汪曉風

(復旦大學 美國研究中心，上海 200433)

競選期間，特朗普提出“美國優(yōu)先”對外政策，作為其“使美國再次偉大”構想的核心內(nèi)容之一。執(zhí)政以后，特朗普將“美國優(yōu)先”理念融入其內(nèi)政外交各項政策，調(diào)整多邊責任與承諾，其網(wǎng)絡戰(zhàn)略也在此理念指導下進行重構。特朗普政府將網(wǎng)絡空間國際事務和對外政策聚集在國家安全和經(jīng)濟繁榮上，通過推出國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略、加強維護關鍵基礎設施和網(wǎng)絡安全、將網(wǎng)絡司令部升級為獨立聯(lián)合作戰(zhàn)司令部、增強網(wǎng)絡空間全球攻防能力和威懾力量、改善政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作關系等一系列重要舉措，對網(wǎng)絡戰(zhàn)略進行全面重構。本文試圖探討在美國與世界關系深刻變化的背景下，“美國優(yōu)先”與特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略的邏輯關聯(lián)，并分析該戰(zhàn)略對重塑美國與世界關系的影響。

一、 “美國優(yōu)先”：美國與世界關系的深刻變化

在美國歷史上，“美國優(yōu)先”作為政治口號多次被提出。特朗普適時察覺現(xiàn)時代美國與世界關系的深刻變化，選擇“美國優(yōu)先”為競選口號，并在當選后將之作為執(zhí)政理念，以應對這種變化帶來的新挑戰(zhàn)。

(一) 歷史鏡像

“美國優(yōu)先”一詞的淵源可以追溯到美國立國之初，華盛頓在其告別演說中告誡美國民眾應盡量避免介入歐洲大陸的大國紛爭，“如果我們卷入歐洲事務，與他們的政治興衰人為地聯(lián)系在一起，或與他們友好而結成同盟，或與他們敵對而發(fā)產(chǎn)生沖突，都是不明智的”。①“Washington’s Farewell Address to the People of the United States,” Matthew Spalding, Patrick J.Garrity, A Sacred Union of Citizens: George Washington’s Farewell Address and the American Character (Rowman and Littlefield, January 1998) 186.華盛頓的箴言影響深遠，每當外部世界發(fā)生重大變化，即會被用以提醒躍躍欲試者三思而行。

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之初，美國公眾普遍反對卷入沖突，總統(tǒng)伍德羅·威爾遜以“美國優(yōu)先”宣示中立立場。威爾遜認為，作為國際領導者，美國應蓄積資源，待交戰(zhàn)各方陷入困局時再出來收拾局面。②Eric Rauchway, “How America First Got Its Nationalistic Edge,” The Atlantic, May 6, 2016, https://www.theatlantic.com/politics/archive/2016/05/william-randolph-hearst-gave-america-first-its-nationalist-edge/481497/, 訪問時間：2019年4月15日。

1920年總統(tǒng)選舉期間，沃倫·哈丁以“美國優(yōu)先”回應公眾對回歸一戰(zhàn)前平靜生活的期待，承諾改變積極干預的對外政策。哈丁解釋道，美國此時不能為人類提供什么有效服務，除非能夠證明美國有能力促進各強國的協(xié)調(diào)與合作。[注]James Brown Scott, “President Harding’s Foreign Policy,” The American Journal of International Law 15.3 (July 1921): 41.

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，秉持不干涉理念的政治力量聚集起來，成立“美國優(yōu)先委員會”，重申美國民族主義和國際孤立主義，反對美國以任何形式卷入紛爭，指責羅斯福政府試圖對戰(zhàn)爭施加影響，也反對向正在抵抗德國入侵的歐洲國家提供援助。[注]Krishnadev Calamur, “A Short History of ‘America First’: The Phrase Used by President Trump Has Been Linked to Anti-Semitism during World War II,” The Atlantic, January 21, 2017 https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/01/trump-america-first/514037/, 訪問時間：2019年4月15日。

“美國優(yōu)先”歷次作為政治口號出現(xiàn)都處于美國與世界關系發(fā)生重大變化之際，其政策指向往往帶有鮮明的孤立主義色彩。然而美國的孤立主義從不意味著與世界體系隔離，而是追求以盡量小的風險和成本，適時介入國際事務以獲取長期戰(zhàn)略利益。無論是威爾遜的十四點計劃，還是羅斯福與丘吉爾的《大西洋憲章》聲明，都表明他們的“美國優(yōu)先”實質(zhì)上是為美國推行全球擴張和爭奪國際領導權選擇時機。

2016年總統(tǒng)大選期間，特朗普以“美國優(yōu)先”作為其“讓美國再次偉大”構想的核心，意在引起公眾期待，激發(fā)社會共鳴，進而獲取選民支持。2016年3月，特朗普接受《紐約時報》電話采訪，首次確認其外交政策的核心是“美國優(yōu)先”，當被問及如何回應盟友和對手的不信任并試圖從美國的控制下脫離時，特朗普強調(diào)：“我不是孤立主義者，但我主張美國優(yōu)先，我喜歡這個說法，我就是美國優(yōu)先主義者。”[注]David E.Sanger, “Donald Trump Expounds on His Foreign Policy Views,” New York Times, March 27, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-trump-transcript.html, 訪問時間：2019年4月15日。2016年5月，特朗普在華盛頓五月花酒店的演講中承諾：一旦當選，“美國優(yōu)先”將成為其執(zhí)政壓倒一切的主旋律，同時譏諷全球主義是假歌曲。[注]Robert Costa and Philip Rucker, “Donald Trump to meet with Henry Kissinger, GOP’s foreign-policy eminence,” May 16, 2016, https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2016/05/16/donald-trump-to-meet-with-henry-kissinger-gops-foreign-policy-eminence-2, 訪問時間：2019年4月15日。

當選總統(tǒng)后，特朗普將“美國優(yōu)先”確立為其執(zhí)政理念，統(tǒng)領內(nèi)政外交，其就業(yè)、減稅、貿(mào)易、移民、能源等施政重點均冠以“美國優(yōu)先”名號。2017年6月，特朗普執(zhí)政半年之際，白宮發(fā)布聲明稱特朗普及其團隊全力為這個國家的公民服務，保護他們的安全，恢復他們的工作，并且在所有方面都把“美國優(yōu)先”放在首位。[注]U.S.White House, “President Donald J.Trump’s Six Months of America First,” July 20, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-six-months-america-first/, 訪問時間：2019年4月15日。2017年12月，特朗普政府推出第一份國家安全戰(zhàn)略報告，強調(diào)“美國優(yōu)先”是該戰(zhàn)略的基本信念，也是確保美國世界領導地位的基礎，并將重新樹立國內(nèi)和世界對美國的信心。[注]U.S.White House, “A New National Security Strategy for a New Era,” December 18, 2017, https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/, 訪問時間：2019年4月15日。

(二) 現(xiàn)實基礎

美國主導構建了現(xiàn)行國際體系的基本架構，包括以聯(lián)合國為基礎的多邊政治和外交機制，以世界貿(mào)易組織為核心的多邊貿(mào)易體制，以國際貨幣基金組織和世界銀行為核心的國際金融體系，加上以北約和美日、美韓等多邊與雙邊同盟為基礎的集體軍事安全機制。長期以來，這些機構和機制既為世界各國提供了合作機會和安全保障，其運行規(guī)則也大致符合美國國家利益。美國還將其自由、民主的價值理念和經(jīng)濟政治體制塑造成理想的發(fā)展模式。長期以來，這些經(jīng)濟、政治、軍事和價值體制為美國和世界關系的穩(wěn)定和平衡提供了基礎。

冷戰(zhàn)結束后，以金磚國家為代表的一批新興工業(yè)化國家取得了遠超西方發(fā)達國家平均水平的經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，從1997年至2017年，國內(nèi)生產(chǎn)總值前15名的國家經(jīng)濟規(guī)模增長平均約為215%，西方國家中僅有澳大利亞一國達到均值以上，為225%，美國的增長僅為125%，中國則增長1168%。[注]International Monetary Fund, “World Economic Outlook Databases 2018,” February 2018, https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2018/02/weodata/weoselgr.aspx, 訪問時間：2019年4月15日。美國在全球經(jīng)濟中所占比重也從超過三分之一降至不足四分之一，經(jīng)濟總量占比下降的直接后果是世界和其他國家依賴美國的程度下降，這也意味著美國可能無法聚集足夠資源應對新的挑戰(zhàn)。

國際恐怖主義是冷戰(zhàn)后國際社會面臨的主要威脅，美國試圖將應對和打擊國際恐怖主義納入既有多邊安全機制和軍事同盟體系，在聯(lián)合國框架下推動反恐國際合作，強化北約和雙邊同盟應對恐怖主義的功能。然而美國發(fā)動的反恐戰(zhàn)爭未能從聯(lián)合國和北約等得到足夠的支持，甚至一些反恐政策和反恐行動受到了來自聯(lián)合國機制和盟友體系的諸多質(zhì)疑和掣肘。美國不得不承擔了十余年兩場反恐戰(zhàn)爭的主要成本，在伊拉克和阿富汗投入數(shù)十萬軍隊和數(shù)萬億美元，不僅背負了沉重的經(jīng)濟負擔，還削弱了對同盟體系的領導能力。

隨著全球社會信息化加速演進，源于網(wǎng)絡空間的風險和威脅成為國際社會面臨的又一全球性公共問題，全面而深刻地改變了美國與世界的關系。五十年前，美國國防部支持締造了互聯(lián)網(wǎng)，二十多年前克林頓政府將互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)化并推廣至全世界，迄今美國企業(yè)仍提供著大多數(shù)支持互聯(lián)網(wǎng)運行的軟件、協(xié)議、技術和應用，支撐網(wǎng)絡空間的核心資源和關鍵系統(tǒng)仍然受制于美國的行政或司法管轄。但美國政府對整個互聯(lián)網(wǎng)的控制力和影響力也在逐步下降，奧巴馬政府意圖以互聯(lián)網(wǎng)自由、網(wǎng)絡空間開放、志同道合伙伴關系為基礎構建網(wǎng)絡空間全球治理，也沒有得到現(xiàn)行國際體系的積極響應。

上述變化足以顯示美國愈加難以從現(xiàn)行國際體系中得到超額收益，甚至得不到必要的支持(至少美國學術界和決策層已經(jīng)逐漸達成這一共識)。一些美國人認為，當美國全力應付對其構成首要安全威脅的全球恐怖主義和網(wǎng)絡安全挑戰(zhàn)時，這些機構和機制不但不幫助美國，反而成為一些國家和勢力用來對抗和削弱美國領導地位的平臺。在特朗普看來，現(xiàn)行國際體系已成為一些國家利用美國創(chuàng)造的機遇為自身牟利的工具，或是利用美國的開放市場和民主體制損害美國利益的場所。他直言不諱地抱怨道：“我們本是個大塊頭，但我們沒有被聰明地領導，成了愚蠢的大塊頭，被所有人系統(tǒng)性地利用和欺負。”[注]David E.Sanger, “Donald Trump Expounds on His Foreign Policy Views,” New York Times, March 27, 2016, https://www.nytimes.com/2016/03/27/us/politics/donald-trump-transcript.html, 訪問時間：2019年4月15日。

新的世界格局已對美國的領導地位形成多方位挑戰(zhàn)，也削弱了西方國家作為一個整體對世界局勢的控制能力。“美國優(yōu)先”折射出近年來美國社會中上下蔓延的焦慮感和受挫感，美國已無力繼續(xù)領導世界，也不應在現(xiàn)行國際規(guī)則的束縛下繼續(xù)沉淪，盡管大多數(shù)國際規(guī)則是美國一度大力推行的。那么，美國應當思考是否繼續(xù)維系該體系，能否在這一體系和規(guī)則下重新獲得領導地位，或是應當推動建立新的國際體系，使其更符合美國的利益，解決美國面臨的迫切問題。

特朗普政府相繼退出或威脅退出一些重要的國際組織或國際協(xié)定，如退出聯(lián)合國人權理事會、聯(lián)合國教科文組織，退出巴黎氣候變化協(xié)定，退出美俄中導條約，重新修訂北美自由貿(mào)易協(xié)定和美韓自由貿(mào)易協(xié)定等等，即可視為對上述變化的一種反應。而如何利用美國仍存的資源和優(yōu)勢，重構支撐國際體系運行的規(guī)則和機制，重塑美國與世界的關系，以及對于帶來諸多新挑戰(zhàn)的網(wǎng)絡空間，如何將“美國優(yōu)先”理念融入處理網(wǎng)絡空間國際事務和對外政策的過程，就成為特朗普政府規(guī)劃國家安全戰(zhàn)略和網(wǎng)絡戰(zhàn)略的重點。

二、 特朗普政府對網(wǎng)絡空間形勢的判斷

網(wǎng)絡空間與國際體系關聯(lián)愈加緊密，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能推進網(wǎng)絡空間不斷升級換代，網(wǎng)絡大國實力此消彼長，網(wǎng)絡空間治理國際陣營分化重組，網(wǎng)絡空間國際規(guī)則談判進展緩慢，美國與數(shù)字世界的關系也在發(fā)生深刻變化，這些都使特朗普政府面臨更為復雜的網(wǎng)絡態(tài)勢。

(一) 網(wǎng)絡空間的新挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡空間作為一個新型戰(zhàn)略空間和經(jīng)濟社會運行平臺，與經(jīng)濟、政治、社會、軍事等各領域的發(fā)展日益融合，加速了世界社會的信息化進程，同時也帶來各種風險和威脅。從國家層面來看，私營部門、社會團體和個人不斷獲得網(wǎng)絡賦能，削弱或轉(zhuǎn)移了政府對社會的影響和控制，政府部門也積極探索利用數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡技術，提升管控網(wǎng)絡空間和治理公共事務的能力。同時，社會運行日益依賴信息網(wǎng)絡、關鍵系統(tǒng)和重要數(shù)據(jù)的穩(wěn)定與安全，加強網(wǎng)絡安全保障已成為政府部門的首要職責。從全球?qū)用嫔峡?，網(wǎng)絡空間權力結構呈現(xiàn)分散化趨勢，網(wǎng)絡空間大國的博弈進一步加深，關鍵信息基礎設施與核心技術控制、數(shù)字經(jīng)濟競爭和數(shù)字貿(mào)易壁壘、跨國網(wǎng)絡犯罪和網(wǎng)絡恐怖主義、商業(yè)網(wǎng)絡竊密和網(wǎng)絡揭秘、網(wǎng)絡虛假信息制造和傳播、網(wǎng)絡軍事化和網(wǎng)絡軍備擴散等已成為全球性公共問題，不斷沖擊現(xiàn)行國際體系。即便是首屈一指的網(wǎng)絡大國，美國也無法憑一己之力，獨立應對數(shù)字世界紛繁復雜的挑戰(zhàn)。一些力量或行為體試圖以非對稱手段，經(jīng)由網(wǎng)絡空間或針對網(wǎng)絡空間進行攻擊和破壞，威脅美國國家利益和國家安全。

研究機構和智庫關注網(wǎng)絡空間持續(xù)上升的風險和威脅，建議特朗普政府采取應對措施。2017年1月，美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布報告《從感知到行動：第45任總統(tǒng)的網(wǎng)絡安全議程》，列舉美國政府維護網(wǎng)絡安全面臨的三大難題：一是美國高度依賴本質(zhì)上十分脆弱的網(wǎng)絡技術和應用；二是針對網(wǎng)絡空間跨國行動的執(zhí)法非常困難，一些國家拒絕與美國合作起訴被控實施網(wǎng)絡犯罪活動的本國嫌疑人；三是一些國家不愿放棄網(wǎng)絡間諜活動或網(wǎng)絡攻擊行動帶來的政治、經(jīng)濟或軍事上的潛在收益。報告據(jù)此認為，盡管政府部門、運營企業(yè)和社會公眾對網(wǎng)絡安全的關注度持續(xù)快速增長，但美國仍然處于危險之中。[注]Sheldon Whitehouse, Michael McCaul, etc., “From Awareness to Action: A Cybersecurity Agenda for the 45th President,” CSIS, January 2017, https://www.csis.org/analysis/awareness-action, 訪問時間：2019年4月15日。

國會尤其關注需要在立法和政策層面采取行動的迫切議題。政府更迭之際，國會密集召開聽證會，以恰當評估形勢，推動立法進程，促使政府制定可行政策。以參議院軍事委員會為例，自2015年1月至2019年4月，五年來舉行涉及網(wǎng)絡議題的聽證會達35次之多，按年度分別為5、5、10、9、6次，顯示國會對網(wǎng)絡議題愈加重視，關注的內(nèi)容也更加具體和深入，如國防工業(yè)基地制定網(wǎng)絡安全政策和落實網(wǎng)絡安全責任、軍事部門在保護中期選舉中的網(wǎng)絡行動、加密與國家網(wǎng)絡安全的挑戰(zhàn)、網(wǎng)絡司令部的升級和能力建設，等等。[注]相關數(shù)據(jù)和資料參見美國國會參議院軍事委員會網(wǎng)站，https://www.armed-services.senate.gov/hearings, 訪問時間：2019年4月15日。

公眾擔憂網(wǎng)絡空間沖擊美國民主體制。2016年大選期間，黑客大舉入侵各地選舉系統(tǒng)，竊取并曝光內(nèi)部信息。希拉里及其競選經(jīng)理波德斯坦的郵件密碼被騙取，民主黨全國委員會網(wǎng)絡系統(tǒng)被侵入，希拉里團隊競選策略和競選活動往來郵件被維基揭秘披露后廣為傳播。網(wǎng)絡傳播虛假信息也成為干預選舉的重要手段，如編造希拉里孌童、克林頓基金會得到敵對力量支持等等。虛假信息的制造者既有偏好特定候選人或政黨的個人，也有有組織的政治團體；既有美國國內(nèi)的力量，也有來自國外的力量。社交媒體對選舉過程的影響如此之大，令民眾對篤信不已的美國民主政治制度能否繼續(xù)運行都產(chǎn)生了懷疑。

網(wǎng)絡空間全球治理主導權的爭奪日趨激烈。奧巴馬政府支持“多利益攸關方”治理模式，提出建立網(wǎng)絡空間“志同道合”的國際合作伙伴關系，[注]U.S.White House, “International Strategy for Cyberspace: Prosperity, Security, and Openness in a Networked World,” May 2011.然而斯諾登揭秘美國情報機構長期、大規(guī)模和系統(tǒng)性監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)流量和國際通信內(nèi)容，這對于正在謀劃主導網(wǎng)絡空間全球治理的美國不啻迎頭重擊。隨著更多美國情報部門實施網(wǎng)絡監(jiān)控的項目被揭露，美國再難繼續(xù)扮演網(wǎng)絡空間秩序維護者和領導者的角色，因為“信任已經(jīng)不復存在，相互提防成為共識”。與此同時，一些國家積極探索互聯(lián)網(wǎng)治理的不同模式，得到越來越多的國際認可和支持，如歐盟在個人數(shù)據(jù)保護和打擊網(wǎng)絡犯罪方面取得成效，美國也不得不加入歐洲首倡的數(shù)據(jù)保護規(guī)范和網(wǎng)絡犯罪公約。對于如何治理互聯(lián)網(wǎng)信息傳播，已有很多國家傾向于采取嚴格管控的中國模式，而非放任自由的美國模式。[注]Lulu Yilun Chen, Yoolim Lee, “The U.S.Is Losing a Major Front to China in the New Cold War,” Bloomberg, April 14, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-04-14/china-wins-allies-for-web-vision-in-ideological-battle-with-u-s, 訪問時間：2019年4月15日。

(二) 網(wǎng)絡戰(zhàn)略的優(yōu)先關注

一項綜合的網(wǎng)絡戰(zhàn)略涉及美國如何從國家安全戰(zhàn)略高度認識網(wǎng)絡空間的形勢變化，識別美國當前和未來數(shù)年亟需面對的重大風險和威脅，以及如何整合資源、規(guī)劃團隊、設定目標，對包括上述挑戰(zhàn)在內(nèi)的廣泛議題作出回應。奧巴馬政府已經(jīng)搭建了網(wǎng)絡戰(zhàn)略的基本框架，設定了網(wǎng)絡經(jīng)濟、網(wǎng)絡外交、網(wǎng)絡軍事、網(wǎng)絡情報及網(wǎng)絡安全等戰(zhàn)略方向，賦予聯(lián)邦政府職能部門和專門機構相應職責，以及跨越多個部門和涉及多個層級的協(xié)調(diào)體系。作為繼任者，特朗普并不試圖顛覆該框架，而是希望在“美國優(yōu)先”理念的指引下，確立優(yōu)先關注的議題，設定切實可行的目標。

對特朗普政府而言，無論是兌現(xiàn)競選承諾，還是解決緊迫問題，或是重塑美國與世界的關系，都是圍繞安全和經(jīng)濟兩大主題展開的。2017年特朗普政府首份國家安全戰(zhàn)略已經(jīng)明確國家安全和經(jīng)濟繁榮是其優(yōu)先關注，相較于奧巴馬政府兩份國家安全戰(zhàn)略列出安全、繁榮、價值觀和國際秩序四大持久國家利益，可謂大大簡化。同樣，特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略也緊扣保障國家安全和促進經(jīng)濟繁榮，特朗普在國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略序言中點明，“保護美國的國家安全，促進美國人民的繁榮是我的首要任務。確保網(wǎng)絡空間安全是美國國家安全和人民繁榮的根本”。[注]U.S.White House, “National Cyber Strategy of the United States of America,” September 2018.這就將網(wǎng)絡安全與國土安全、經(jīng)濟繁榮等相提并論，一并納入美國至關重要的國家利益。

戰(zhàn)略與國際研究中心的報告為特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略預備了三個政策目標：創(chuàng)造一個安全穩(wěn)定的網(wǎng)絡環(huán)境、支持持續(xù)的網(wǎng)絡經(jīng)濟增長、維護個人權利和國家安全。為達成上述目標，需要確立兩個政策重點：一是創(chuàng)建和實施跨部門的全面合作，二是整合聯(lián)邦政府職能部門和機構的網(wǎng)絡安全職責。[注]Sheldon Whitehouse, Michael McCaul, etc., “From Awareness to Action: A Cybersecurity Agenda for the 45th President,” CSIS, January 2017, https://www.csis.org/analysis/awareness-action, 訪問時間：2019年4月15日。曾擔任奧巴馬政府白宮網(wǎng)絡事務協(xié)調(diào)官的邁克爾·丹尼爾主張以網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)構建國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略，建議提升網(wǎng)絡安全在整個網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)中的層級，整合網(wǎng)絡能力和外交與國家安全政策工具，以及改善網(wǎng)絡安全事件應急反應能力。前網(wǎng)絡司令部司令基思·亞歷山大強調(diào)能力建設的重要性，建議從根本上重新思考國家網(wǎng)絡防御架構，重新思考政府和私營機構的作用和責任，為網(wǎng)絡防御合作尋求新的共同點，還應加強培養(yǎng)專業(yè)人員，為政企合作提供技術保障。

特朗普政府國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略報告充分回應了智庫學者和前任官員的建議，報告的核心內(nèi)容是網(wǎng)絡戰(zhàn)略四大支柱及相應目標：支柱之一是保護美國人民、國土和生活方式，目標是管理網(wǎng)絡安全風險，提高國家信息和信息系統(tǒng)的安全和韌性；支柱之二是促進美國繁榮，目標是維持美國在科技生態(tài)系統(tǒng)與網(wǎng)絡空間發(fā)展中的影響力，使其成為經(jīng)濟增長和創(chuàng)新的開放引擎；支柱之三是以實力維護和平，目標是識別、反擊、破壞、降低和阻止網(wǎng)絡空間中破壞穩(wěn)定和違背國家利益的行為，同時保持美國在網(wǎng)絡空間的優(yōu)勢；支柱之四是提升美國影響力，目標是維護互聯(lián)網(wǎng)的長期開放性、可操作性、安全性和可靠性。[注]U.S.White House, “National Cyber Strategy of the United States of America,” September 2018.這四大支柱和目標仍然是圍繞特朗普政府優(yōu)先關注的經(jīng)濟增長和國家安全兩大主題而設定的。

三、 網(wǎng)絡戰(zhàn)略的重構與政策實施

基于“美國優(yōu)先”理念和對網(wǎng)絡空間新挑戰(zhàn)的判斷，白宮制定了《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》，并在該戰(zhàn)略指引下推出國防部《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》和國土安全部《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》，這些戰(zhàn)略文件構成特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略的基本框架。

(一) 理念轉(zhuǎn)變和戰(zhàn)略規(guī)劃

首先，確立了網(wǎng)絡戰(zhàn)略獨立支柱的地位。研究者往往將美國國家安全戰(zhàn)略稱為大戰(zhàn)略，由相互關聯(lián)的服務于國家總體目標的政治、經(jīng)濟、軍事等領域的資源和能力構成。[注]Paul Kennedy, ed., Grand Strategies in War and Peace (Yale University Press, 1991) 5.網(wǎng)絡戰(zhàn)略是從屬于大戰(zhàn)略、與軍事和外交等戰(zhàn)略手段相互融合并日趨獨立運行、保護并拓展國家利益和價值觀的一種資源和手段。在美國戰(zhàn)略體系中，經(jīng)濟、外交、軍事和情報構成了大戰(zhàn)略的主要領域，其他事務一般處于次要地位。此前小布什政府和奧巴馬政府也都制定了國家層面的《保護網(wǎng)絡空間國家安全戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》，前者主要關注關鍵信息基礎設施保護，后者側重應對網(wǎng)絡挑戰(zhàn)國際合作議題。而特朗普政府的《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》則全面規(guī)劃網(wǎng)絡空間涉及維護國家安全和經(jīng)濟繁榮的目標和行動，確立了網(wǎng)絡戰(zhàn)略作為國家大戰(zhàn)略獨立支柱的地位。

其次，設定有限的戰(zhàn)略目標并確保執(zhí)行。奧巴馬政府《網(wǎng)絡空間國際戰(zhàn)略》制定了全面、宏大的戰(zhàn)略目標，涵蓋經(jīng)濟、國防、執(zhí)法和外交等多個領域，但回顧政策執(zhí)行，一些要點如開展網(wǎng)絡援助、保障互聯(lián)網(wǎng)自由、加強執(zhí)法合作、推進國際規(guī)則等要么流于形式，要么求而不得。特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略聚焦經(jīng)濟繁榮和國家安全兩大方向，國防部和國土安全部的網(wǎng)絡戰(zhàn)略文件也按照挑戰(zhàn)、目標、行動計劃統(tǒng)一格式，相對有限的目標設定提升了付諸實施的幾率。

第三，擺脫國際規(guī)則和政治正確的束縛。這符合特朗普較少顧忌規(guī)則約束的執(zhí)政風格。目標導向的網(wǎng)絡戰(zhàn)略需要綜合運用各種政策工具。奧巴馬政府已經(jīng)確定既可以動用網(wǎng)絡手段應對常規(guī)攻擊，也可以使用常規(guī)手段應對網(wǎng)絡攻擊，但對何時及如何反擊較為謹慎。公布《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》之前，特朗普簽署了一項行政命令，撤銷奧巴馬政府為實施攻擊性網(wǎng)絡行動附加的嚴格限制，從而大大放寬了對敵使用攻擊性網(wǎng)絡武器的約束條件。[注]Dustin Volz, “White House Confirms It Has Relaxed Rules on U.S.Use of Cyberweapons,” The Wall Street Journal, September 20, 2018, https://www.wsj.com/articles/white-house-confirms-it-has-relaxed-rules-on-u-s-use-of-cyber-weapons-1537476729, 訪問時間：2019年4月15日。另一個突破是提升網(wǎng)絡空間主動防御，國防部網(wǎng)絡戰(zhàn)略采用了一個防御前置的術語，即在攻擊源頭部署防御設施，或提前摧毀攻擊者所使用的工具、平臺或路徑，這意味著對國外目標預先進行攻擊，在奧巴馬政府時期軍方?jīng)]有獲得采取這種行動的授權。

第四，削弱對手威脅美國的意愿和能力。作為重要戰(zhàn)略手段，網(wǎng)絡威懾尋求在攻擊源頭消除網(wǎng)絡安全威脅。對跨國網(wǎng)絡攻擊和惡意網(wǎng)絡活動實施威懾，要解決如何準確歸因溯源、如何對攻擊者采取行動等問題，而一旦跨國網(wǎng)絡攻擊得到政府指使、縱容或庇護，則威懾往往無法奏效。特朗普政府試圖改變網(wǎng)絡威懾的目標和方式，國家安全事務助理約翰·博爾頓指出，“我們需要改變政策，不是因為我們希望在網(wǎng)絡空間進行更多的進攻行動，而是為了建立有效的威懾結構，讓對手明白對我們采取行動的成本比預料的要高”。 前國土安全與反恐助理托馬斯·博塞特也認為網(wǎng)絡報復不會產(chǎn)生任何威懾作用，反而鼓勵對手研發(fā)更先進的攻防手段，應以網(wǎng)絡之外的國家力量來懲罰惡行。[注]Tom Bossert, “Speech at Intelligence & National Security Summit 2017,” September 6, 2017, https://www.insaonline.org/wp-content/uploads/2017/09/Summit-2017-Transcript-Tom-Bossert-6Sept2017.pdf, 訪問時間：2019年4月20日。這意味著特朗普政府認為網(wǎng)絡報復并非首選，而更傾向于在現(xiàn)實世界直接進行報復，不論這種報復是否會產(chǎn)生難以預料的后果，但確實體現(xiàn)了特朗普政府尋求直接而可見的政策后果的思路。

特朗普就任之前就承諾盡快制定保護網(wǎng)絡空間安全的戰(zhàn)略，但在2017年5月簽署了一份加強保護網(wǎng)絡安全的13800號總統(tǒng)行政命令之后，遲至2018年9月才推出《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》。加上2018年5月國土安全部《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》、9月國防部《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》、12月國防部《云戰(zhàn)略》，這樣特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略在2018年期間大致成型。

第13800號總統(tǒng)行政命令旨在加強聯(lián)邦網(wǎng)絡和關鍵基礎設施網(wǎng)絡安全，強化機構負責人網(wǎng)絡安全責任，要求各部門制定重大網(wǎng)絡安全應對計劃。[注]U.S.White House, “Presidential Executive Order on Strengthening the Cybersecurity of Federal Networks and Critical Infrastructure,” May 11, 2017, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-strengthening-cybersecurity-federal-networks-critical-infrastructure/, 訪問時間：2019年4月15日。國土安全部《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》提出風險識別、降低脆弱性、減少威脅、減輕后果和實現(xiàn)網(wǎng)絡安全五大支柱，規(guī)劃未來五年完善網(wǎng)絡安全保障，減少全局性、系統(tǒng)性網(wǎng)絡風險，提升網(wǎng)絡防御綜合能力。《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》全面闡述網(wǎng)絡戰(zhàn)略四大支柱及相應目標和優(yōu)先行動，重點在促進網(wǎng)絡經(jīng)濟繁榮、優(yōu)化防御網(wǎng)絡風險能力、增強網(wǎng)絡威懾有效性、預防打擊惡意網(wǎng)絡活動等。國防部《網(wǎng)絡戰(zhàn)略》認為美國在網(wǎng)絡空間面臨大國長期戰(zhàn)略競爭的威脅，需通過提高網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)能力，預防性打擊惡意網(wǎng)絡活動，加強跨部門、政企及國際合作以應對。[注]U.S.Department of Defense, “Cyber Strategy,” September 18, 2018, https://media.defense.gov/2018/sep/18/2002041658/-1/-1/1/cyber_strategy_summary_final.pdf, 訪問時間：2019年4月15日。國防部《云戰(zhàn)略》認為及時獲取數(shù)據(jù)和實時處理數(shù)據(jù)的能力是確保作戰(zhàn)任務成功的關鍵，云將為作戰(zhàn)人員提供數(shù)據(jù)支持，保持美軍在戰(zhàn)場上的技術優(yōu)勢。[注]U.S.Department of Defense, “Cloud Strategy,” December 2018, https://media.defense.gov/2019/feb/04/2002085866/-1/-1/1/dod-cloud-strategy.pdf, 訪問時間：2019年4月15日。

上述戰(zhàn)略文件構成了美國白宮和國防、外交、情報、國土安全等職能部門實施網(wǎng)絡戰(zhàn)略和規(guī)劃網(wǎng)絡政策的依據(jù)，也為促進跨部門合作、政企合作和國際合作提供了指引。

(二) 職能調(diào)整和政策實施

為了保證網(wǎng)絡戰(zhàn)略得以實施，在聯(lián)邦層面形成了“1+4+2”的政策執(zhí)行框架，即白宮統(tǒng)領，國防部、國土安全部、國務院和國家情報總監(jiān)辦公室履行核心職能，財政部和司法部提供政策工具，按照各自職能范圍獨立或聯(lián)合執(zhí)行網(wǎng)絡經(jīng)濟、網(wǎng)絡外交、網(wǎng)絡軍事、網(wǎng)絡情報和網(wǎng)絡安全政策。

網(wǎng)絡經(jīng)濟政策的重點是促進就業(yè)、數(shù)字貿(mào)易和應對商業(yè)網(wǎng)絡竊密。“美國優(yōu)先”的核心是經(jīng)濟增長和國家安全，強調(diào)經(jīng)濟安全也是國家安全，經(jīng)濟安全的核心是貿(mào)易和就業(yè)，促進就業(yè)和經(jīng)濟增長也就成為特朗普政府網(wǎng)絡經(jīng)濟的落腳點。白宮設立了美國創(chuàng)新辦公室，由特朗普的女婿庫什納負責。2017年2月，該辦公室召集多家主要網(wǎng)絡公司負責人座談，商討如何通過互聯(lián)網(wǎng)及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來就業(yè)增加和經(jīng)濟增長。貿(mào)易是特朗普政府促進經(jīng)濟增長的重點，一方面通過強勢貿(mào)易沖突的政策手段，打破現(xiàn)有多邊國際經(jīng)貿(mào)體制的約束，建立以美國為中心、由美國與其他國家重新磋商的雙邊自由貿(mào)易協(xié)議為框架的新架構。[注]辛翠玲：《特朗普政府經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略探析：“美國優(yōu)先”的國際貿(mào)易新秩序》，《當代美國評論》2018年第3期。另一方面將數(shù)字貿(mào)易規(guī)則納入談判議程，致力于消除數(shù)字貿(mào)易壁壘，擴展美國企業(yè)在國際數(shù)字貿(mào)易市場的運營空間。此外，特朗普政府認定商業(yè)網(wǎng)絡竊密構成重大威脅，削弱了企業(yè)競爭力，致使就業(yè)流失，進而削弱美國經(jīng)濟增長，因而將矛頭針對外國政府和具體案例，通過外交施壓、司法起訴及貿(mào)易制裁等措施扭轉(zhuǎn)不利局面。

網(wǎng)絡外交政策的重點是推動網(wǎng)絡空間國際規(guī)則的構建。特朗普政府強調(diào)建立“以規(guī)則為基礎的國際秩序”，推行美國主張的網(wǎng)絡空間國際規(guī)則就成為網(wǎng)絡外交的使命。網(wǎng)絡外交強調(diào)通過構建開放的網(wǎng)絡空間，對外傳播美國價值觀，以潛移默化的方式干預其他國家的社會輿論和政治進程。奧巴馬政特別重視利用互聯(lián)網(wǎng)拓展公共外交，希拉里任國務卿期間，國務院每年投入數(shù)百萬至數(shù)千萬美元，支持研發(fā)突破網(wǎng)絡審查的技術。國會眾議院外交委員會曾舉辦聽證會，探討如何繼續(xù)推動網(wǎng)絡空間開放，如何支持研發(fā)和推廣能繞過網(wǎng)絡監(jiān)管的技術和軟件。但傳播自由與民主價值觀已非特朗普政府的關注重點，“本屆政府外交政策的信念是，我們在安全與繁榮上與其他國家接觸越多，就越能改進這些國家的人權狀況，歷史證明美國所到之處都留下了自由的足跡”。[注]美國前國務卿蒂勒森2017年6月14日在眾議院外交事務委員會聽證會上的聲明，見http://docs.house.gov/meetings/fa/fa00/20170614/106115/hhrg-115-fa00-wstate-tillersonr-20170614.pdf, 訪問時間：2019年4月15日。遵循這一思路，美國國務院對網(wǎng)絡外交投入大幅降低，國際信息署和國際廣播機構的一些網(wǎng)絡項目被要求取消或降低預算，推動網(wǎng)絡開放和網(wǎng)絡自由的行動也逐漸被邊緣化。

網(wǎng)絡軍事政策的重點是提升網(wǎng)絡作戰(zhàn)能力。2017年8月，特朗普下令把網(wǎng)絡司令部升級為聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，以專注于網(wǎng)絡作戰(zhàn)行動，并指示國防部長尋求網(wǎng)絡司令部與國家安全局脫離的步驟，美軍因此獲得獨立網(wǎng)絡作戰(zhàn)能力，并從國家安全局拿回網(wǎng)絡空間指揮作戰(zhàn)的主動權。這一方面是為了增強軍隊網(wǎng)絡攻防能力，應對來自不同方向多樣化的網(wǎng)絡威脅，回應網(wǎng)絡空間重要性和脆弱性同步增長的現(xiàn)實。另一方面也是為了爭取更多國防預算，建設強有力的網(wǎng)絡部隊，既可以緩解公眾對網(wǎng)絡威脅的擔憂，也更容易得到國會支持。從國際軍事發(fā)展趨勢來看，網(wǎng)絡空間已經(jīng)成為大國競爭的新領域，各國軍方將網(wǎng)絡作戰(zhàn)能力當作未來軍力發(fā)展的重點，美軍當然要牢牢把控住這一新高地的領先優(yōu)勢。特朗普政府還積極推動聯(lián)盟體系的網(wǎng)絡軍事合作。2018年9月，北約秘書長斯托爾滕貝格稱，一旦成員國遭遇外來網(wǎng)絡攻擊，將等同于受到軍事攻擊，北約可啟用憲章第五條款。2019年4月，美日安全磋商委員會確認特定狀況下的網(wǎng)絡攻擊構成美日安保條約第五條所指的武裝攻擊，美國將采取行動，提供協(xié)防義務。[注]Michael R.Pompeo, “Remarks at a Joint Press Availability for the U.S.-Japan 2+2 Ministerial,” April 19, 2019, https://www.state.gov/secretary/remarks/2019/04/291254.htm, 訪問時間：2019年4月15日。

網(wǎng)絡情報政策的目標和策略進行了較大調(diào)整。經(jīng)歷棱鏡計劃曝光、中央情報局網(wǎng)絡武器失竊等事件的沖擊，網(wǎng)絡情報運行受到國內(nèi)外越來越多的壓力，各情報機構也放低姿態(tài)，盡量讓這一敏感工作回歸隱秘。特朗普并不特別關注情報工作，但國外情報對于外交與國家安全的決策支持依然不可或缺，網(wǎng)絡情報的地位仍然不斷提升。2019年2月至5月，正值下一代移動網(wǎng)絡5G開始部署應用之際，國務卿邁克·蓬佩奧展開了對歐洲、日本、拉美等地區(qū)的游說，指稱中國電信企業(yè)協(xié)助政府獲取情報，將對各國網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全構成威脅，希望各國不要采購中國電信企業(yè)的產(chǎn)品。蓬佩奧曾任中央情報局局長，非常清楚電信基礎設施對于獲取通話和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)的重要性，一旦下一代移動通信基礎設施由中國企業(yè)部署實施，美國將在目標國家失去獲取網(wǎng)絡情報的便利?？梢?，蓬佩奧強調(diào)的是網(wǎng)絡安全，真正意圖則還包含維持美國情報機構在全球網(wǎng)絡空間的行動自由。

四、 “美國優(yōu)先”網(wǎng)絡戰(zhàn)略的影響

盡管特朗普政府意圖以“美國優(yōu)先”統(tǒng)領其內(nèi)政外交各領域的政策，但就概念本身而言，“美國優(yōu)先”執(zhí)政理念和戰(zhàn)略目標的內(nèi)在邏輯并非總是一致，甚至在根本上是有矛盾的,因而“美國優(yōu)先”指引下的網(wǎng)絡戰(zhàn)略也存在推行不順暢的問題。

(一) 近期效果

首先，網(wǎng)絡空間緊張態(tài)勢有所緩解。特朗普執(zhí)政以來，針對美國政府、私營部門和公眾設施的大規(guī)模網(wǎng)絡攻擊確實有所緩解，重大網(wǎng)絡安全事件的發(fā)生頻率有所降低。除2017年5月特朗普執(zhí)政之初，席卷全球的大規(guī)模勒索病毒感染事件之外，而用于制造該勒索病毒的微軟視窗桌面操作系統(tǒng)的漏洞及利用該漏洞進行攻擊的工具，是由于2016年5月奧巴馬政府期間國家安全局網(wǎng)絡武器庫被黑客組織攻破而造成的外泄。此外，通過網(wǎng)絡竊取美國企業(yè)和研究機構商業(yè)機密和技術專利的活動也相對減少，這是與特朗普政府展示了阻止相關威脅的堅決姿態(tài)不無關系，包括動用經(jīng)濟制裁和司法審判的政策工具，對已經(jīng)歸因溯源的案例采取單邊行動，以及宣稱將不惜使用一切必要的手段，使用“黑回去”網(wǎng)絡攻擊和軍事手段回擊外來網(wǎng)絡攻擊，以及通過外交途徑施壓一些國家加強對網(wǎng)絡竊密活動的管控，這些措施一定程度上加強了網(wǎng)絡威懾的可信度和有效性。

其次，網(wǎng)絡恐怖主義勢頭受到抑制。特朗普政府將擊退伊斯蘭國和其他極端伊斯蘭恐怖組織作為國家安全優(yōu)先事務，通過發(fā)動持續(xù)的積極的聯(lián)合軍事行動、加強與國際伙伴的合作以切斷恐怖組織的資金供應、擴大恐怖組織活動的情報共享范圍，以及發(fā)動針對網(wǎng)絡恐怖主義的網(wǎng)絡戰(zhàn)，破壞和切斷伊斯蘭國的宣傳和招募活動。[注]U.S.White House, “President Donald J.Trump Is Protecting the United States from Terrorism,” October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-protecting-america-terrorism/, 訪問時間：2019年4月15日。多管齊下的打擊收到了成效，特朗普政府針對伊斯蘭國在伊拉克和敘利亞的據(jù)點進行持續(xù)軍事打擊，一步一步壓縮伊斯蘭國的活動空間，至2019年3月美國支持的“敘利亞民主軍”宣布攻下敘利亞代爾祖爾省的巴古茲村，伊斯蘭國的活動據(jù)點已被全部清除。與此同時，特朗普政府鼓勵美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行其服務條款和社區(qū)標準，禁止將其平臺用于恐怖主義目的，主要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)給予積極回應，于2018年發(fā)起反恐怖主義全球互聯(lián)網(wǎng)論壇，協(xié)助打擊網(wǎng)絡恐怖主義活動。據(jù)2019年3月白宮情況簡報，臉書在用戶標記之前刪除了超過99%的伊斯蘭國和基地組織的內(nèi)容，在發(fā)布后一分鐘內(nèi)阻止了余下大部分內(nèi)容，優(yōu)兔聲稱在得到10個評論之前刪除與恐怖主義相關視頻的比例從一年前的8%上升到近50%。[注]U.S.White House, “Winning the War Against Terrorist Messaging,” March 1, 2019, https://www.whitehouse.gov/articles/winning-war-terrorist-messaging/, 訪問時間：2019年4月20日。

第三，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判取得進展。特朗普政府積極推動數(shù)字經(jīng)濟以促進就業(yè)和經(jīng)濟增長，認為各國數(shù)字貿(mào)易壁壘的形成和發(fā)展限制了美國企業(yè)全球運營數(shù)字產(chǎn)品和服務，不利于全球數(shù)字貿(mào)易自由化，也損害了數(shù)字經(jīng)濟的未來前景。在商務部和貿(mào)易代表辦公室等行政部門的積極推動下，在美墨加自由貿(mào)易協(xié)定、美韓自由貿(mào)易協(xié)定和美日自由貿(mào)易協(xié)定談判中，美國力主構建更為便利的數(shù)字貿(mào)易環(huán)境，維持電子商務零關稅，限制擴大如數(shù)據(jù)本地化等數(shù)字貿(mào)易保護政策的實施范圍，削減阻止跨境數(shù)據(jù)自由流動的數(shù)字貿(mào)易壁壘，等等，這些主張在已達成的自由貿(mào)易協(xié)定中大致得到落實，美國立法機構和安全部門要求在數(shù)字貿(mào)易相關談判中加入包含政治和價值觀因素的規(guī)則也得以體現(xiàn)。

此外，網(wǎng)絡司令部升格并獨立運行，網(wǎng)絡部隊作戰(zhàn)能力提升，網(wǎng)絡經(jīng)濟促進就業(yè)和經(jīng)濟增長，同盟體系網(wǎng)絡安全合作有所加強，都可以視作特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略實施以來取得的一些短期成效。2019年2月，白宮總結本屆政府兩年執(zhí)政業(yè)績時，強調(diào)特朗普加強了國家網(wǎng)絡防御，將網(wǎng)絡司令部升格為獨立聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，這是特朗普為重建軍隊并捍衛(wèi)美國全球利益的重要成就之一。[注]U.S.Whitehouse, “The Historic Results of President Donald J.Trump’s First Two Years in Office,” January 20, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/the-historic-results-of-president-donald-j-trumps-first-two-years-in-office/, 訪問時間：2019年4月15日。

(二) 長期影響

特朗普政府重構網(wǎng)絡戰(zhàn)略是落實“美國優(yōu)先”對外政策、應對數(shù)字世界新挑戰(zhàn)、重塑美國與世界關系的重要步驟，不僅影響網(wǎng)絡空間國際規(guī)則制定和全球治理的發(fā)展，也將在國際貿(mào)易、國際安全等領域產(chǎn)生長期和深遠影響。

首先，破壞網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略穩(wěn)定。特朗普政府秉持“美國優(yōu)先”執(zhí)政理念，由此推行的網(wǎng)絡戰(zhàn)略也不可避免具有單邊、非共贏和排他性特點。特朗普政府對體現(xiàn)現(xiàn)行國際體系核心價值的多邊機制表現(xiàn)出不滿和不屑，在處理涉及本國自身國家安全和經(jīng)濟繁榮的網(wǎng)絡空間國際事務和對外政策時，頻頻采取單邊行動，在處理雙邊關系中的網(wǎng)絡議題時動輒以經(jīng)濟制裁施壓，或以國內(nèi)法為依據(jù)實施長臂管轄，憑借美國的實力地位和資源優(yōu)勢，短期內(nèi)確實能夠獲得符合自身利益的結果，特別是在一些個案上面。但隨著這一戰(zhàn)略持續(xù)實施，將在越來越多議題上引發(fā)矛盾和沖突，隨著分歧增多和矛盾積累，其他國家將不得不采取針對性的反制措施，從而破壞網(wǎng)絡空間的戰(zhàn)略穩(wěn)定。

其次，推動網(wǎng)絡空間軍事化和軍備競賽。網(wǎng)絡空間非軍事化是國際社會的普遍期待，美國政府也清楚一個和平與繁榮的網(wǎng)絡空間對美國及世界的重要性。2014年3月，時任美國國防部部長的查克·哈格爾言辭鑿鑿地宣稱美國不謀求將網(wǎng)絡空間軍事化，稱國防部將對政府網(wǎng)絡之外的網(wǎng)絡行動保持克制，并向其他主要網(wǎng)絡大國喊話，要求他們也不要采取推動網(wǎng)絡空間軍事化的政策。而特朗普要求美軍再次偉大，要求更快提升網(wǎng)絡作戰(zhàn)能力，現(xiàn)在美國國防部考慮的重點已不再是能否網(wǎng)絡空間軍事化的問題，而是如何確保網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)能力的絕對優(yōu)勢，以及如何增強網(wǎng)絡部隊的實戰(zhàn)能力。升格網(wǎng)絡司令部為獨立的聯(lián)合作戰(zhàn)司令部并擴大作戰(zhàn)范圍，更增加了國際社會對于網(wǎng)絡空間軍事化不可避免和網(wǎng)絡軍備競賽加劇的擔憂。

第三，加劇網(wǎng)絡空間大國競爭和沖突。特朗普政府的國家安全戰(zhàn)略和國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略均將俄羅斯和中國列為挑戰(zhàn)美國領導地位、威脅美國國家安全的戰(zhàn)略對手。這種消極的戰(zhàn)略定位不可避免地引發(fā)網(wǎng)絡空間的大國競爭和沖突。中美處理網(wǎng)絡空間國際事務和對外關系的原則立場、利益訴求和政策主張存在差異和分歧并不意外，理性看待存在的分歧以及管控可能的沖突是處理中美關系的正確選擇。而特朗普政府意圖限制和圍堵中國，特別在一些可能挑戰(zhàn)美國優(yōu)勢的新技術領域?！爸忻乐g實力的轉(zhuǎn)移是雙邊關系中最大的不穩(wěn)定因素。對美國而言，中國的崛起和美國的相對衰落，以及權力的轉(zhuǎn)移必然伴隨著沖突，這種宿命論令美國產(chǎn)生了焦慮感，這種焦慮可能使美國對中國日益增長的實力和影響做出過激反應。在這種情況下，在合作與競爭共存的領域，競爭的態(tài)勢可能加強，并超過合作的態(tài)勢，使中美關系出現(xiàn)更多的緊張”。[注]吳心伯：《中國對中美關系的展望》，載沈大偉主編：《糾纏的大國：中美關系的未來》，北京：新華出版社，2015年，第271頁。特朗普政府干預中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在美運營、指責中國政府支持商業(yè)網(wǎng)絡竊密、阻止其盟友伙伴采購和部署中國企業(yè)提供的5G網(wǎng)絡設備等，即是特朗普政府因中美之間的實力轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的焦慮感和消極預期的體現(xiàn)。

第四，遲滯網(wǎng)絡空間全球治理進程。特朗普政府對網(wǎng)絡空間全球治理議程的參與熱情和期待均有較大程度的降低，且阻撓不符合美國政策主張和利益訴求的國際進程。2017年6月聯(lián)合國信息安全政府專家組未就網(wǎng)絡空間行為規(guī)范形成共識文件，主要原因是美國代表極力要求在共識文件中加入其他國家代表反對的可通過經(jīng)濟制裁、軍事行動等手段回應網(wǎng)絡攻擊的文字表述，這正是特朗普政府網(wǎng)絡戰(zhàn)略的核心內(nèi)容之一。2018年11月在法國巴黎舉行的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇上，特朗普政府派出一個低級別代表團與會，也未在旨在增進網(wǎng)絡空間信任、安全和穩(wěn)定的《網(wǎng)絡空間信任和安全巴黎倡議》文件上簽字。這些網(wǎng)絡空間全球治理進程遇阻，與特朗普政府對網(wǎng)絡空間全球治理所持消極態(tài)度有著直接關系。

五、 結 語

特朗普宣稱他的戰(zhàn)略是“有原則的現(xiàn)實主義”，即正視全球競爭的現(xiàn)實，堅持推進美國價值的原則。[注]U.S.White House, “A New National Security Strategy for a New Era,” December 18, 2017, https://www.whitehouse.gov/articles/new-national-security-strategy-new-era/, 訪問時間：2019年4月15日。顯然，特朗普不是甘于沉淪的那一類美國人，在美國與世界關系發(fā)生深刻變革的時代，特朗普發(fā)現(xiàn)并激發(fā)了潛藏于美國社會中的另一種國民性格，即現(xiàn)實主義的權力爭奪和對自身利益的專注，這種訴求將超越美國百余年來因國力不斷上升而形成的優(yōu)越感和使命感。特朗普政府意圖以“美國優(yōu)先”重構現(xiàn)行的國際貿(mào)易體系和安全架構，以美國一己利益為據(jù)建立網(wǎng)絡空間國際規(guī)則，當美國經(jīng)濟優(yōu)勢、聯(lián)盟體系控制力、價值觀吸引力都逐漸消減的情況下，實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的前景并不樂觀。

“美國優(yōu)先”的單邊主義內(nèi)核難以有效組織應對全球性、跨國性和普遍性的網(wǎng)絡環(huán)境風險和網(wǎng)絡活動威脅，難以兼容網(wǎng)絡空間發(fā)展的共享性需求，也難以從根本上解決網(wǎng)絡空間的全球性公共問題。特朗普上任之初，華盛頓郵報的一篇評論認為特朗普政府“美國優(yōu)先”對外政策將導致“美國孤單”。[注]Brian Klaas, “America First is becoming America Alone,” Washington Post, June 28, 2017. https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2017/06/28/america-first-is-becoming-america-alone/, 訪問時間：2019年4月15日。不論是美國國內(nèi)政治發(fā)展，還是國際社會運行，都不會長期受限于這一本質(zhì)上已經(jīng)落后于時代的政治口號。在內(nèi)外壓力之下，特朗普政府試圖充實“美國優(yōu)先”的政策內(nèi)涵，并根據(jù)時勢變化進行修正，亦不排除“美國優(yōu)先”與實際政策運行逐漸脫離，蛻化為一個單純的政治口號的前景。特朗普政府或?qū)⒅饾u接受華盛頓的政治文化，從而將其對外政策的重點大致恢復到安全、經(jīng)濟和價值觀相對平衡的狀態(tài)。