魏昌東

(上海社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，上海 200020)

引言

監(jiān)察體制改革后，中國(guó)腐敗治理的主要矛盾發(fā)生了何種變化？何為解決這一主要矛盾的最佳策略？是中國(guó)特色社會(huì)主義改革步入新時(shí)代、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)步入關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家腐敗治理進(jìn)入戰(zhàn)略總決戰(zhàn)階段最重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。伴隨《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)的施行，國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)開始在中國(guó)特色國(guó)家政治權(quán)力體系中全面履職，成為腐敗治理的主導(dǎo)力量?！侗O(jiān)察法》孕育時(shí)期與理論研究起步階段，筆者曾就監(jiān)察委員會(huì)改革方案，提出“監(jiān)督職能是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)第一職能”、監(jiān)察權(quán)應(yīng)堅(jiān)守“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”定位之主張，受到理論與實(shí)務(wù)界的關(guān)注。①參見魏昌東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期?！侗O(jiān)察法》作為新中國(guó)第三部反腐特別法，是中國(guó)特色獨(dú)立監(jiān)察權(quán)行使的綱領(lǐng)性文件，監(jiān)督職責(zé)只有真正成為反腐第一生產(chǎn)力，中國(guó)腐敗治理才能真正走出困局。②參見劉艷紅：《中國(guó)反腐敗立法的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其體系化構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第4期。然而，值得關(guān)注的是，《監(jiān)察法》中的監(jiān)督職責(zé)規(guī)范體系過(guò)于薄弱，其運(yùn)行所需的體制、機(jī)制及保障系統(tǒng)規(guī)范幾近闕如，探尋監(jiān)督職責(zé)履行的法治路徑，抓緊建構(gòu)實(shí)現(xiàn)路徑的基礎(chǔ)理論與規(guī)范體系至關(guān)重要。

一、《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)：立法解讀與制度短板揭示

(一)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職責(zé)的立法設(shè)定

監(jiān)察委員會(huì)基本職責(zé)由《監(jiān)察法》授權(quán)，該法第11條第(一)項(xiàng)規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處罰職責(zé)：(一)對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！睋?jù)此，監(jiān)察委員會(huì)將獨(dú)立、統(tǒng)一行使腐敗治理的監(jiān)督、調(diào)查與處置職權(quán)。職權(quán)法定，是法治國(guó)家一切公權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)與前提?！侗O(jiān)察法》就監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：

1.監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)定位。《監(jiān)察法》將監(jiān)督職責(zé)設(shè)定為首要、獨(dú)立職責(zé)，在位序上優(yōu)位于調(diào)查與處置職責(zé)，這一設(shè)定，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)腐敗治理總體戰(zhàn)略與治理理念的重大轉(zhuǎn)型，具有積極的立法導(dǎo)向意義。“反腐敗體系的建構(gòu)不可能獨(dú)立于政治體系的建設(shè)和發(fā)展，它與政治體系的特性以及成熟程度密切相關(guān)。中國(guó)的反腐敗體系的建構(gòu)與成長(zhǎng)，就與中國(guó)的政治體系和國(guó)家建設(shè)邏輯密切相關(guān)，形成了以政黨為中心的中國(guó)特色的懲治與預(yù)防腐敗體系。”[注]林尚立：《以政黨為中心：中國(guó)反腐敗體系的建構(gòu)及其基本框架》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。正是在以政黨為中心的腐敗治理體系建設(shè)取得重大突破、積累重要經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨中央果斷做出推進(jìn)國(guó)家腐敗治理戰(zhàn)略與治理體系現(xiàn)代化的重大決策，創(chuàng)立獨(dú)立監(jiān)察權(quán)這項(xiàng)憲法性權(quán)力，[注]參見周佑勇：《監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置的模式選擇與邊界》，載《政治與法律》2017年第11期。就監(jiān)察權(quán)的具體內(nèi)容作出憲法與法律授權(quán)，確立“監(jiān)督”職責(zé)的首責(zé)定位，優(yōu)化腐敗治理的內(nèi)部系統(tǒng)。

2.監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)模式。監(jiān)督模式是監(jiān)督體系建設(shè)的核心，決定監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行方式與監(jiān)督對(duì)象范圍的設(shè)定，存在“對(duì)人監(jiān)督”與“對(duì)事監(jiān)督”的理論分型，[注]參見周樂(lè)軍：《“對(duì)人監(jiān)察”抑或“對(duì)事監(jiān)察”——論我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的邊界》，載《時(shí)代法學(xué)》2018年第4期。監(jiān)督模式選擇受制于國(guó)家治理體系、目標(biāo)與發(fā)展階段的狀況?！侗O(jiān)察法》采用“對(duì)人監(jiān)督”原則，監(jiān)督對(duì)象為所有公權(quán)行使者，而非公權(quán)組織。[注]《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)督職責(zé)基本模式的設(shè)定是對(duì)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》的修正，改革之前的監(jiān)督模式采用的是“對(duì)事監(jiān)督權(quán)”與“對(duì)人監(jiān)督權(quán)”相結(jié)合的模式。參見魏昌東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察“全覆蓋”，立法將所有公職人員納入監(jiān)督范圍，《監(jiān)察法》第3、15條以對(duì)權(quán)力位階與主體屬性類型化為基礎(chǔ)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象做出明示、列舉規(guī)定。核心在于，將公權(quán)者作為監(jiān)察權(quán)行使對(duì)象的中心，設(shè)定監(jiān)察監(jiān)督體系的完整框架與基本內(nèi)容，“從事管理”成為判斷是否屬于監(jiān)督對(duì)象的一般標(biāo)準(zhǔn)。這一范圍設(shè)定，在中國(guó)特色國(guó)家治理以“全能政府”為基本特色的模式下，值得高度關(guān)切，因參與國(guó)家治理的主體類型多元、人員規(guī)模龐大，[注]根據(jù)《2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》所發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)共有公務(wù)員719萬(wàn)人。引自http://www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/201705/t20170531_271737.html檢索日程：2018年9月10日。2017年以后公務(wù)員人數(shù)未見發(fā)布。對(duì)監(jiān)督模式的運(yùn)行機(jī)制提出了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

3.監(jiān)督范圍的基本設(shè)定。監(jiān)督范圍是監(jiān)督體系建設(shè)的主體?！侗O(jiān)察法》將監(jiān)督事項(xiàng)確定為公職人員“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”四個(gè)方面，據(jù)此，(1)監(jiān)察權(quán)以具體公權(quán)行使為監(jiān)督對(duì)象。監(jiān)督權(quán)是具體權(quán)力而非抽象權(quán)力，是動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)權(quán)力，公權(quán)行使過(guò)程與結(jié)果均為監(jiān)督重點(diǎn)，公權(quán)合規(guī)性是監(jiān)督的核心。(2)監(jiān)督類型廣泛?！侗O(jiān)察法》設(shè)定四種監(jiān)督類型，即，履職監(jiān)督、用權(quán)監(jiān)督、廉潔監(jiān)督及操守監(jiān)督。廉潔監(jiān)督僅為監(jiān)察監(jiān)督的一種對(duì)象，除此之外，尚有三種獨(dú)立類型，其中，履職監(jiān)督重在監(jiān)督公權(quán)行使的合法性，包括行權(quán)實(shí)體與程序合法性，涉及不為、濫為、實(shí)體或程序違法等監(jiān)督重點(diǎn)；用權(quán)監(jiān)督重在監(jiān)督公權(quán)行使的公正性，包括行權(quán)合理性與無(wú)偏私性，涉及循情、循私與裁量合理等監(jiān)督重點(diǎn)。操守監(jiān)督重在監(jiān)督公權(quán)行使的合道德性，包括行權(quán)道德與公共道德，涉及悖德、失范等監(jiān)督重點(diǎn)。雖然《監(jiān)察法》的類型設(shè)定，已經(jīng)突破了監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐敗機(jī)關(guān)的改革定位。

4.監(jiān)督職責(zé)的行使根據(jù)。監(jiān)督根據(jù)是監(jiān)督體系建設(shè)的基礎(chǔ)，缺乏監(jiān)督根據(jù)，就無(wú)法進(jìn)行合規(guī)性判斷?！霸趪?guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中創(chuàng)立監(jiān)察權(quán)、建構(gòu)監(jiān)察制度，是人類步入自主發(fā)展時(shí)期以來(lái)國(guó)家治理與社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要實(shí)踐?！盵注]魏昌東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期。監(jiān)督職責(zé)的核心在于，以對(duì)公權(quán)運(yùn)行設(shè)定合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，防范權(quán)力偏離其設(shè)定目標(biāo)，抑制腐敗動(dòng)因，有效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)仰賴監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性與合規(guī)依據(jù)的明確性。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公權(quán)行使的合法性、正當(dāng)性監(jiān)督，必須有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括《監(jiān)察法》直接授權(quán)、以及權(quán)力主體行使不同屬性權(quán)力中的運(yùn)行規(guī)范。中國(guó)特色國(guó)家治理機(jī)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)、復(fù)雜的系統(tǒng)，除國(guó)家機(jī)關(guān)行使治理職權(quán)外，還根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，在特定領(lǐng)域設(shè)立特殊的治理輔助性權(quán)力。為規(guī)范權(quán)力行使，建構(gòu)調(diào)整各項(xiàng)特定資源分配關(guān)系的法律體系，作為權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范，并通過(guò)公權(quán)主體行為規(guī)范，限縮權(quán)力的濫用可能。

5.監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理體系向來(lái)重視教育的基礎(chǔ)功能，監(jiān)督體系建構(gòu)同樣強(qiáng)調(diào)教育的作用，對(duì)全體公權(quán)行使者開展有力的政治教育，是中國(guó)特色國(guó)家治理的本質(zhì)，《監(jiān)察法》確認(rèn)了廉政教育是監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)行使的前提，廉政教育是提高公權(quán)行使者抵御腐敗誘惑的武器，更是監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重要渠道。

(二)《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)督職責(zé)規(guī)定的制度供給“短板”

法定職權(quán)惟有健全的行權(quán)體制、運(yùn)行機(jī)制、程序機(jī)制、保障機(jī)制與責(zé)任機(jī)制方得有效行使，然而，《監(jiān)察法》就監(jiān)督職責(zé)僅提供了原則性規(guī)定，“相比調(diào)查與處分職責(zé)的統(tǒng)一化及其資源整合，監(jiān)督職責(zé)則處于‘極簡(jiǎn)化’狀態(tài)，立法僅做出了概念性、原則性的規(guī)定，不僅未能根據(jù)監(jiān)督職責(zé)對(duì)預(yù)防組織、預(yù)防措施、預(yù)防程序、保障制度等做出具體規(guī)定，而且諸如巡視制度、權(quán)力清單、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、裸官制度等已有預(yù)防資源也未能被立法所規(guī)定?！盵注]錢小平：《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職能激活及其制度構(gòu)建》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。不僅如此，與《監(jiān)察法》配套的作為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的法律不完備，制度供給的“短板”明顯，有使監(jiān)督職責(zé)淪為“宣言式”權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。[注]我國(guó)學(xué)者高新民教授認(rèn)為，雖然黨中央歷來(lái)強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和縣(處)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，但如何使他們?cè)谛惺箼?quán)力過(guò)程中處于黨組織、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人民群眾的監(jiān)督之下，卻缺少行之有效的制度保證。此外，中央雖有關(guān)于監(jiān)督的一些規(guī)定，但大多是宣言式的，沒(méi)有程序性的制度規(guī)定作為保證，以致于監(jiān)督制度能否落實(shí)在很大程度上要靠領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺(jué)性來(lái)維持。參見高新民：《反腐敗斗爭(zhēng)——監(jiān)督是關(guān)鍵》，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。

1.監(jiān)督職責(zé)“宣言式”規(guī)定導(dǎo)致與監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬性的沖突。《監(jiān)察法》將監(jiān)察委員會(huì)定位為國(guó)家反腐敗機(jī)關(guān)，基于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察“全覆蓋”的目標(biāo)，調(diào)查權(quán)管轄范圍非常廣泛，已拓展至因腐敗而違法與犯罪之外的范圍，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》(國(guó)監(jiān)發(fā)[2018]1號(hào))，確定的監(jiān)察管轄罪名為88種，主體不僅超出國(guó)家公職人員范圍(如，職務(wù)侵占罪、非國(guó)家工作人員受賄罪)，行為也超出了腐敗行權(quán)的范圍(如，列入管轄的罪名中有刑法分則第二章“危害公共安全罪”的多個(gè)罪名，此類犯罪多與腐敗行權(quán)無(wú)涉。同樣，瀆職罪被全部納入管轄，因?yàn)^職存在循私(情)與單純?yōu)^職之分，后者無(wú)法被歸入常義中的腐敗范圍)，由此產(chǎn)生與監(jiān)察權(quán)性質(zhì)定位的沖突。 “監(jiān)察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的目的是反腐敗，國(guó)家制定《監(jiān)察法》的目的就是要將反腐敗引向深入，使我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)更加規(guī)范化和制度化，故《監(jiān)察法》是一部反腐敗法。”[注]蔣德海：《堅(jiān)持法律監(jiān)督的憲法原則——監(jiān)察體制改革以后我國(guó)法律監(jiān)督的趨向思考》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。而監(jiān)督范圍存在邊界解釋的需要，監(jiān)察調(diào)查權(quán)與監(jiān)督權(quán)范圍的銜接亦因《監(jiān)察法》第11條在監(jiān)督職責(zé)對(duì)象設(shè)定上，將非腐敗行權(quán)亦作為獨(dú)立監(jiān)督類型，也有從理論上深入研究的必要。[注]筆者在《監(jiān)察法》頒布前的研究中不主張將監(jiān)察機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單定義為“反腐敗工作機(jī)關(guān)”，理由在于，將可能導(dǎo)致中國(guó)特色國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)作用范圍限縮的結(jié)果(參見魏昌東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位》，載《法學(xué)》2017年第3期)?！侗O(jiān)察法》第11條所規(guī)定的監(jiān)察職責(zé)及其對(duì)象范圍表明，立法支持了筆者不應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)定位為單純反腐敗工作機(jī)構(gòu)的主張。

2.監(jiān)督職責(zé)行使體制存在制度供給短板。筆者在國(guó)內(nèi)首倡將腐敗治理體制納入治理研究的主張。所謂腐敗治理體制是指，國(guó)家基于腐敗治理需要，根據(jù)一國(guó)政治體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本狀況，就腐敗治理的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、治理戰(zhàn)略制定、實(shí)施與動(dòng)員權(quán)、腐敗治理過(guò)程中相關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、運(yùn)行與協(xié)調(diào)制度，以及社會(huì)參與腐敗治理的組織模式所形成的制度與規(guī)范體系。現(xiàn)代國(guó)家腐敗治理體制，通常包括腐敗治理的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、權(quán)力分配體制、權(quán)力運(yùn)行體制以及反腐機(jī)關(guān)、社會(huì)參與的權(quán)力行使與組織模式等內(nèi)容。[注]參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉與中國(guó)特色腐敗治理體制更新的理論邏輯》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。監(jiān)察權(quán)具有獨(dú)立性與外在性，依賴于嚴(yán)密的組織系統(tǒng)方得有效運(yùn)行，監(jiān)察權(quán)地位的提升與國(guó)家獨(dú)立權(quán)力的屬性，意味著由行政區(qū)劃監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐或派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)于接受監(jiān)督的公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)而言，監(jiān)察委員會(huì)如何行使監(jiān)督職責(zé)需要有明確的領(lǐng)導(dǎo)、組織與權(quán)力分配體制，對(duì)此，《監(jiān)察法》僅做原則規(guī)定，存在職責(zé)履行的體制障礙。

3.監(jiān)督職責(zé)行使機(jī)制存在制度供給短板。監(jiān)督權(quán)以外在權(quán)力介入于特定權(quán)力內(nèi)部為必須，是典型的“介入性”權(quán)力，監(jiān)督權(quán)有兩個(gè)子環(huán)節(jié)，“監(jiān)”意指觀察、觀測(cè)，“督”意指督促、規(guī)范。監(jiān)督權(quán)的行使，“觀測(cè)口”的設(shè)定最為重要。監(jiān)察委員會(huì)整合了一切腐敗治理資源，然而，監(jiān)督權(quán)的行使機(jī)制缺乏，問(wèn)題就相當(dāng)突出。中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)由黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督二元子系統(tǒng)組成，黨內(nèi)監(jiān)督行使機(jī)制由《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡(jiǎn)稱：《黨內(nèi)監(jiān)督條例》)根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的不同加以設(shè)定，如，第三章關(guān)于“黨委(黨組)的監(jiān)督”中規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制包括，日常管理監(jiān)督(第18條)、巡視監(jiān)督(第19條)、組織生活監(jiān)督(第20條)、黨內(nèi)談話監(jiān)督(第21條)、干部考察考核監(jiān)督(第22條)、述責(zé)述廉監(jiān)督(第23條)、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告監(jiān)督(第24條)、插手干預(yù)重大事項(xiàng)監(jiān)督(第25條)等等。而國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的行使機(jī)制卻未予立法確認(rèn)，亟待完善。

4.監(jiān)督職責(zé)運(yùn)行機(jī)制存在制度供給短板。監(jiān)察權(quán)發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于確保監(jiān)督權(quán)充分行使，因《監(jiān)察法》未規(guī)定法定行使機(jī)制，如何對(duì)被監(jiān)督對(duì)象實(shí)施有效監(jiān)察成為困擾實(shí)務(wù)的問(wèn)題。監(jiān)察改革以來(lái)，大多地方監(jiān)察機(jī)關(guān)借助紀(jì)委監(jiān)督通道、根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》行使監(jiān)督職權(quán)，然而，這一方式無(wú)法完成《監(jiān)察法》設(shè)定的目標(biāo)，且存在一定制度風(fēng)險(xiǎn)。黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察存在區(qū)別，表現(xiàn)為：(1)監(jiān)督定位不同。黨內(nèi)監(jiān)督以政治目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹攸c(diǎn)，“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力、黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、管黨治黨寬松軟問(wèn)題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?！?《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5條)國(guó)家監(jiān)察則重在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的合規(guī)性。(2)監(jiān)督重點(diǎn)不同。黨內(nèi)監(jiān)督是“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”(《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第6條)，即，關(guān)鍵少數(shù)；國(guó)家監(jiān)察則要實(shí)現(xiàn)對(duì)一切公職者的全監(jiān)督，即，普遍全部。監(jiān)督重點(diǎn)的差異使得黨內(nèi)監(jiān)督行之有效的方法，無(wú)法完全適用于國(guó)家監(jiān)督。(3)監(jiān)督范圍不同。公權(quán)力不僅由居于領(lǐng)導(dǎo)崗位、參加黨內(nèi)重要決策的公職者行使，更多具體權(quán)力卻由普通公職者行使，解決了領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的問(wèn)題，并不必然能完成《監(jiān)察法》賦予的監(jiān)督使命，現(xiàn)實(shí)版“蠅官巨貪”現(xiàn)象表明，腐敗不因權(quán)力低微而影響其危害的程度。監(jiān)督職責(zé)并非平均分配監(jiān)督力量，惟明確監(jiān)督范圍、重點(diǎn)與環(huán)節(jié)，方能形成有效的“傳導(dǎo)”效應(yīng)，放大監(jiān)督成效。

5.監(jiān)督職責(zé)保障機(jī)制存在制度供給缺位。表現(xiàn)為:(1)監(jiān)督職責(zé)行使根據(jù)的制度體系尚不完善。監(jiān)察監(jiān)督要對(duì)公權(quán)者行權(quán)的合法性、合理性、公正性、廉潔性與道德性作出判斷，首先涉及公權(quán)行使規(guī)范、公權(quán)主體法規(guī)范的體系建設(shè)問(wèn)題。一是公共職權(quán)對(duì)特定領(lǐng)域進(jìn)行法律調(diào)整的規(guī)范。包括對(duì)特定社會(huì)關(guān)系調(diào)整法、行政權(quán)及其他公權(quán)調(diào)整社會(huì)利益中的規(guī)范，具體設(shè)定公權(quán)行使的一般標(biāo)準(zhǔn)。二是特定公權(quán)主體法(官員法)。包括《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(2005年4月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第15次會(huì)議通過(guò))、《中華人民共和國(guó)法官法》(1995年2月28日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議通過(guò))、《中華人民共和國(guó)檢察官法》(1995年2月28日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議通過(guò))，以及《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(2008年10月28日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議通過(guò))、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(2014年2月26日國(guó)務(wù)院第40次常務(wù)會(huì)議通過(guò))等。盡管如此，因“道德操守”屬獨(dú)立監(jiān)督類型，而我國(guó)對(duì)公權(quán)者道德規(guī)范要求尚主要以黨內(nèi)規(guī)范的形式出現(xiàn)，較少轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法。(2)監(jiān)察權(quán)盡管高度權(quán)威，然而，并不具有保障其自身實(shí)施的能力，必要的保障機(jī)制是其運(yùn)行的基礎(chǔ)，被監(jiān)督者違反監(jiān)督機(jī)制的程序性處置規(guī)范缺位，存在監(jiān)督權(quán)空置的風(fēng)險(xiǎn)。

二、監(jiān)督職能作為國(guó)家監(jiān)察權(quán)第一職能的理論邏輯

“腐敗治理、預(yù)防第一”是積極治理主義腐敗治理理念[注]積極治理主義是筆者就國(guó)家腐敗治理的應(yīng)然觀念選擇而首倡的一種理論主張，核心主旨在于，立基于權(quán)力的生成與運(yùn)行過(guò)程、圍繞權(quán)力限制、透明與濫用懲治建構(gòu)全面、系統(tǒng)的腐敗治理體系。參見魏昌東：《積極治理主義提升立法規(guī)制腐敗的能力》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年10月31日。的靈魂，實(shí)現(xiàn)預(yù)防第一的惟一路徑是“監(jiān)督第一”，這是中共十八大以來(lái)中國(guó)腐敗治理最重大的一次觀念轉(zhuǎn)型。對(duì)于這一轉(zhuǎn)型的理論價(jià)值，理論界尚未展開充分研究，作為國(guó)內(nèi)較早關(guān)注腐敗治理理念轉(zhuǎn)型的學(xué)者，[注]作為腐敗治理戰(zhàn)略與對(duì)策研究的學(xué)者，筆者較早發(fā)表了關(guān)于腐敗治理理念時(shí)代根據(jù)與發(fā)展趨勢(shì)的成果。參見鄭延譜、魏昌東：《國(guó)際反腐敗公約與懲治腐敗犯罪理念》，載《中國(guó)刑事法雜志》2009年第12期；孫國(guó)祥、魏昌東：《反腐敗國(guó)際公約與中國(guó)貪污賄賂犯罪的立法完善》，法律出版社2011年版，第28-53頁(yè)。筆者認(rèn)為，這是造成《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)督職能設(shè)計(jì)“宣言化”，導(dǎo)致實(shí)踐中“形式化”的原因。

(一)監(jiān)督職能作為國(guó)家監(jiān)察權(quán)第一職能的價(jià)值與根據(jù)

1.強(qiáng)化監(jiān)督職能是創(chuàng)立中國(guó)特色國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的根本出發(fā)點(diǎn)。腐敗治理絕不能止步于懲治，這是人類與腐敗斗爭(zhēng)的最根本經(jīng)驗(yàn)，由嚴(yán)懲腐敗向以減少腐敗發(fā)生機(jī)會(huì)、提高腐敗發(fā)現(xiàn)可能為中心的治理轉(zhuǎn)型，是積極治理主義理念確立的根本標(biāo)志。[注]參見魏昌東：《腐敗治理模式與中國(guó)反腐立法選擇》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第6期。

把握腐敗治理的決勝之本，是以習(xí)近平為核心的中共中央啟動(dòng)監(jiān)察改革的根本動(dòng)因。中國(guó)特色社會(huì)主義政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中設(shè)定有多元監(jiān)督主體，緣何腐敗卻在多元監(jiān)督下成功脫逸？這是腐敗治理體系完善之基本問(wèn)題。監(jiān)察改革要解決既往腐敗治理中關(guān)注基點(diǎn)錯(cuò)置于懲治的定位偏差，核心是必須重構(gòu)監(jiān)督系統(tǒng)。優(yōu)化監(jiān)督，實(shí)施對(duì)公權(quán)者的全面監(jiān)管，最大效能地抑制腐敗動(dòng)因、減少腐敗機(jī)會(huì)，符合腐敗治理的機(jī)理。[注]參見魏昌東、錢小平：《當(dāng)代中國(guó)“尋租型”職務(wù)犯罪的衍生機(jī)理與控制對(duì)策》，載《社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。強(qiáng)化監(jiān)督是治理進(jìn)化的標(biāo)志，也是中共推進(jìn)黨內(nèi)反腐的最大經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來(lái)中國(guó)的腐敗治理，得益于對(duì)監(jiān)督理念與機(jī)制認(rèn)識(shí)的深化與實(shí)踐。面對(duì)腐敗的極度膨脹，中共中央于改革開放之初即采取了積極應(yīng)對(duì)措施，但是，實(shí)事求是地評(píng)價(jià)，腐敗蔓延之勢(shì)并未得到有效控制。及至中共十五大，中國(guó)腐敗治理理念開始發(fā)生由懲治為首向監(jiān)督為要的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生了“監(jiān)督是關(guān)鍵”的主張。所謂關(guān)鍵,無(wú)非是指監(jiān)督具有防錯(cuò)糾錯(cuò)的政治功能，是制約腐敗行為的主要力量。科學(xué)的監(jiān)督體制能夠使許多案件在未釀成大案要案之前就被發(fā)現(xiàn)，或者在問(wèn)題露出端倪之后及時(shí)糾正，減少黨和國(guó)家的損失。而現(xiàn)實(shí)表明，在反腐斗爭(zhēng)中，我們的監(jiān)督機(jī)制并未顯示出應(yīng)有的“關(guān)鍵”作用。[注]參見高新民：《反腐敗斗爭(zhēng)——監(jiān)督是關(guān)鍵》，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。中共十六大首次提出社會(huì)主義政治文明的概念，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約監(jiān)督的內(nèi)在規(guī)律，建立長(zhǎng)效機(jī)制、嚴(yán)密監(jiān)督體系。以之為導(dǎo)向，制度建設(shè)中首次啟動(dòng)了建立權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制的實(shí)驗(yàn)。一方面，“針對(duì)容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)深化改革和體制創(chuàng)新，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！盵注]江澤民：《論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社2001年版，第479頁(yè)。強(qiáng)調(diào)合理分解權(quán)力，強(qiáng)化決策與執(zhí)行等環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督。另一方面，“切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)黨組織和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)黨員干部的監(jiān)督，加強(qiáng)人民群眾、各民主黨派和無(wú)黨派人士對(duì)我們黨的監(jiān)督，建立健全黨內(nèi)和黨外自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督制度”，[注]江澤民：《論黨的建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社2001年版，第 70頁(yè)。嚴(yán)密監(jiān)督體系。中共十七大提出權(quán)力制約是依法治國(guó)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，權(quán)力制約要求職權(quán)由法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究，[注]中共中央政法委員會(huì)：《社會(huì)主義法治理念讀本》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2009年版，第68-69頁(yè)。權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，以“社會(huì)主義法治理念”為依托，視權(quán)力制約和監(jiān)督為社會(huì)主義法治理念的基本要求。[注]中共中央政法委員會(huì)：《社會(huì)主義法治理念讀本》，中國(guó)長(zhǎng)安出版社2009年版，第160頁(yè)。中共十八大提出健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，推動(dòng)了中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的理論建設(shè)和實(shí)踐探索。中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告專章研究強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系問(wèn)題，從體制和機(jī)制的視角提出完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制、黨風(fēng)廉政建設(shè)，以及與國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制相關(guān)的權(quán)力清單制度和公開權(quán)力運(yùn)行的流程。腐敗治理理念與體系探索，推動(dòng)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等一系列黨內(nèi)規(guī)范的出臺(tái)，奠定了監(jiān)察改革的基礎(chǔ)。

2.提升監(jiān)督職能績(jī)效是判斷中國(guó)特色獨(dú)立監(jiān)察權(quán)運(yùn)行成敗的關(guān)鍵。中共十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的命題。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五個(gè)子體系構(gòu)成，法治監(jiān)督體系是獨(dú)立的子體系。監(jiān)察改革通過(guò)重構(gòu)政治權(quán)力系統(tǒng)，監(jiān)察職責(zé)定位契合于腐敗衍生規(guī)律尤為重要，以不能腐為目標(biāo)的監(jiān)督定位吻合于提升治理成效的需要，最大程度地激發(fā)權(quán)力系統(tǒng)的監(jiān)督功能，是檢驗(yàn)改革成敗的首要標(biāo)準(zhǔn)。

監(jiān)察委員會(huì)以公權(quán)者監(jiān)督為首要使命，其與黨內(nèi)監(jiān)督存在目標(biāo)定位的統(tǒng)一性，但具體策略與監(jiān)督措施仍存在重大差異，表現(xiàn)為針對(duì)關(guān)鍵少數(shù)行之有效的組織結(jié)構(gòu)、措施方法，無(wú)法全盤復(fù)制、應(yīng)用于對(duì)普通公職者的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)腐敗治理領(lǐng)域，既包括對(duì)交易型“硬”腐敗的治理，也包括對(duì)權(quán)力不彰、利益沖突或公權(quán)不為“軟”腐敗的治理。中國(guó)腐敗治理盡管依然要鞏固“高壓”態(tài)勢(shì)，但更重要的是利用戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型機(jī)遇期建構(gòu)全面深化的制度與治理系統(tǒng)。監(jiān)察委員會(huì)及一系列強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)察權(quán)的機(jī)制構(gòu)建，使中國(guó)腐敗治理發(fā)生了戰(zhàn)略格局的根本變化，腐敗的蔓延趨勢(shì)已由腐敗嚴(yán)重挑釁社會(huì)的“熱戰(zhàn)”向“冷戰(zhàn)”轉(zhuǎn)型，當(dāng)下腐敗治理的主要任務(wù)是不能腐機(jī)制的創(chuàng)建、監(jiān)察委監(jiān)督效能的提升策略落實(shí)，及開辟不能腐為主的新戰(zhàn)場(chǎng)的問(wèn)題，而強(qiáng)化監(jiān)督是惟一有效的推進(jìn)路徑。

3.強(qiáng)化監(jiān)督職能是國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)?！皣?guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系”，“國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。”[注]習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，載《求是》2014年第1期。國(guó)家治理是以治理體系及治理能力為依托所產(chǎn)生的行動(dòng)及其過(guò)程。國(guó)家治理體系是國(guó)家治理的依據(jù)和規(guī)范，國(guó)家治理能力是國(guó)家治理的勝任資格?！皣?guó)家治理水平取決于制度供給能力和制度執(zhí)行能力。”[注]燕繼榮：《中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化：理論建構(gòu)與實(shí)踐創(chuàng)新方向》，載《國(guó)家治理》2017年第2期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設(shè)定為全面深化改革的總目標(biāo)；把“全面深化改革”落實(shí)在“國(guó)家治理”制度層面。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化建構(gòu)，相對(duì)于國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化而言，具有明顯的優(yōu)先性。[注]參見燕繼榮：《現(xiàn)代化與國(guó)家治理》，載《學(xué)海》2015年第2期。

腐敗治理是國(guó)家治理的底線。“國(guó)家治理能力低下會(huì)導(dǎo)致腐敗，反之腐敗也會(huì)進(jìn)一步降低國(guó)家治理能力?！盵注]胡鍵：《懲治腐敗與國(guó)家治理能力建設(shè)》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第2期。通過(guò)有效監(jiān)督規(guī)制公權(quán)，使其既能在法律框架內(nèi)有效行使，不被濫用；同時(shí)，讓公權(quán)力特別是行政權(quán)具有活力和創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前和今后我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心命題。[注]參見沈國(guó)明：《論規(guī)制公權(quán)力與強(qiáng)化法治監(jiān)督體系建設(shè)》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。強(qiáng)化公權(quán)監(jiān)督是國(guó)家治理能力與治理體系的基礎(chǔ)，表現(xiàn)為：(1)腐敗治理伴隨國(guó)家治理的深化須提高治理標(biāo)準(zhǔn)。腐敗在現(xiàn)代發(fā)展中存在典型腐敗、亞腐敗與泛腐敗的范型，典型腐敗以赤裸祼的權(quán)錢兌換、公權(quán)公然競(jìng)價(jià)為基本形式，是傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代化初期的形態(tài)。伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程中國(guó)家治理的推進(jìn)，其典型范式被利益沖突型腐敗所取代。(2)腐敗治理“兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)”須實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略協(xié)同?！皟蓚€(gè)戰(zhàn)場(chǎng)”是指不敢腐戰(zhàn)場(chǎng)與不能腐戰(zhàn)場(chǎng)，前者是氣勢(shì)的決戰(zhàn)，依賴的是“熱”戰(zhàn)；后者是力勢(shì)的決戰(zhàn)，倚賴的是細(xì)致的制度供給。如果我們能夠真正建立起科學(xué)的民主監(jiān)督體制，那么最終將使反對(duì)、制約腐敗行為的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗的力量，那時(shí)監(jiān)督力量在反腐敗斗爭(zhēng)中的“關(guān)鍵”性作用將展示無(wú)遺。但是，監(jiān)督體制的改革不可能單兵獨(dú)進(jìn)，因?yàn)楸O(jiān)督體制是政治體制中的重要組成部分，它不能越過(guò)整個(gè)政治體制的現(xiàn)狀而超前改革。所以，民主監(jiān)督體制和整個(gè)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)程是息息相關(guān)的。[注]參見高新民：《反腐敗斗爭(zhēng)——監(jiān)督是關(guān)鍵》，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。以權(quán)力監(jiān)督為中心的治理體系建設(shè)必然成為推進(jìn)腐敗治理的重要力量。

(二)監(jiān)督職能作為國(guó)家監(jiān)察權(quán)第一職能的目標(biāo)與定位

1.強(qiáng)化監(jiān)督職能的基本目標(biāo)：以監(jiān)察監(jiān)督權(quán)為中心構(gòu)建國(guó)家新型監(jiān)督系統(tǒng)。強(qiáng)化、堅(jiān)持并維護(hù)監(jiān)察委腐敗治理第一職能的地位，構(gòu)建以監(jiān)察監(jiān)督為中心的監(jiān)督系統(tǒng)，具有高度的理論價(jià)值。(1)監(jiān)察委員會(huì)以推進(jìn)腐敗治理為生命所在，通過(guò)重大改革設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察權(quán)，卻又依然要依靠其他既有權(quán)力機(jī)制治理腐敗，理論上站不住腳，也完全違背改革初衷。(2)監(jiān)察體制改革后，我國(guó)行使腐敗治理專責(zé)的機(jī)關(guān)惟監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有腐敗治理的全責(zé)、全權(quán)，以監(jiān)察權(quán)為中心加快建構(gòu)、完善權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的其他部分，乃至以之為基礎(chǔ)，調(diào)整既有權(quán)力分配與機(jī)制運(yùn)行模式；不以監(jiān)察權(quán)為中心，無(wú)法把握改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。(3)監(jiān)察改革解決腐敗治理權(quán)“片斷化”、“碎片化”與“隔離化”問(wèn)題，由多家權(quán)力部門分別行使腐敗的預(yù)防、調(diào)查、處置與文化建構(gòu)權(quán)的格局已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系由黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督兩個(gè)子體系構(gòu)成。2016年1月，習(xí)近平總書記在中共十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)的講話就強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合的重要性。強(qiáng)調(diào)了各種監(jiān)督力量的結(jié)合與協(xié)調(diào)：“要把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來(lái)，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵注]習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。黨內(nèi)監(jiān)督的主體是黨的組織、紀(jì)檢組織與黨員，監(jiān)督對(duì)象是黨組織與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督內(nèi)容突出政治性，監(jiān)督準(zhǔn)據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)督層次包括抽象監(jiān)督與具體監(jiān)督。監(jiān)察體制改革前，行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)的主體包括立法機(jī)關(guān)(人大監(jiān)督)、司法機(jī)關(guān)(檢察監(jiān)督、審判監(jiān)督)、行政機(jī)關(guān)(行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督)、政協(xié)機(jī)關(guān)(民主監(jiān)督)、人民群眾(群眾監(jiān)督)、輿論機(jī)構(gòu)(輿論監(jiān)督)等，國(guó)家監(jiān)督主體多元，基于黨在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中的中心地位，黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為一切監(jiān)督的基礎(chǔ)，并確立更為嚴(yán)格、明確的標(biāo)準(zhǔn)。由多元主體實(shí)施的國(guó)家監(jiān)督存在有無(wú)監(jiān)督處置權(quán)，[注]學(xué)者徐法寅提出，按照有沒(méi)有對(duì)違法違紀(jì)國(guó)家公務(wù)人員的處置權(quán)，監(jiān)督力量又可以分為有處置權(quán)的監(jiān)督力量和無(wú)處置權(quán)的監(jiān)督力量。所謂處置權(quán)就是對(duì)違法違紀(jì)的國(guó)家公務(wù)人員給予黨紀(jì)、政紀(jì)和法律處分的權(quán)力。有處置權(quán)的監(jiān)督力量包括：中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)可以根據(jù)黨紀(jì)采取處置措施，各民主黨派也可以根據(jù)黨紀(jì)采取處置措施，行政監(jiān)察部門可以根據(jù)政紀(jì)采取處置措施，人大和法院可以根據(jù)法律采取處置措施。無(wú)處置權(quán)的監(jiān)督力量主要是通過(guò)調(diào)查、偵查、起訴、檢舉等方式對(duì)國(guó)家公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，這些監(jiān)督力量包括：審計(jì)監(jiān)督、檢察院的監(jiān)督、中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的組織監(jiān)督和黨員監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督。參見徐法寅：《機(jī)構(gòu)合并和平臺(tái)協(xié)調(diào)——監(jiān)察體制改革中監(jiān)督力量的整合路徑》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第7期。以及監(jiān)督權(quán)行使是否主動(dòng)、具體的區(qū)分。筆者認(rèn)為，(1)監(jiān)察體制改革前的國(guó)家監(jiān)督盡管主體多元，某些主體確也發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)實(shí)的腐敗治理成效表明監(jiān)督效能仍存在嚴(yán)重短板：監(jiān)督抽象、結(jié)果與外在監(jiān)督多于過(guò)程與內(nèi)在監(jiān)督、無(wú)法介入權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程，司法監(jiān)督限于犯罪結(jié)果發(fā)生后，將腐敗過(guò)程監(jiān)督授權(quán)于司法欠缺充分的法理根據(jù)。因而，若繼續(xù)依循既有的監(jiān)督體系、監(jiān)督方式，在中國(guó)腐敗治理主要矛盾已經(jīng)發(fā)生根本變化的情況下，實(shí)難推進(jìn)向監(jiān)督要效益、以監(jiān)督消除腐敗機(jī)會(huì)的新目標(biāo)。(2)監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，就是為了在實(shí)現(xiàn)集中國(guó)家監(jiān)察力量的同時(shí)，解決監(jiān)督間接、抽象、被動(dòng)與結(jié)果性的問(wèn)題，使直接監(jiān)督、具體監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督與過(guò)程監(jiān)督成為腐敗治理的主導(dǎo)模式。

以監(jiān)察監(jiān)督為中心，并不是要否定或者改變現(xiàn)有國(guó)家監(jiān)督體系的系統(tǒng)與應(yīng)然地位，而是要更加突出作為專責(zé)機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督及效能，將之作為建構(gòu)與完善國(guó)家新型監(jiān)督體系的主體。腐敗的發(fā)生決定于多元因素，但是，人(公權(quán)行使者)與權(quán)(公共權(quán)力)的存在是最根本要件，權(quán)力被濫用前具有中立性，人是扭曲公權(quán)的根本要素，以公職者為中心建構(gòu)國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督系統(tǒng)，符合腐敗治理基本規(guī)律，以監(jiān)察監(jiān)督為中心建構(gòu)國(guó)家監(jiān)督的總系統(tǒng)，就是要以監(jiān)察權(quán)的有效性為原則，設(shè)計(jì)出其推進(jìn)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、問(wèn)責(zé)系統(tǒng)、糾舉系統(tǒng)、合規(guī)檢查系統(tǒng)與反饋系統(tǒng)，并通過(guò)系統(tǒng)的良性運(yùn)行，匯聚監(jiān)督信息、搭建監(jiān)督平臺(tái)、啟動(dòng)監(jiān)督程序、實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。這正是強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督的根本所在。

2.強(qiáng)化監(jiān)督職能的基本定位：“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”。監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)行使監(jiān)督職能打造不能腐的治理新格局。獨(dú)立監(jiān)察權(quán)作為中國(guó)特色最新政治權(quán)力架構(gòu)的重要組成部分，具有鮮明的國(guó)家性、具體性、職責(zé)性與獨(dú)立性。國(guó)家性是指監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體均為國(guó)家機(jī)關(guān)與公權(quán)行使者；具體性是指監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)容、范圍、對(duì)象具有明確性、限定性，較之于立法監(jiān)督、民主監(jiān)督、檢察監(jiān)督，更具常態(tài)性、事項(xiàng)針對(duì)性、微觀性與過(guò)程動(dòng)態(tài)性；職責(zé)性是指監(jiān)察機(jī)關(guān)是腐敗治理的法定專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)督職責(zé)具有明確的糾舉性、查糾性、弾劾性，監(jiān)察權(quán)總體上屬于被動(dòng)性權(quán)力，在欠缺糾舉事項(xiàng)時(shí)并不發(fā)動(dòng)，而監(jiān)察監(jiān)督權(quán)則屬于積極性權(quán)力，通過(guò)主動(dòng)行權(quán)防范糾舉行為的發(fā)生，不以存在糾告、公職錯(cuò)失作為監(jiān)督權(quán)行使的觸發(fā)機(jī)制，監(jiān)督職能具有主動(dòng)介入性，其發(fā)動(dòng)系基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的自行決定，具有憲法與法律授權(quán)，屬于積極的外在性權(quán)力。重在把握公職機(jī)關(guān)及其人員實(shí)施憲法與法律授予公權(quán)的運(yùn)行情況，監(jiān)督目標(biāo)突出合憲性，監(jiān)督范圍突出全覆蓋，包括“全員”(一切公職人員)、“全權(quán)”(各種公權(quán)力)與“全過(guò)程”(權(quán)力行使的過(guò)程與結(jié)果)的全覆蓋。

中國(guó)特色國(guó)家基本治理模式下，我國(guó)公權(quán)組織多元，人員規(guī)模龐大。《監(jiān)察法》設(shè)定的監(jiān)督對(duì)象為“所有行使公權(quán)力的公職人員”(第3條)，且監(jiān)督范圍涉四種類型，如何實(shí)現(xiàn)立法設(shè)定的目標(biāo)，需要做出充分的理論論證。在理論上，監(jiān)察監(jiān)督存在直接監(jiān)督與間接監(jiān)督兩種模式，然而，在現(xiàn)實(shí)的職責(zé)履行中，除對(duì)重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象存在直接監(jiān)督的可能外，“監(jiān)督的再監(jiān)督”是確保監(jiān)督效能的惟一選擇?！氨O(jiān)督的再監(jiān)督”的內(nèi)涵是指：(1)監(jiān)察權(quán)屬于驅(qū)動(dòng)性權(quán)力。監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法、監(jiān)察法授權(quán)，對(duì)一切公權(quán)機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，基于對(duì)公權(quán)行使監(jiān)督的需要，必須摸清被監(jiān)督的公權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力的性質(zhì)、邊界與程序內(nèi)容。(2)監(jiān)察權(quán)屬于檢查性權(quán)力。就公權(quán)機(jī)關(guān)及公職者行權(quán)合規(guī)性(含合法性、合理性)進(jìn)行規(guī)范檢查。(3)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)表現(xiàn)為，一是要求公權(quán)機(jī)關(guān)細(xì)化公權(quán)合規(guī)運(yùn)行規(guī)范，細(xì)化具體義務(wù)。二是檢查所有公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)履行法定公權(quán)中的義務(wù)履行情況。三是制定公權(quán)合規(guī)規(guī)范評(píng)價(jià)的基本標(biāo)準(zhǔn)。四是根據(jù)監(jiān)督公權(quán)合規(guī)運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提起監(jiān)察調(diào)查，以及提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)對(duì)立法中存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效及時(shí)的立法修正。

三、監(jiān)督職責(zé)作為國(guó)家監(jiān)察權(quán)第一職能的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)建構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的理論體系

1.“監(jiān)督的再監(jiān)督”的理論基礎(chǔ)：“公權(quán)合規(guī)計(jì)劃”的引入。腐敗治理體系的邏輯起點(diǎn)是維護(hù)國(guó)家治理的有效性。[注]參見王希鵬：《腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》，載《求實(shí)》2014第8期。注重監(jiān)督職責(zé)的實(shí)質(zhì)化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?！霸俦O(jiān)督”需要新的理論基礎(chǔ)構(gòu)建。筆者主張，有必要在引入合規(guī)計(jì)劃制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)腐敗治理需要做出全新的制度設(shè)計(jì)。

合規(guī)計(jì)劃(Compliance Program)源于20世紀(jì)30年代的美國(guó)，作為一項(xiàng)選擇性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督與管制機(jī)制，經(jīng)60余年發(fā)展，成為當(dāng)代西方世界最具規(guī)制效力的腐敗治理機(jī)制。合規(guī)計(jì)劃的西方發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：(1)作為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制的合規(guī)計(jì)劃。20世紀(jì)30年代美國(guó)在金融大蕭條后，在金融行業(yè)、公共健康保護(hù)和食品安全企業(yè)，普遍強(qiáng)化了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與安全監(jiān)督的重視，促使合規(guī)運(yùn)行由理念向具體機(jī)制的轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)行業(yè)開始推行合規(guī)計(jì)劃的制度構(gòu)建。(2)作為腐敗規(guī)制機(jī)制的合規(guī)計(jì)劃。合規(guī)計(jì)劃基本功能由風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督向腐敗規(guī)制的轉(zhuǎn)型，發(fā)生于1977年美國(guó)《反海外腐敗法》頒布前后，合規(guī)計(jì)劃的重點(diǎn)開始向制約腐敗的方向轉(zhuǎn)移，并開始逐步介入企業(yè)治理?！斗春Ｍ飧瘮》ā?Foreign Corrupt Practices Act，簡(jiǎn)稱，F(xiàn)CPA)除是一部“反賄賂”合規(guī)領(lǐng)域的重要指導(dǎo)性法律外，還對(duì)確立企業(yè)合規(guī)管理責(zé)任具有“開山”和“奠基”作用，這項(xiàng)立法對(duì)于確立企業(yè)合規(guī)管理責(zé)任具有劃時(shí)代的意義。(3)作為國(guó)家刑事規(guī)制機(jī)制的合規(guī)計(jì)劃。1991年美國(guó)《聯(lián)邦組織量刑指南》(The Federal Sentencing Guidelines)以規(guī)制企業(yè)犯罪為重點(diǎn)，使合規(guī)計(jì)劃承載了將企業(yè)犯罪刑法外部治理轉(zhuǎn)移至企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的功能，承擔(dān)著將刑法的威懾力由企業(yè)外部貫徹落實(shí)到企業(yè)內(nèi)部的任務(wù)。[注]參見李本燦：《企業(yè)犯罪預(yù)防中合規(guī)計(jì)劃制度的借鑒》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第5期?！堵?lián)邦組織量刑指南》第八章是使合規(guī)計(jì)劃作為企業(yè)腐敗預(yù)防刑事法有效機(jī)制的標(biāo)志性法律文件，其A部分規(guī)定了有效合規(guī)計(jì)劃的七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：一是組織必須已經(jīng)建立能合理減少犯罪行為發(fā)生可能的、供其雇員或其他代理人遵循的服從規(guī)范和程序。二是組織必須已經(jīng)授予其高層人員中的一人或數(shù)人，全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督對(duì)上述規(guī)范和程序的服從情況。三是組織必須已經(jīng)盡到合理注意，不把重大決策權(quán)授予該組織通過(guò)合理努力而明知或應(yīng)當(dāng)知道具有從事非法活動(dòng)傾向的個(gè)人。四是組織必須已經(jīng)采取有效措施，將其規(guī)范和程序告知所有雇員或其他代理人。五是組織必須采取合理措施使其規(guī)范得到遵守。六是組織必須已經(jīng)采用恰當(dāng)?shù)膽徒錂C(jī)制貫徹執(zhí)行其規(guī)范，這些懲戒機(jī)制包括如合理的、對(duì)未發(fā)現(xiàn)犯罪行為的個(gè)人的負(fù)責(zé)制。七是在發(fā)現(xiàn)犯罪行為之后，組織必須已經(jīng)采取所有合理措施對(duì)該犯罪行為作出應(yīng)對(duì)，并防止類似犯罪的再次發(fā)生。[注]參見美國(guó)量刑委員會(huì)編：《美國(guó)量刑指南——美國(guó)法官的刑事審判手冊(cè)》，逄錦溫等譯，法律出版社2006年版，第421頁(yè)。合規(guī)計(jì)劃的施行，有效預(yù)防并制止了企業(yè)內(nèi)部違法犯罪行為的發(fā)生，也緩解了刑法外部治理的壓力和負(fù)擔(dān)，維護(hù)和保障了企業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。[注]參見[美]菲利普·韋勒：《有效的合規(guī)計(jì)劃與企業(yè)刑事訴訟》，萬(wàn)方譯，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2018年第3期。作為將國(guó)家治理內(nèi)化為企業(yè)腐敗治理的刑事法機(jī)制，美國(guó)合規(guī)計(jì)劃成為西方世界的范本，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了仿效。[注]如英國(guó)的《2010反賄賂法案》第7條以組織責(zé)任原則為基礎(chǔ)，明確規(guī)定在商業(yè)組織未制定并實(shí)施預(yù)防賄賂犯罪的內(nèi)部合規(guī)程序，履行犯罪預(yù)防義務(wù)，從而導(dǎo)致賄賂行為發(fā)生的情況下，就可以追究其刑事責(zé)任。法國(guó)2016年通過(guò)的《關(guān)于提高透明度、反腐敗以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生活現(xiàn)代化的2016-1691號(hào)法案》(又稱為《薩賓II法案》)第17條規(guī)定，建立合規(guī)制度是相關(guān)企業(yè)及其高管人員應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)積極義務(wù)。如果企業(yè)沒(méi)有主動(dòng)建立合規(guī)管理制度，企業(yè)可能將面臨巨額罰金，企業(yè)高管可能面臨監(jiān)禁。2018年7月1日，我國(guó)正式頒布了《合規(guī)管理體系指南》，成為合規(guī)計(jì)劃制度的引入與推進(jìn)國(guó)。

以上分析可知：(1)合規(guī)計(jì)劃產(chǎn)生于國(guó)家有效規(guī)制企業(yè)實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要，其規(guī)制重點(diǎn)始終是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)。(2)合規(guī)計(jì)劃在法律屬性上屬于刑事法規(guī)制與預(yù)防措施，意在倡導(dǎo)建立國(guó)家規(guī)制與企業(yè)自制結(jié)合的共治模式。[注]參見[德]托馬斯·羅什：《合規(guī)與刑法：?jiǎn)栴}、內(nèi)涵與展望——對(duì)所謂的“刑事合規(guī)”理論的介紹》，李本燦譯，載趙秉志主編：《刑法論叢》(2016年第4期)法律出版社2016年版，第367頁(yè)。(3)作為合規(guī)計(jì)劃之“規(guī)”的內(nèi)容廣泛。根據(jù)我國(guó)《合規(guī)管理體系指南》，“合規(guī)意味著組織遵守了適用的法律法規(guī)及監(jiān)管規(guī)定，也遵守了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、合同、有效治理原則或道德準(zhǔn)則。”因而，其范圍非常廣泛，重在根據(jù)不同合規(guī)計(jì)劃的要求加以確定。(4)合規(guī)計(jì)劃對(duì)腐敗的治理涉及兩個(gè)維度。在刑法外部治理維度，合規(guī)計(jì)劃緩解了國(guó)家刑法治理的壓力和負(fù)擔(dān)，成為將刑法外部治理貫徹至企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的機(jī)制；在企業(yè)內(nèi)部治理維度，合規(guī)計(jì)劃旨在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)與制止違法犯罪行為，成為企業(yè)犯罪預(yù)防的內(nèi)部控制機(jī)制。

筆者認(rèn)為，我國(guó)正處于腐敗治理的攻堅(jiān)期、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，推進(jìn)“不能腐”治理體系的建構(gòu)至關(guān)重要，基于《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍的廣泛性，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職能必須實(shí)現(xiàn)由問(wèn)題監(jiān)督向合規(guī)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。為確保監(jiān)察機(jī)關(guān)有效行使監(jiān)督職責(zé)，有必要引入合規(guī)計(jì)劃的合理內(nèi)核，使之中國(guó)化。合規(guī)計(jì)劃的中國(guó)化，是指同步構(gòu)建以美國(guó)范本為中心的企業(yè)刑事合規(guī)制度系統(tǒng)與獨(dú)具中國(guó)特色的公權(quán)合規(guī)制度系統(tǒng)，二者具有同等重要的地位，但基于本專題研究所限，在此僅就公權(quán)合規(guī)計(jì)劃做出研究。

中國(guó)特色“公權(quán)合規(guī)計(jì)劃”的核心在于：(1)借鑒美國(guó)合規(guī)計(jì)劃經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建外在監(jiān)督與內(nèi)在自我監(jiān)督的自制、共治系統(tǒng)?！皬闹贫仍O(shè)計(jì)的層面來(lái)看，合規(guī)計(jì)劃實(shí)際上是一種規(guī)制了的自制，即在法律的要求和指導(dǎo)下，建立一套旨在防范不法行為的制度。”[注]李本燦：《企業(yè)犯罪預(yù)防中國(guó)家規(guī)制向國(guó)家與企業(yè)共治轉(zhuǎn)型之提倡》，載《政治與法律》2016年第2期。(2)公權(quán)合規(guī)計(jì)劃的建構(gòu)目的是，以監(jiān)察委員會(huì)為中心，對(duì)一切公權(quán)的規(guī)范行使建立明確的權(quán)力清單，在促使公權(quán)組織自行積極擬定“合規(guī)計(jì)劃”、經(jīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)確認(rèn)后，由公權(quán)組織自行嚴(yán)格履行，對(duì)公權(quán)行使者實(shí)施全面、有效的內(nèi)在監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)定期以多元機(jī)制評(píng)估合規(guī)計(jì)劃的實(shí)施成效，通過(guò)成效評(píng)估實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)的監(jiān)督，促使公權(quán)治理由外驅(qū)式向內(nèi)驅(qū)式治理的轉(zhuǎn)型。(3)中國(guó)公權(quán)合規(guī)計(jì)劃與“美國(guó)版本”的區(qū)別在于：“中國(guó)模式”由公權(quán)運(yùn)行系統(tǒng)清單組成規(guī)制系統(tǒng)，不以減輕刑罰為目的和作為制裁減免的依據(jù)。建構(gòu)全面的權(quán)力清單系統(tǒng)，是當(dāng)下中國(guó)公權(quán)規(guī)范運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容。[注]“以負(fù)面清單的方式確定行政權(quán)力邊界的做法正在常態(tài)化，在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步要求各級(jí)政府要公開三份清單:一份是權(quán)力清單，明確政府該做什么，做到‘法無(wú)授權(quán)不可為’；一份是負(fù)面清單，明確企業(yè)不該干什么，做到‘法無(wú)禁止皆可為’；一份是責(zé)任清單，明確政府怎么管市場(chǎng)，做到‘法定責(zé)任必須為’。這樣做的好處是讓經(jīng)濟(jì)主體能量迸發(fā)，大大提高行政效率，減少亂作為。”沈國(guó)明：《論規(guī)制公權(quán)力與強(qiáng)化法治監(jiān)督體系建設(shè)》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。據(jù)此，筆者將我國(guó)公權(quán)合規(guī)計(jì)劃定義為：公權(quán)組織或者其他依法行使法定公共職權(quán)的組織，在法定框架內(nèi)，結(jié)合組織性質(zhì)、公權(quán)性質(zhì)與組織規(guī)模等因素，設(shè)立有效運(yùn)行法定職權(quán)的規(guī)范系統(tǒng)，以達(dá)到有效運(yùn)行公權(quán)、確保公權(quán)合規(guī)行使的機(jī)制系統(tǒng)。

2.“再監(jiān)督”體制與機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。該理論基礎(chǔ)可以從以下三個(gè)方面理解：

(1)監(jiān)督職責(zé)的體制要求?！叭绻f(shuō)，反腐敗斗爭(zhēng)的關(guān)鍵在于監(jiān)督，那么，監(jiān)督問(wèn)題的關(guān)鍵則在于建立健全社會(huì)主義民主監(jiān)督的體制。”[注]高新民：《反腐敗斗爭(zhēng)——監(jiān)督是關(guān)鍵》，載《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期。監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家監(jiān)督體制的最新安排，監(jiān)督職責(zé)的體制需求涉及內(nèi)部體制和外部體制：內(nèi)部體制，即監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備。一是監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有設(shè)置與人員配備，顯現(xiàn)出對(duì)監(jiān)督職責(zé)的重視仍存在嚴(yán)重不足，[注]參見杜倩博：《監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制——流程導(dǎo)向的組織變革》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第4期。須及時(shí)完善。承擔(dān)監(jiān)督職能的人數(shù)應(yīng)不少于總?cè)藬?shù)的三分之一，才真正把握了監(jiān)察改革的關(guān)鍵。二是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有公權(quán)者的監(jiān)督職權(quán)，《憲法》《監(jiān)察法》創(chuàng)立了監(jiān)察委員會(huì)四級(jí)體制，規(guī)定了派駐與派出模式，然而，無(wú)論監(jiān)察機(jī)關(guān)人員做何等配備，也不可能具備完全直接監(jiān)督的可能，派駐與派出監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督職能的主要行使主體，將其主責(zé)確定為監(jiān)督職責(zé)。外部體制，即監(jiān)察委員會(huì)與其他公權(quán)機(jī)關(guān)和公職人員監(jiān)督關(guān)系體制。獨(dú)立監(jiān)察權(quán)在客觀上產(chǎn)生了監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系疏離，必須建構(gòu)“雙層性”監(jiān)督體制模式：第一層監(jiān)督關(guān)系為“監(jiān)察機(jī)關(guān)-公權(quán)機(jī)關(guān)”；第二層監(jiān)督關(guān)系為“監(jiān)察機(jī)關(guān)-公職人員”。國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的作用線路圖為：“國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)——公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)——行權(quán)個(gè)人”。國(guó)家監(jiān)察權(quán)行使中，一切公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)應(yīng)成為接受外在監(jiān)督，協(xié)同派駐機(jī)構(gòu)履行本機(jī)關(guān)(部門)減少腐敗發(fā)生機(jī)會(huì)的第一義務(wù)主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)成為以查糾公權(quán)組織怠于行使腐敗監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督者。

(2)監(jiān)督職責(zé)的行使機(jī)制。一是監(jiān)督職責(zé)的基本理念。提高權(quán)力運(yùn)行與公權(quán)行使者的透明度，是監(jiān)督職責(zé)發(fā)揮作用的根本，應(yīng)將之作為監(jiān)督職責(zé)定位的新基點(diǎn)。二是監(jiān)督職責(zé)的實(shí)現(xiàn)制度。針對(duì)公權(quán)力所在組織，應(yīng)當(dāng)全面建構(gòu)“三份清單制度”，三份清單即公權(quán)清單、公權(quán)程序清單和公權(quán)負(fù)面清單，由監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)，作為監(jiān)督評(píng)估的基準(zhǔn)。針對(duì)公權(quán)者，應(yīng)當(dāng)全面建立財(cái)產(chǎn)公開、重大事項(xiàng)報(bào)告與公職者特別信用制度，提高對(duì)公權(quán)機(jī)關(guān)與公權(quán)者失信行為的懲戒力度。針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)建立巡視、職責(zé)履行評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)自我評(píng)價(jià)規(guī)范化。

(3)監(jiān)督職責(zé)的保障機(jī)制。一是全面完善監(jiān)督職責(zé)行使的規(guī)范根據(jù)。對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行以腐敗風(fēng)險(xiǎn)為中心的評(píng)估，對(duì)于各類法律關(guān)系中，需由公權(quán)根據(jù)授權(quán)進(jìn)行調(diào)整的內(nèi)容，進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，明確權(quán)力行使的規(guī)范與要求，以之作為監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的準(zhǔn)據(jù)。二是依法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職權(quán)中對(duì)所發(fā)現(xiàn)的特定立法存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估責(zé)任，提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)做出評(píng)估的權(quán)力。三是明確違反監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任。建構(gòu)明確的公職機(jī)關(guān)及其工作人員違反監(jiān)督職責(zé)的責(zé)任體系，設(shè)定行政責(zé)任與刑事責(zé)任。

監(jiān)督的有效性取決于問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)能力，“各項(xiàng)監(jiān)督提升的空間是很大的，……對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)，讓其符合‘嚴(yán)密’的要求。所謂嚴(yán)密，就是讓制度性的監(jiān)督發(fā)揮作用，嚴(yán)密的監(jiān)督不是花拳繡腿，必須是監(jiān)督到位的，是可以防止和糾正權(quán)力亂作為、不作為、慢作為的，是可以減少工作疏漏的，這也是一種提供公共秩序、維護(hù)公私財(cái)產(chǎn)安全、保障人權(quán)的制度安排。”[注]沈國(guó)明：《論規(guī)制公權(quán)力與強(qiáng)化法治監(jiān)督體系建設(shè)》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。

(二)建構(gòu)強(qiáng)化監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的規(guī)范體系

1.監(jiān)督職責(zé)規(guī)范體系的立法模式?！侗O(jiān)察法》作為中國(guó)特色第三部反腐敗特別法，[注]新中國(guó)建國(guó)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民在社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段均高度重視腐敗的治理，先后于建國(guó)初、改革開放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期頒布過(guò)反腐特別法，其中，1952年施行的《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》是新中國(guó)首部反腐敗特別法，奠定了反腐刑法的法治基礎(chǔ)。1988年施行的《中華人民共和國(guó)懲治貪污賄賂補(bǔ)充規(guī)定》是新中國(guó)第二部反腐敗特別法，再造了反腐刑法的專門體系。2018年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》則是新中國(guó)第三部反腐敗特別法。值得注意的是，前兩部特別法均以實(shí)體法形式對(duì)腐敗犯罪做出系統(tǒng)規(guī)定，而第三部特別法則是著重針對(duì)反腐組織法、特別程序法做出的規(guī)定。未能就監(jiān)督職責(zé)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行做出系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，迫切需要監(jiān)督職能的法定化。規(guī)范體系建設(shè)可供選擇的模式有立法修正與單行立法模式，第二種模式更具有合理性。筆者主張，(1)維護(hù)《監(jiān)察法》國(guó)家獨(dú)立監(jiān)察權(quán)基本法的地位。(2)提請(qǐng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)盡快制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督法》)，就監(jiān)察監(jiān)督的體制、機(jī)制做出系統(tǒng)的制度安排。

2.監(jiān)督職責(zé)規(guī)范體系的加緊推進(jìn)。建議由監(jiān)察委員會(huì)在充分調(diào)研、匯聚理論界與實(shí)務(wù)界共識(shí)以及地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就監(jiān)督職責(zé)有效行使所需的涉及體制與機(jī)制的規(guī)范建設(shè)問(wèn)題，提請(qǐng)最高立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)立法程序：

(1)黨內(nèi)法規(guī)的國(guó)家法化。中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的理念，在黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定了嚴(yán)格的行權(quán)規(guī)范，應(yīng)在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)黨內(nèi)規(guī)范轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法。其中最關(guān)鍵的是財(cái)產(chǎn)公開法。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳1995年4月30日印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》具有監(jiān)督效能，然而，其適用范圍過(guò)于局限、行使機(jī)制存在制度欠缺。作為最為有效的監(jiān)督通道，有必要盡快將之國(guó)家法化，制定《中華人民共和國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》。

(2)推進(jìn)利益沖突防止法出臺(tái)。所謂利益沖突(Conflict of Interest)，是指政府官員公職上所代表的公共利益與其自身的私人利益之間所存在的沖突。這里的利益，不僅是經(jīng)濟(jì)利益，還包括專業(yè)利益、個(gè)人聲譽(yù)等等。利益沖突是腐敗之“母”，決定腐敗動(dòng)因的產(chǎn)生、激發(fā)腐敗的潛能。將因利益沖突而導(dǎo)致的公權(quán)腐敗與交易型腐敗進(jìn)行同等治理的理念，肇始于19世紀(jì)60年代的美國(guó)，作為對(duì)交易型腐敗犯罪的清剿之策，是美國(guó)腐敗犯罪立法進(jìn)化的重要標(biāo)志，經(jīng)過(guò)多起典型性重大利益沖突案件的推進(jìn)，美國(guó)已經(jīng)形成了體系化的懲治利益沖突犯罪的規(guī)范體系。[注]參見周琪、袁征：《美國(guó)的政治腐敗與反腐敗——對(duì)美國(guó)反腐敗機(jī)制的研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第62頁(yè)。《美國(guó)法典》第18編第11章第202-209條詳細(xì)規(guī)定了利益沖突型腐敗犯罪的6種罪名，涉及職中、職前與職后行為。[注]參見擬發(fā)表于《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期的尤廣宇、魏昌東文章《從交易禁止到利益沖突：美國(guó)賄賂犯罪立法體系的建設(shè)路徑》。在中國(guó)，利益沖突已成為誘發(fā)腐敗的重要因素，防止利益沖突已在黨內(nèi)法規(guī)中受到重視，2010年2月23日頒行的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》已將腐敗治理的定位由交易調(diào)整至利益沖突之上，然而，這些規(guī)定的內(nèi)容仍存在規(guī)范力不足、適用面過(guò)窄、規(guī)制內(nèi)容有待整合的問(wèn)題，亟需對(duì)之做出提升規(guī)制力與適用面的更新，而黨內(nèi)規(guī)范的國(guó)家法化是關(guān)鍵所在。

(3)刑法對(duì)公權(quán)合規(guī)計(jì)劃的應(yīng)對(duì)。中國(guó)腐敗治理模式轉(zhuǎn)型時(shí)期，“不能腐”的制度推進(jìn)成為了時(shí)代的主題，但是，必要的刑法應(yīng)對(duì)仍具有現(xiàn)實(shí)性，特別是針對(duì)漠視合規(guī)計(jì)劃的推進(jìn)、“民俗化”腐敗的問(wèn)題，有必要對(duì)特別監(jiān)督義務(wù)者施予必要的刑法義務(wù)。筆者主張，通過(guò)立法修正，增設(shè)兩個(gè)罪名：一是“怠于報(bào)告腐敗犯罪活動(dòng)罪”。該罪的設(shè)立，已經(jīng)具有一定的國(guó)際趨勢(shì)，[注]參見錢小平：《“積極治理主義”與匈牙利賄賂犯罪刑法立法轉(zhuǎn)型——兼論中國(guó)賄賂犯罪刑法立法改革之方向抉擇》，載《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第6期。立罪的目的在于，前置腐敗治理的端口。將“具有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員，在職責(zé)履行過(guò)程中，明知屬于自己監(jiān)管的人有腐敗犯罪的行為，仍不舉報(bào)的”行為予以犯罪化。二是“企業(yè)預(yù)防行賄失職罪”。經(jīng)濟(jì)主體的尋租行為是激發(fā)公職者設(shè)租的內(nèi)在動(dòng)因，立基于此，英國(guó)2010年《賄賂法》首創(chuàng)“商業(yè)組織預(yù)防行賄失職罪”，創(chuàng)新了反腐刑法的責(zé)任類型。[注]參見錢小平：《英國(guó)賄賂法立法創(chuàng)新及其評(píng)價(jià)》，載趙秉志主編：《刑法論叢》(第33卷)，法律出版社2012年版，第395頁(yè)。我國(guó)有必要借鑒該罪的立法要旨，將“商業(yè)組織基于預(yù)防行賄的內(nèi)部控制不足而導(dǎo)致企業(yè)管理人員、雇員等成員為企業(yè)利益向他人行賄”的行為予以犯罪化，以強(qiáng)化刑法在推進(jìn)腐敗治理中的預(yù)防功能。

3.監(jiān)督職責(zé)有效履行機(jī)制的加緊推進(jìn)。

(1)確立監(jiān)察委員會(huì)中國(guó)特色“公共道德促進(jìn)委員會(huì)”的法律地位。通過(guò)《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督法》明確規(guī)定：一是監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家“公共道德促進(jìn)委員會(huì)”的法律地位，明確監(jiān)督職能在作為國(guó)家公共道德促進(jìn)中的基礎(chǔ)作用。二是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)一切公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)提供并且維護(hù)強(qiáng)制性公權(quán)道德行為標(biāo)準(zhǔn)的基本職責(zé)。根據(jù)公權(quán)調(diào)整特定社會(huì)關(guān)系立法發(fā)展的狀況，就特殊公權(quán)、特定職責(zé)強(qiáng)制推行道德行為標(biāo)準(zhǔn)。三是明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在促進(jìn)公職者透明中的法定職責(zé)。借鑒美國(guó)政府道德辦公室的經(jīng)驗(yàn)，[注]在美國(guó)政府道德辦公室的職責(zé)中，“替公眾監(jiān)督財(cái)務(wù)信息披露制度和申報(bào)人”是一項(xiàng)重要的職責(zé)。其基本理念在于，財(cái)務(wù)信息披露制度旨在幫助政府機(jī)構(gòu)防止發(fā)生利益沖突，促進(jìn)政府決策的廉潔性。通過(guò)制定規(guī)則，OGE為行政管理部門建立了財(cái)務(wù)信息披露制度。OGE負(fù)責(zé)一年一度的30多萬(wàn)聯(lián)邦政府官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)審核，這些報(bào)告通過(guò)與否，通常決定著官員的去留。參見沈蓓緋：《美國(guó)聯(lián)邦政府的道德治腐機(jī)制》，載《理論視野》2016年第3期。由監(jiān)察委員會(huì)全面承擔(dān)對(duì)同級(jí)公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)工作人員實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)檢核的職責(zé)。四是明確監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)制定利益沖突規(guī)范的職責(zé)。

(2)促進(jìn)以“公權(quán)合規(guī)計(jì)劃”為中心的機(jī)制構(gòu)建。通過(guò)《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督法》將以下機(jī)制法定化：一是所有公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)向轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)提交《公權(quán)合規(guī)計(jì)劃》基礎(chǔ)文本的義務(wù)。作為合規(guī)計(jì)劃推進(jìn)之初的首項(xiàng)工作，各公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律授權(quán)，就本機(jī)關(guān)(部門)行使公權(quán)職權(quán)的內(nèi)容、形式、范圍、權(quán)限、程序提供明確的清單，與此同時(shí)，就本機(jī)關(guān)(部門)公職人員履行公權(quán)中的義務(wù)內(nèi)容制定明確的清單，經(jīng)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督部門審驗(yàn)、評(píng)估后，作為未來(lái)考核與調(diào)整的基礎(chǔ)。二是所有公權(quán)機(jī)關(guān)(部門)向轄區(qū)監(jiān)察委員會(huì)提交《公權(quán)合規(guī)計(jì)劃》年度報(bào)告制度。由各公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部合規(guī)檢查委員會(huì)對(duì)其履行合規(guī)計(jì)劃情況提交報(bào)告，并由負(fù)責(zé)人簽署意見，簽署意見者對(duì)該年度報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。在報(bào)告提交五年內(nèi)，對(duì)報(bào)告中所涉事項(xiàng)的真實(shí)性負(fù)責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)存在報(bào)告失真的情況，必須由其承擔(dān)嚴(yán)格的法律責(zé)任，并納入該公職者個(gè)人履職信用系統(tǒng)之中。三是建立監(jiān)察委員會(huì)《公權(quán)合規(guī)計(jì)劃》年度報(bào)告發(fā)布公開制度。對(duì)本轄區(qū)各類監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督情況發(fā)布年度報(bào)告，通過(guò)不斷細(xì)化公權(quán)合規(guī)計(jì)劃的監(jiān)督內(nèi)容、優(yōu)化觀察通道，促使監(jiān)督工作不斷深化。四是建立《公權(quán)合規(guī)計(jì)劃》年度發(fā)展報(bào)告制度，就國(guó)家立法發(fā)展、公權(quán)制度調(diào)整，以及上一年度合規(guī)計(jì)劃運(yùn)行情況，由監(jiān)察委員會(huì)責(zé)成一切公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)合規(guī)計(jì)劃進(jìn)行再更新，力求實(shí)效。

結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察委員會(huì)改革后，中國(guó)特色腐敗治理的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了重大變化，強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，是監(jiān)察委員會(huì)改革的首要目標(biāo)。監(jiān)督職責(zé)的履行需要及時(shí)就其職責(zé)行使的體制、機(jī)制做出系統(tǒng)性的規(guī)范完善與構(gòu)建，以監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督作為第一職責(zé)的法定職責(zé)為中心，優(yōu)化監(jiān)督體制與機(jī)制設(shè)計(jì)，強(qiáng)化公權(quán)合規(guī)計(jì)劃與企業(yè)合規(guī)計(jì)劃為中心的監(jiān)督體系建設(shè)，通過(guò)一系列制度的完善，有力地推進(jìn)腐敗治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。