徐建平 史珂

摘要：農(nóng)民融資難的深層次原因在于擔(dān)保難。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)狀況的特點(diǎn)，使農(nóng)民難以通過(guò)傳統(tǒng)的法定擔(dān)保方式獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新型擔(dān)保方式對(duì)農(nóng)民融資有積極作用，但因相關(guān)法律制度的不完善，在實(shí)際運(yùn)作中面臨諸多困難。改善農(nóng)民融資困境的著眼點(diǎn)，在于消除融資擔(dān)保方式適用中的障礙，建立和完善與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)狀況及融資特點(diǎn)相適應(yīng)的融資擔(dān)保方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民;融資;傳統(tǒng)擔(dān)保;三權(quán)分置;新型擔(dān)保

中圖分類號(hào)： F832.43文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2019）01-0040-06

雖然國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加大了惠農(nóng)待遇和對(duì)農(nóng)民融資的支持力度（1），但從實(shí)地調(diào)研的情況來(lái)看，農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民的生活狀況仍然不容樂(lè)觀（2）。因缺乏有效的擔(dān)保，使農(nóng)民融資比較困難;融資困難導(dǎo)致農(nóng)戶沒(méi)有足夠的資金購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的原料和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，從而制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢哉f(shuō)，擔(dān)保難成為農(nóng)民融資困難的原因和制約農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。分析農(nóng)民融資擔(dān)保制度運(yùn)行中的障礙，可為構(gòu)建和完善與農(nóng)民融資相適應(yīng)的新型擔(dān)保方式提供借鑒。

一、傳統(tǒng)擔(dān)保方式在農(nóng)民融資中的局限

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和自然環(huán)境是一些農(nóng)村地區(qū)無(wú)法改變的先天客觀不利條件，尤其是廣大西部山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)更是如此。而貨幣資金的短缺是制約農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的最大瓶頸。資金缺少的主要原因在于，因缺乏有效擔(dān)保，較難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。我國(guó)法律規(guī)定的抵押、質(zhì)押、保證等三種擔(dān)保方式，在適用于農(nóng)民融資時(shí)，面臨較多障礙。

（一）抵押擔(dān)保

首先在抵押這種擔(dān)保方式中，需要農(nóng)民提供財(cái)產(chǎn)抵押，而農(nóng)民大多沒(méi)有符合抵押要求的不動(dòng)產(chǎn)。對(duì)于大部分農(nóng)民而言，其價(jià)值最高的財(cái)產(chǎn)主要是土地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。按法律規(guī)定，農(nóng)民承包的農(nóng)地使用權(quán)和由集體組織分配的宅基地使用權(quán)不能用以抵押（3）。建在集體所有而使用權(quán)分配給個(gè)人使用的宅基地上的住房，允許以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)置抵押（4）。但法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，以及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押在立法上還缺乏明確具體的規(guī)定，同時(shí)理論上對(duì)該抵押權(quán)的標(biāo)的物即“房地關(guān)系”，存在“房地一致”或“房地分離”的較大爭(zhēng)議[1]。立法上的空白和理論上的分歧，必然嚴(yán)重影響住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押在實(shí)踐中的運(yùn)用。同時(shí)，房屋所占有的宅基地使用權(quán)是否允許與房屋所有權(quán)一并抵押和流轉(zhuǎn)并不明確，實(shí)踐中往往只能以房屋所有權(quán)設(shè)定抵押，因而其擔(dān)保的融資數(shù)額就比較有限。而對(duì)大多數(shù)西部山區(qū)的農(nóng)村地區(qū)而言，因住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值本身有限，而剝離了宅基地使用權(quán)的房屋，其價(jià)值就更加有限;加之在這一類地區(qū)，農(nóng)民的住房也難以處置，因而金融機(jī)構(gòu)往往不愿意接受農(nóng)民以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作抵押。從農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)情況來(lái)看，最成功的是溫州地區(qū)[1-3]。而在西部山區(qū)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資而獲得成功的卻鮮有報(bào)到，在筆者調(diào)研的地區(qū)，也沒(méi)有通過(guò)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)置融資抵押的。可以說(shuō)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的融資擔(dān)保方式，主要適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、交通便利、自然條件好、農(nóng)民房屋所有權(quán)價(jià)值較高的地區(qū)。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的融資有較多途徑可選擇，能用以擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)也更具有多樣性。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的廣大山區(qū)農(nóng)村而言，則幾乎沒(méi)有可以用于抵押融資的不動(dòng)產(chǎn)。

其次對(duì)于動(dòng)產(chǎn)的抵押，就農(nóng)民擁有的動(dòng)產(chǎn)情況來(lái)看，能夠用于設(shè)定抵押且價(jià)值較高的是農(nóng)用機(jī)動(dòng)車和農(nóng)用機(jī)器等設(shè)備。但擁有農(nóng)用機(jī)動(dòng)車和農(nóng)用機(jī)器等設(shè)備的農(nóng)戶畢竟是少數(shù)，而且大多數(shù)情況下，農(nóng)用機(jī)動(dòng)車和農(nóng)用機(jī)器等設(shè)備也是農(nóng)民通過(guò)農(nóng)村合作社的惠農(nóng)擔(dān)保貸款購(gòu)得，在還清貸款之前無(wú)法再用于抵押融資。此外，農(nóng)民可以用來(lái)設(shè)定抵押的其它財(cái)產(chǎn)主要是家畜、農(nóng)作物青苗、水果、糧食等。如果以這些財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押，一方面金融機(jī)構(gòu)難以監(jiān)管，另一方面其價(jià)值和產(chǎn)值等受客觀的自然因素影響較大，抵押權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)較高，故而金融機(jī)構(gòu)也不太樂(lè)意接受。國(guó)家為了讓農(nóng)戶有更多的擔(dān)保物而制定了動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押的相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)將農(nóng)戶以正在種植的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具、原料、半成品等作為抵押物融資。這一方法在理論上是可行的，但在實(shí)際運(yùn)用上由于缺乏切合實(shí)際的配套制度和市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致在運(yùn)用中存在障礙和面臨風(fēng)險(xiǎn)[4]。據(jù)筆者調(diào)研了解，目前幾乎沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)愿意接受農(nóng)戶以動(dòng)產(chǎn)浮動(dòng)抵押的擔(dān)保方式而向其提供貸款。因此，由于農(nóng)民可資抵押財(cái)產(chǎn)的缺乏，實(shí)踐中動(dòng)產(chǎn)抵押的運(yùn)用也非常困難。

（二）質(zhì)押擔(dān)保

對(duì)于質(zhì)押這一擔(dān)保方式，動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押所面臨的問(wèn)題與動(dòng)產(chǎn)抵押類似，質(zhì)押物的缺乏使得農(nóng)民無(wú)法通過(guò)動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押獲得融資。農(nóng)民擁有最普遍的動(dòng)產(chǎn)如糧食、水果、其他農(nóng)產(chǎn)品等，因保管不便而難以設(shè)定質(zhì)押。而絕大多數(shù)農(nóng)民又不可能持有票據(jù)、股份或知識(shí)產(chǎn)權(quán)等用于質(zhì)押。因而權(quán)利質(zhì)押這一擔(dān)保方式對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不具有實(shí)踐的意義。

（三）保證擔(dān)保

保證這一擔(dān)保方式運(yùn)用于農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)融資貸款時(shí)，有一定的適用空間，但其實(shí)踐操作卻存在困難。因?yàn)?，隨著農(nóng)村社會(huì)人情觀念和人際關(guān)系的變化，為他人作保存在非常高的風(fēng)險(xiǎn)，因而現(xiàn)實(shí)中很難找到愿意為他人承擔(dān)保證責(zé)任的保證人[5]。因此，隨著農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步社會(huì)化，以地緣、血緣、親緣為紐帶建立起來(lái)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的人際關(guān)系進(jìn)一步解構(gòu)，因而這一擔(dān)保方式在實(shí)踐中會(huì)越發(fā)困難。

綜上，對(duì)于廣大經(jīng)濟(jì)落后、有極大融資需求的農(nóng)村而言，農(nóng)民采用抵押、質(zhì)押、保證等傳統(tǒng)的法定擔(dān)保方式較難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，因而農(nóng)戶的融資處境十分艱難。而擔(dān)保是農(nóng)民融資的必要條件，只有建立健全有效的擔(dān)保機(jī)制，才能解決農(nóng)民“貸款難”和金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款“放貸難”的矛盾，改善農(nóng)民融資的困境。

二、農(nóng)民融資擔(dān)保方式的新探索

在運(yùn)用傳統(tǒng)的法定擔(dān)保方式難以使農(nóng)民獲得融資貸款而金融機(jī)構(gòu)也難以開(kāi)展涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)的情況下，在政府的政策支持下，金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶開(kāi)展了一些新型擔(dān)保方式的探索。這些擔(dān)保方式是在傳統(tǒng)的法定擔(dān)保制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)狀況而逐漸探索出來(lái)和試行的。從嚴(yán)格意上說(shuō)，這些新型的擔(dān)保方式其實(shí)是傳統(tǒng)法定擔(dān)保制度在標(biāo)的物范圍、擔(dān)保方式等方面的拓展，而非新創(chuàng)設(shè)的擔(dān)保制度。

（一）“三權(quán)”抵押

“三權(quán)”抵押貸款是一種新型的物的擔(dān)保方式，指以林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)戶房屋的所有權(quán)作為抵押標(biāo)的物設(shè)定抵押而向金融機(jī)構(gòu)獲取貸款。

首先，林權(quán)抵押貸款是指抵押人以合法的林地使用權(quán)、森林及林木的所有權(quán)（或使用權(quán)）作為抵押物，向金融機(jī)構(gòu)提供債權(quán)的擔(dān)保并獲得融資，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)有依法從抵押的林地使用權(quán)或林木所有權(quán)拍賣所得的價(jià)款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利（5）[6]。林權(quán)抵押的運(yùn)用，使“沉睡”的森林資源成為了可以抵押變現(xiàn)的資產(chǎn)。

其次，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押中，以家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，除國(guó)家允許開(kāi)展的試點(diǎn)地區(qū)可以抵押的外，法律是禁止抵押的。隨著集體土地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，農(nóng)民可以以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。在基層政府主導(dǎo)下，部分農(nóng)戶進(jìn)行了以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的嘗試。

“三權(quán)”抵押貸款中所占比例最小的是農(nóng)戶房屋所有權(quán)的抵押，其原因在于農(nóng)戶房屋權(quán)利的特殊性，因?yàn)槠淙〉檬且约w經(jīng)濟(jì)組織成員的身份享有宅基地使用權(quán)為前提的。盡管宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)同屬用益物權(quán)，但宅基地使用權(quán)承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障的功能，不能用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，并且法律上對(duì)其流轉(zhuǎn)也有嚴(yán)格的限制。

（二）農(nóng)戶信用擔(dān)保

信用擔(dān)保貸款是指在借款人不提供任何物資擔(dān)保的情況下，金融機(jī)構(gòu)以借款人的信譽(yù)發(fā)放貸款，是一種純粹的保證擔(dān)保方式。其目的是通過(guò)保障借貸關(guān)系的安全來(lái)推動(dòng)借貸關(guān)系的順利延續(xù)，從而幫助難以達(dá)到正規(guī)金融機(jī)構(gòu)信貸門檻的個(gè)人或其他組織實(shí)現(xiàn)資金融通。這種擔(dān)保方式以信用作為融資的基礎(chǔ)，在涉農(nóng)貸款中發(fā)放信用貸款的主要基礎(chǔ)是個(gè)人農(nóng)村戶口，農(nóng)民以農(nóng)村戶口作為憑證享有一定的信用，從而向有政策支持的、與其戶口所在地的村社有業(yè)務(wù)聯(lián)系的金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。

（三）政府保證性擔(dān)保

許多地方政府都有設(shè)立惠農(nóng)貸款保證金，農(nóng)戶可以根據(jù)自己農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，向政府遞交內(nèi)容具體、可操作性強(qiáng)、符合該村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況的項(xiàng)目報(bào)告書，由政府進(jìn)行審批。政府審批通過(guò)后會(huì)向農(nóng)戶出具一份證明材料和擔(dān)保承諾書，農(nóng)戶再攜帶項(xiàng)目書、證明材料、擔(dān)保承諾書等相關(guān)證件向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。這種貸款方式以政府為保證人，但又不是傳統(tǒng)意義上的保證形式，而是政府將惠農(nóng)保證金存入合作的金融機(jī)構(gòu)，在保證金存在的基礎(chǔ)上政府成為農(nóng)戶的保證人。由于保證人的客觀存在并且有保證金作為基礎(chǔ)，金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供貸款的幾率大大增加。

（四）農(nóng)戶聯(lián)保

農(nóng)戶聯(lián)保貸款是由沒(méi)有直系親屬關(guān)系的農(nóng)戶在自愿基礎(chǔ)上組成聯(lián)保小組，農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)保小組成員發(fā)放的、并由聯(lián)保小組成員相互承擔(dān)連帶保證責(zé)任的貸款[7]。近年來(lái)，農(nóng)戶聯(lián)保貸款在全國(guó)各地廣泛使用，一般的操作方式是：首先由三至十戶不等的彼此之間沒(méi)有親屬關(guān)系的農(nóng)戶組成聯(lián)保小組，經(jīng)過(guò)組內(nèi)民主選舉推選出一名組長(zhǎng)，在組長(zhǎng)的組織下，組內(nèi)填寫統(tǒng)一制式的聯(lián)保協(xié)議書，之后由組長(zhǎng)將協(xié)議書遞交給開(kāi)展農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。其次，由金融機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)保協(xié)議書進(jìn)行審核，并對(duì)聯(lián)保小組里的每戶農(nóng)民進(jìn)行走訪調(diào)查，確定各組員對(duì)聯(lián)保金額的限制沒(méi)有異議后發(fā)放貸款。還貸時(shí)，如果組員內(nèi)有一人不還款，金融機(jī)構(gòu)可要求組內(nèi)其他成員履行保證責(zé)任，為不還貸款的組員先行償還貸款。與一般保證最大的不同在于，這種保證形式可以使組內(nèi)每個(gè)組員互相牽制、互相監(jiān)督，從而提高還款幾率。農(nóng)戶聯(lián)保貸款這一擔(dān)保方式，因其適合農(nóng)民抵押物缺乏的實(shí)際，是比較適合農(nóng)民的融資擔(dān)保方式。

（五）土地流轉(zhuǎn)收益保證

土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款是用土地預(yù)期收益作為還款根本保證的擔(dān)保模式。這類擔(dān)保方式的大致做法是：農(nóng)戶可以將自己手中承包的三分之二土地的未來(lái)一定期限的收益承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府成立的公益性物權(quán)公司，由該公司為農(nóng)民從金融機(jī)構(gòu)貸款提供保證[8]。土地流轉(zhuǎn)收益保證是一種便利的惠農(nóng)擔(dān)保方式，首先，轉(zhuǎn)讓給物權(quán)公司的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有三分之二，剩下的三分之一依然作為農(nóng)戶滿足生活需求的口糧田;其次，有了政府成立的公司作為保證人，金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)戶提供貸款的幾率大大增加;再者，農(nóng)戶如果按時(shí)償還貸款，那么他們與物權(quán)公司簽訂的流轉(zhuǎn)合同自動(dòng)解除，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然返還給原承包人;最后，如果農(nóng)戶沒(méi)有按時(shí)償還貸款或無(wú)法償還貸款，物權(quán)公司可以將該農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給它的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，所得款項(xiàng)用于歸還金融機(jī)構(gòu)貸款，原權(quán)利人將在轉(zhuǎn)包期限屆滿后再次獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三、農(nóng)民融資新型擔(dān)保方式運(yùn)行中面臨的困難

新型的擔(dān)保方式給農(nóng)民融資帶來(lái)了新希望，但其運(yùn)行中也面臨著許多新的挑戰(zhàn)和困難。

（一）“三權(quán)”抵押面臨的困境

“三權(quán)”抵押貸款中，林權(quán)抵押目前還處于探索階段，由于各地林地面積、林地的林木覆蓋率、林木的品質(zhì)及經(jīng)濟(jì)價(jià)值等差距較大，在人口較密集且沒(méi)有山林或山林極少的廣大農(nóng)村地區(qū)無(wú)法適用這一擔(dān)保方式。因而，林權(quán)抵押擔(dān)保的運(yùn)用具有極大的地域局限性。同時(shí)，林權(quán)抵押還需要在立法上對(duì)“林”和“地”關(guān)系進(jìn)行明確界定和協(xié)調(diào)。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中，盡管許多地方政府以減少營(yíng)業(yè)稅的方式鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶放貸，但因集體土地“三權(quán)分置”的權(quán)利設(shè)置模式還沒(méi)有獲得立法上的確認(rèn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)和土地承包權(quán)的關(guān)系、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)條件及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否在市場(chǎng)上自由流通等問(wèn)題還有待法律的明確界定，因而金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押較為審慎。故實(shí)踐中農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置抵押而獲得貸款仍然比較困難。

（二）農(nóng)戶信用擔(dān)保面臨的困境

農(nóng)戶信用擔(dān)保的運(yùn)行效果也不甚理想，因?yàn)檫@一擔(dān)保以信用為基礎(chǔ)，而目前我國(guó)并沒(méi)有建立起完善的個(gè)人信用體系，農(nóng)戶個(gè)人信用管理更是空白。貸款人和借款人之間的信息不對(duì)稱是信貸交易過(guò)程中存在的普遍現(xiàn)象，容易導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生[9]。因?qū)嵺`中金融機(jī)構(gòu)追回貸款的成功率較低，所以農(nóng)戶信用貸款的推廣范圍狹窄，以這種方式放貸的金融機(jī)構(gòu)也非常少。據(jù)筆者了解，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行西昌市分行在西昌市民勝鄉(xiāng)進(jìn)行過(guò)小范圍試點(diǎn)，但由于各方面配套政策和信用體系的不完善，試點(diǎn)多以無(wú)法收回貸款而告終。在我國(guó)個(gè)人信用管理體系不可能短期內(nèi)建立起來(lái)的情況下，這一擔(dān)保方式難以有效運(yùn)用。

（三）政府保證性擔(dān)保面臨的困難

在政府保證性擔(dān)保中，雖然有政府作為保證人能夠從一定程度上提高貸款的成功率。但能夠與政府合作的金融機(jī)構(gòu)一般都是國(guó)有的大型銀行，因而參與合作的銀行數(shù)量有限，有些地方往往僅一家銀行參與合作，而且每家銀行在涉農(nóng)貸款方面的資金數(shù)額有限，所以這種擔(dān)保方式并不能為大多數(shù)的農(nóng)戶提供貸款。同時(shí)，這類擔(dān)保往往要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有一定的規(guī)模，能夠建立生產(chǎn)項(xiàng)目。但現(xiàn)實(shí)情況是，大多農(nóng)民承包的土地面積少且分散，其種植或經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般都不大，故大多數(shù)農(nóng)民享受不了政府擔(dān)保性貸款的政策。

政府擔(dān)保性貸款還存在的問(wèn)題是政府審批項(xiàng)目的程序和手續(xù)非常繁雜，政府審批通過(guò)后金融機(jī)構(gòu)審核放貸也需要很長(zhǎng)一段時(shí)間。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和時(shí)效性較強(qiáng)，在急需投放資金時(shí)間點(diǎn)上資金不到位，就會(huì)影響全年的收益。所以政府保證性擔(dān)保的運(yùn)用，仍然有許多需要思考和改進(jìn)的地方。

（四）農(nóng)戶聯(lián)保貸款面臨的困難

我國(guó)農(nóng)戶聯(lián)保貸款的擔(dān)保方式也不太成功。在貸款初期，基于整個(gè)聯(lián)保小組的信用，在簽訂聯(lián)保協(xié)議書、申請(qǐng)貸款、發(fā)放貸款時(shí)都非常順利，但一到還款階段，大多農(nóng)戶難以償還貸款。在向貸款人追不回貸款后，金融機(jī)構(gòu)選擇要求保證人履行保證責(zé)任，但保證人愿意還款的少之又少。因此，每筆聯(lián)保貸款，往往以聯(lián)保小組內(nèi)所有成員都逃避還款而失敗告終，造成金融機(jī)構(gòu)囤積大量呆賬、爛賬無(wú)法追回。有些農(nóng)戶往往認(rèn)為這種貸款方式是政府為農(nóng)民提供的優(yōu)惠政策，哪怕自己不還款，金融機(jī)構(gòu)可以找政府解決，自己可以不承擔(dān)任何責(zé)任。從調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，農(nóng)戶聯(lián)保這一擔(dān)保方式因還貸率低，在一些地區(qū)事實(shí)上已處于“半流產(chǎn)”狀態(tài)?？梢?jiàn)，因?yàn)樯鐣?huì)誠(chéng)信管理和約束機(jī)制的缺乏，農(nóng)戶違約的狀況得不到有效控制，導(dǎo)致農(nóng)戶聯(lián)保貸款的擔(dān)保方式在實(shí)踐中并不順利。正如有學(xué)者所分析的，聯(lián)保小組集體違約風(fēng)險(xiǎn)是造成農(nóng)戶聯(lián)保貸款失敗的一個(gè)重要原因[10]。

（五）土地流轉(zhuǎn)收益保證的困境

土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款目前大多還處于銀行和政府的研究試點(diǎn)之中，各金融機(jī)構(gòu)也還處于市場(chǎng)調(diào)研的階段。這一擔(dān)保方式的運(yùn)用，有待于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的完善，尤其是法律對(duì)集體土地“三權(quán)分置”權(quán)利設(shè)置模式的明確化與具體化。

四、農(nóng)民融資新型擔(dān)保面臨困境的原因分析

（一）集體土地權(quán)利設(shè)置和房屋產(chǎn)權(quán)登記制度不完善

2014年，中國(guó)人民銀行成都分行在成都開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)，以農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)保抵押貸款，其調(diào)查結(jié)果顯示，擔(dān)保公司由于擔(dān)心土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不好處置而介入意愿不大[11]。這一現(xiàn)象，在已開(kāi)展的以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的業(yè)務(wù)中并不鮮見(jiàn)。可見(jiàn)，因集體土地“三權(quán)分置”的權(quán)利設(shè)置模式尚未在立法上得到確認(rèn)，集體土地使用權(quán)的設(shè)置還不完善，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性、具體權(quán)能、流轉(zhuǎn)模式等都還不清晰，這些制約了以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的物的抵押擔(dān)保，也制約了土地流轉(zhuǎn)收益保證這一擔(dān)保方式的運(yùn)用。

由于我國(guó)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)登記管理制度的不完善，宅基地使用權(quán)的獲得，因法律并沒(méi)有明確規(guī)定需以登記為要件，所以實(shí)踐中大都沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記這一環(huán)節(jié)，農(nóng)民房屋所有權(quán)證書的辦理并不普遍。土地和房屋產(chǎn)權(quán)沒(méi)有登記或登記不準(zhǔn)確，就可能導(dǎo)致權(quán)屬不明和權(quán)屬爭(zhēng)議，同時(shí)也缺乏公示性和公信力。農(nóng)民房屋所有權(quán)產(chǎn)權(quán)證辦理的滯后和不完備，加之前文所分析的立法上有關(guān)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的空白以及農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的不一致，導(dǎo)致農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款在實(shí)際辦理上存在困難。

（二）農(nóng)村土地評(píng)估制度不完善

由于廣大農(nóng)村土地一直沒(méi)有進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，沒(méi)有可供參考的成熟的交易價(jià)格，因而專業(yè)而較為準(zhǔn)確的評(píng)估就顯得必不可少。而農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，在評(píng)估時(shí)需要考慮很多因素，例如決定農(nóng)地生產(chǎn)能力的各類自然條件、當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民生活習(xí)慣等[12]。由于我國(guó)目前還缺乏專業(yè)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和具有專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員，評(píng)估工作難以有效展開(kāi)，故而金融機(jī)構(gòu)較難對(duì)擬用來(lái)設(shè)定抵押的土地使用權(quán)的價(jià)值作出正確判斷，導(dǎo)致其向農(nóng)民提供貸款時(shí)自然比較謹(jǐn)慎和保守。在農(nóng)村土地評(píng)估制度不完善的情況下，以土地權(quán)利作為擔(dān)保的成功率仍然不高。

（三）缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)

缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)導(dǎo)致以下問(wèn)題：第一，在“三權(quán)”抵押貸款的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)中，金融機(jī)構(gòu)在無(wú)法追回貸款而欲實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，需要自己尋找合適的流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的渠道，既操作困難，也增加了成本。第二，在土地流轉(zhuǎn)收益保證擔(dān)保中，向金融機(jī)構(gòu)借款的農(nóng)戶一旦無(wú)法還款，為其擔(dān)保的物權(quán)公司就要承擔(dān)保證責(zé)任，代為償還借款。物權(quán)公司在為農(nóng)民承擔(dān)了保證責(zé)任之后，需要將手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包，但是單戶農(nóng)民能夠流轉(zhuǎn)給物權(quán)公司的土地?cái)?shù)量非常有限，在沒(méi)有官方權(quán)威的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的情況下，很難找到合適的交易對(duì)象和交易渠道。加上一些地區(qū)的土地土質(zhì)較差，自然環(huán)境惡劣，這也導(dǎo)致了物權(quán)公司不能在銀行規(guī)定的期限內(nèi)順利地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。久而久之，物權(quán)公司針對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的接受力和積極性都會(huì)下降，使其無(wú)法或不愿再為其他農(nóng)戶提供擔(dān)保。第三，在農(nóng)戶無(wú)法償還貸款時(shí)，因缺乏交易平臺(tái)和信息，農(nóng)戶也很難尋找到合適的交易人，在長(zhǎng)期不能獲得資金無(wú)法償還貸款的情況下，農(nóng)戶的信譽(yù)就會(huì)降低，導(dǎo)致其將來(lái)再進(jìn)行融資時(shí)難以找到擔(dān)保者。

（四）金融機(jī)構(gòu)的利益和風(fēng)險(xiǎn)不均衡

在涉及農(nóng)村土地、農(nóng)民信用的擔(dān)保貸款中，金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)大，但收益卻較低。利益和風(fēng)險(xiǎn)的平衡，是金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民提供貸款時(shí)首要考慮的因素。

第一，金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民房屋的興趣明顯不如對(duì)城市商品房興趣大，所以金融機(jī)構(gòu)若是沒(méi)有政策的強(qiáng)制要求，希望把更多的資金投入到商品房貸款的業(yè)務(wù)當(dāng)中。

第二，惠農(nóng)貸款的利率普遍低于一般貸款利率，因此金融機(jī)構(gòu)在惠農(nóng)貸款中獲得的收益明顯低于其他貸款。而風(fēng)險(xiǎn)方面，涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯然比工商業(yè)和城鎮(zhèn)居民貸款的風(fēng)險(xiǎn)高，這對(duì)金融機(jī)構(gòu)放貸對(duì)象的選擇具有決定性的影響。

正因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)高于收益，金融機(jī)構(gòu)的權(quán)益得不到保障。因此，金融機(jī)構(gòu)在涉農(nóng)業(yè)務(wù)上的處境十分尷尬，放貸金額高，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)不了風(fēng)險(xiǎn);放貸金額低，對(duì)農(nóng)民也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的幫助。

（五）社會(huì)誠(chéng)信管理和約束機(jī)制缺乏

目前我國(guó)尚未建立有效的社會(huì)誠(chéng)信管理和約束機(jī)制，加之農(nóng)民作為貸款人的守約意識(shí)薄弱，也導(dǎo)致了新型擔(dān)保方式不能有效利用。一方面，部分農(nóng)民貸款人的履約意識(shí)差，還款自覺(jué)性不高，還款期限屆滿時(shí)，若無(wú)法如期還款，會(huì)以各種各樣的方法躲避金融機(jī)構(gòu)的催款，從而影響了金融機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)農(nóng)民群體的信用評(píng)估。另一方面，由于農(nóng)民對(duì)政府的依賴性太大，許多政府保證性擔(dān)保貸款的還款期限屆滿后，政府都要為農(nóng)民的違約行為買單。這將會(huì)用盡政府儲(chǔ)存在金融機(jī)構(gòu)里的保證金，影響政府推行惠農(nóng)融資政策的力度。如果農(nóng)民不遵守市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，無(wú)論政策如何支持，金融機(jī)構(gòu)如何努力，擔(dān)保方式如何新穎有效，其融資擔(dān)保困境也難以消除。其次，在實(shí)踐中，部分借款人在獲得貸款后，沒(méi)有按照貸款合同和擔(dān)保合同所約定的資金用途合理使用資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是將貸款用于非農(nóng)用途，從而違背了設(shè)立惠農(nóng)貸款的初衷。

（六）尚未普遍建立涉農(nóng)信貸擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)

因農(nóng)業(yè)本身的脆弱性和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)狀況的特殊性，所以不論以何種擔(dān)保方式開(kāi)展涉農(nóng)融資，擔(dān)保人和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)都遠(yuǎn)大于其他市場(chǎng)主體的融資擔(dān)保。因此，只有建立政府主導(dǎo)的為涉農(nóng)信貸提供擔(dān)保的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，才能進(jìn)一步降低涉農(nóng)融資的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，從而使擔(dān)保人有條件也愿意為惠農(nóng)涉農(nóng)融資提供擔(dān)保，進(jìn)而改善農(nóng)民的融資困境。但因資金來(lái)源有限、地方財(cái)政緊張等因素，這類擔(dān)保機(jī)構(gòu)在許多地區(qū)還沒(méi)有普遍建立起來(lái)。

五、結(jié)語(yǔ)

這些在實(shí)踐中探索出來(lái)的新型農(nóng)民融資擔(dān)保方式，為農(nóng)民融資條件的改善提供了新的動(dòng)力，但其運(yùn)用中面臨諸多困境，使之不能最大程度地發(fā)揮融資潛能。消除新型擔(dān)保方式運(yùn)行中的障礙，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)特點(diǎn)，構(gòu)建和完善適應(yīng)新型擔(dān)保方式運(yùn)行的配套措施和制度，促進(jìn)新型擔(dān)保方式的有效運(yùn)行，是改善農(nóng)民融資困境的必然選擇。

注釋：

（1）2014年12月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議主要從貸款和減稅兩個(gè)方面加強(qiáng)了惠農(nóng)待遇。2015年2月1日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》第24條規(guī)定，“大力推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革”，主要在農(nóng)業(yè)信貸、涉農(nóng)貸款方面加大了對(duì)農(nóng)民融資的支持力度。

（2）筆者對(duì)四川省涼山彝族自治州西昌市大菁鄉(xiāng)、安哈鎮(zhèn)、民勝鄉(xiāng)等三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，云南省楚雄州農(nóng)業(yè)區(qū)武定縣和農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的昭通地區(qū)鎮(zhèn)雄縣等地進(jìn)行調(diào)研。

（3）《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定，“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán);（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外;……”

（4）黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?014 年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步指出： “完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！睘槁鋵?shí)這一改革政策，2015 年 8 月 10 日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕45 號(hào)），對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)提出了具體的要求。

（5） 林權(quán)抵押貸款的概念根據(jù)李珍、高祥曉、趙慧峰：《林權(quán)抵押貸款評(píng)估問(wèn)題研究綜述》，載《林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究》，2011年第31卷第6期，關(guān)于“林權(quán)抵押”的概念總結(jié)。

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