我國脫貧攻堅取得重大進展，全國農村貧困人口已降至1660萬人，貧困發(fā)生率下降至1.7%。深度貧困地區(qū)作為貧中之貧、堅中之堅，已成為決定脫貧攻堅進展和成效的關鍵點。

習近平總書記指出：“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。”例如，“三區(qū)三州”的貧困發(fā)生率超過10%，是脫貧攻堅最硬的骨頭。面對深度貧困地區(qū)脫貧任務的艱巨性、重要性和緊迫性，需找準原因、明確短板、綜合施策、精準發(fā)力，確保深度貧困地區(qū)2020年全面脫貧。

深度貧困地區(qū)的致貧因素多元交織，加大了脫貧難度。深度貧困地區(qū)多分布在生存環(huán)境惡劣、自然災害頻發(fā)的地區(qū)，與生態(tài)功能區(qū)高度重合，生態(tài)環(huán)境脆弱，很多深度貧困縣面臨資源環(huán)境超載或臨界超載。大部分深度貧困縣的可利用資源少且資源承載力低，土地貧瘠且資本、人才、技術等要素稀缺，產業(yè)發(fā)展制約瓶頸突出。

長期以來，深度貧困地區(qū)面臨公共資源配置不平等、市場機制不完善等體制因素，使當地群眾不能獲得穩(wěn)定的可增加收入的資產。加上陳規(guī)陋習等文化觀念影響下，一些深度貧困地區(qū)社會文明程度低，貧困群眾安于現狀，內生發(fā)展動力不足，極端貧困現象突出。

諸多挑戰(zhàn)

深度貧困地區(qū)的貧困人口數量多且貧困程度深，如期實現脫貧面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展滯后，脫貧效率低和返貧風險高并存。深度貧困地區(qū)的經濟發(fā)展面臨缺乏核心競爭力、發(fā)展后勁不足、結構不合理等諸多問題。地方財政收入和產業(yè)基礎在改善民生、保障就業(yè)增收等方面力不從心，脫貧經濟基礎不牢固。

其次，深度貧困地區(qū)公共服務水平較低，供給不足，社保兜底功能未完全實現。如教育、醫(yī)療等設施和人員配套滯后，偏遠山村兒童上學不便問題突出，失學輟學風險高，醫(yī)療保障覆蓋面不足，因病、因殘致貧比例較高。

最后，深度貧困地區(qū)扶貧工作存在短板，長效機制有待健全。由于歷史欠賬和投入不足，深度貧困地區(qū)的義務教育、基本醫(yī)療、住房安全保障任務很重。受制于自身稟賦，深度貧困地區(qū)的扶貧措施重“輸血”輕“造血”，無法有效促進貧困群體提高自身發(fā)展能力，貧困戶對轉移性收入倚重程度高，特殊困難家庭負擔重，自主增收難度很大。

探索攻克深度貧困堡壘的路徑，需要直面深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的難點和重點，明確攻擊點位;需要采取非常規(guī)的措施和手段，補齊工作短板;需要加強頂層設計和責任落實，完善體制保障。

統籌脫貧攻堅與發(fā)展戰(zhàn)略

明導向，以脫貧攻堅引領發(fā)展政策。深度貧困地區(qū)應圍繞脫貧攻堅制定發(fā)展政策，統籌銜接脫貧攻堅與各項發(fā)展戰(zhàn)略。

一方面，協調推進區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅，明確區(qū)域發(fā)展是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的基礎保障，脫貧攻堅是深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的最終目標，以脫貧攻堅推動區(qū)域發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中促進減貧。各類資金項目要提高貧困人口的參與度和受益度，使區(qū)域發(fā)展政策具有較高的益貧性，為實施脫貧攻堅奠定良好基礎。

另一方面，統籌銜接鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的前提，鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅提供長效基礎。深度貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村振興需以脫貧攻堅為主線，統一脫貧攻堅的目標階段與鄉(xiāng)村振興的時序安排，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求提升脫貧攻堅任務目標，銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和政策，從產業(yè)、文化、社會、環(huán)境等方面全面改善深度貧困地區(qū)，培育內生動能，激發(fā)外生活力，建立穩(wěn)定脫貧的制度和物質基礎，穩(wěn)定提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平。

此外，需要協調推進脫貧攻堅與綠色發(fā)展。深度貧困地區(qū)生態(tài)惡劣與生態(tài)屏障并存，大多地處限制與禁止開發(fā)區(qū)，需要進行生態(tài)化發(fā)展，讓當地人民共享發(fā)展成果。需要建立全方位的市場化生態(tài)補償機制，擴大深度貧困地區(qū)的生態(tài)補償范疇，提高發(fā)達地區(qū)的資源補償費，在資金、技術、產業(yè)、金融、稅收等多方面提供高標準補償。建立生態(tài)資源市場交易平臺，推進深度貧困地區(qū)的生態(tài)資源市場化，打造生態(tài)產品，實現綠水青山轉變?yōu)榻鹕姐y山。

補短板? 強弱項

補短板，完善精準扶貧政策措施。瞄準制約深度貧困地區(qū)脫貧的重點難點問題，通過補短板強弱項，進一步完善精準扶貧政策措施。實行產業(yè)發(fā)展和促進就業(yè)并舉。

深度貧困地區(qū)擁有豐富資源，獨特自然景觀、人文資源可成為特色產業(yè)發(fā)展的物質基礎。通過開發(fā)特色資源的新業(yè)態(tài)和新功能，推動產業(yè)轉型升級，提升產業(yè)價值鏈，健全產業(yè)融合發(fā)展利益聯結機制，發(fā)揮新型經營主體對貧困群體的帶動作用。

同時，構建資金支持、金融保險、培訓孵化等協同政策體系，扶持深度貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。加大以工代賑投入力度，增設扶貧公益崗位，重點提高貧困勞動力的工資性收入。引導產業(yè)向深度貧困地區(qū)梯度轉移，發(fā)展吸納勞動力強的鄉(xiāng)村產業(yè)，穩(wěn)定農民工就業(yè)，放松深度貧困地區(qū)勞動力遷入城鎮(zhèn)的門檻條件，并在就業(yè)、教育、住房等方面傾斜對待。

強化綜合保障。深度貧困地區(qū)普遍存在群體性貧困，需要建立防貧政策體系，提高綜合性兜底作用。

擴大深度貧困地區(qū)的低保覆蓋面，提高低保的補差標準，加大對特殊困難群體的保障水平。健全深度貧困地區(qū)的醫(yī)療救助體系，提高醫(yī)療費用減免額度，集中整治地方病，提高慢性病大病的救助水平，降低貧困群體的醫(yī)療負擔。加大深度貧困地區(qū)住房安全保障力度，提高貧困群體的危舊房改造補助標準，結合易地扶貧搬遷集中安置居住分散、處于自然條件惡劣地區(qū)的農戶。增加深度貧困地區(qū)教育發(fā)展的資金投入，著力解決偏遠山村兒童就學難題，防止適齡兒童失學輟學，高考招生政策向深度貧困地區(qū)傾斜，為貧困家庭大學生提供更高的學費減免和生活補助。

改善基礎設施條件。深度貧困地區(qū)基礎設施薄弱，在飲水、道路、電力、通信網絡等方面與非貧困地區(qū)的差距明顯。因此，需加大對深度貧困地區(qū)飲水安全的保障力度，在有條件的地區(qū)安裝飲用水凈化設施。加強農村道路的硬化改造，適度提高人口密集地區(qū)的道路密度和等級，增加到鄉(xiāng)村的公共汽車線路，提高農村道路通達程度。升級改造農村電網，解決深度貧困地區(qū)電力可靠性低的問題。合理布局通信網絡設施，提高覆蓋率，引導貧困群體利用互聯網發(fā)展產業(yè)以及獲取外界優(yōu)質公共資源。

解決內生發(fā)展問題

重發(fā)展，提升貧困人口的自我發(fā)展能力。深度貧困地區(qū)的脫貧政策不僅需要消除區(qū)域整體性限制，還需要增強貧困主體的自我發(fā)展能力，解決內生發(fā)展問題。

結合公共服務均等化，強化深度貧困地區(qū)的人力資本投資。倡導優(yōu)生優(yōu)育，加大農村兒童和母嬰的營養(yǎng)干預力度，提高其營養(yǎng)攝入水平。強化深度貧困地區(qū)的義務教育和職業(yè)技能培訓，提高貧困群體的文化素質和知識技能。有選擇性地培訓專業(yè)大戶、致富帶頭人等人員，幫助其掌握利用現代信息技術，挖掘農業(yè)的多元功能和價值。鼓勵農戶之間、農戶與新型經營主體之間進行生產聯合，提高貧困群體的組織化程度，加強生產加工銷售等環(huán)節(jié)的社會化服務，提高貧困群體的生產經營能力。

激發(fā)貧困人口內生動力是脫貧的關鍵。改進給錢給物的工作方式方法，建立以獎代補、勞務補貼等正向激勵機制，鼓勵貧困人口發(fā)展生產和勞動就業(yè)。

推進深度貧困地區(qū)移風易俗，傳播健康向上的價值理念，調動貧困群眾的積極性和主動性，通過激發(fā)貧困群體的內生動力來斬斷貧困代際傳遞。

超常規(guī)扶持

強保障，高位推進脫貧攻堅。深度貧困地區(qū)脫貧成本高、脫貧難度大，必須采用超常規(guī)扶持來確保工作到位、效果到位。

深度貧困地區(qū)需要堅持黨政一把手負總責的工作責任制，把脫貧攻堅作為頭等大事，確保各項工作圍繞脫貧攻堅展開。加強扶貧干部的能力培訓，增強扶貧干部隊伍的戰(zhàn)斗力。引導各級黨支部把深度貧困地區(qū)作為黨員活動基地，與貧困村黨支部定期交流黨建工作經驗和信息，幫助貧困村強化黨組織建設，增強貧困村的治理能力。

集中優(yōu)勢資源，實施深度貧困地區(qū)扶貧投入倍增計劃，加大財政轉移支付規(guī)模及金融資本投入，涉農項目和惠民項目優(yōu)先安排深度貧困區(qū)。強化東西部扶貧協作和對口支援、定點扶貧幫扶支持，引導社會力量參與脫貧攻堅，彌補深度貧困區(qū)在資金、人才等方面的不足。

以督促檢查落實責任，建立深度貧困地區(qū)常態(tài)化督查巡視制度，強化政府部門責任落實，切實整改督查巡視發(fā)現的問題，杜絕弄虛作假、數字脫貧。加強扶貧資金使用的動態(tài)監(jiān)管，創(chuàng)新資金使用方式，賦予基層政府更大的自主權，提高資金使用效益。