陳 明
在大陸法系國(guó)家,尤其以德國(guó)、日本為代表的重視行政法實(shí)效性的國(guó)家,公定力理論對(duì)行政行為的效力認(rèn)定起到重要作用。公定力是指行政行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生約束,一經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)作出,天然具有權(quán)威性并代表著國(guó)家意志,為了公共利益,行政相對(duì)人應(yīng)積極履行其相應(yīng)義務(wù)。而對(duì)于公定力的界限,學(xué)界爭(zhēng)議頗多,主要有以下兩種觀點(diǎn)。“有限公定力說(shuō)”主張限制效力邊界,認(rèn)為公定力的邊界不宜無(wú)限擴(kuò)張。當(dāng)存在明顯違法情節(jié)時(shí),無(wú)需法定機(jī)關(guān)的認(rèn)定,行政行為自發(fā)生之日起無(wú)效?!巴耆φf(shuō)”主張行政行為體現(xiàn)的是國(guó)家的意志,即使存在某些瑕疵,但在法定程序確認(rèn)其失效前行政行為都具有充分的合法性,民眾基于公共利益應(yīng)當(dāng)充分配合行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。筆者認(rèn)為,主張限制邊界的“有限公定力說(shuō)”更符合當(dāng)前我國(guó)法律體系運(yùn)行的實(shí)際。從立法目的來(lái)看,行政協(xié)議是從控權(quán)到放權(quán)的嘗試,既然追求協(xié)商制定協(xié)議內(nèi)容,則不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)絕對(duì)執(zhí)行。因此,如果協(xié)議存在重大或明顯的缺陷將導(dǎo)致行政協(xié)議無(wú)效,無(wú)效協(xié)議從一開(kāi)始就無(wú)效,行政相對(duì)人不需要履行協(xié)議內(nèi)容,也不需承擔(dān)違約責(zé)任。在“有限公定力”體系下,民眾不會(huì)被迫接受存在重大瑕疵的行政行為,因而會(huì)積極履行合理義務(wù),從而保障了法的順利運(yùn)行與實(shí)效性。
一是行政法范疇的無(wú)效認(rèn)定。依《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,行政行為無(wú)效的原因主要有程序瑕疵,主體資格瑕疵、行為無(wú)依據(jù),存在重大明顯違法三種情形。首先,因程序問(wèn)題而致使協(xié)議無(wú)效。程序是行政協(xié)議不可或缺的部分,尤其在行政協(xié)議中大部分涉及國(guó)家利益,缺乏必要的程序?qū)⒂锌赡軐?dǎo)致公共利益受損。以政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為例,行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照程序要求,提前公布有關(guān)事項(xiàng),聽(tīng)取各方意見(jiàn),并經(jīng)過(guò)招標(biāo)和談判等程序。如果缺乏必要的程序,將導(dǎo)致行政協(xié)議失效。其次,內(nèi)容存在重大且明顯的違法。這里的無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè),一是行政協(xié)議的內(nèi)容違法,二是違法程度達(dá)到重大且明顯的標(biāo)準(zhǔn)。最后,行政主體不適格導(dǎo)致協(xié)議的無(wú)效。行政主體在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi),可以簽署有效的行政協(xié)議,但如果超出法定權(quán)限或者是未具備行使行政權(quán)的資格條件,則簽訂的協(xié)議無(wú)效。爭(zhēng)議最多的情形是,政府派出機(jī)構(gòu)的主體資格問(wèn)題。筆者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)越權(quán)行為并不一定導(dǎo)致行政協(xié)議失效,是否無(wú)效主要取決于其行為是否超越派出機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍。如果派出機(jī)構(gòu)的行大體在授權(quán)范圍內(nèi),只是有輕微幅度越權(quán),則行政主體應(yīng)當(dāng)積極履行行政協(xié)議的義務(wù)。反之是行為種類越權(quán)或者是幅度越權(quán)明顯超過(guò)必要限度,則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政協(xié)議無(wú)效。
二是民商法范疇的無(wú)效認(rèn)定。行政協(xié)議在訂立過(guò)程過(guò)程中遵循平等協(xié)商原則,具有私法的諸多屬性。因而,在判斷行政協(xié)議的效力時(shí),可以借鑒合同法的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這點(diǎn)在行政訴訟法中也有體現(xiàn),依據(jù)行政訴訟法司法解釋第15條:“民法通則、合同法和其他有關(guān)民事規(guī)范可以作為人民法院審理行政協(xié)議無(wú)效案件的法律依據(jù)。”具體而言,屬于民事范疇的無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)可以總結(jié)為“五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”與“兩個(gè)否定式列舉”為協(xié)議無(wú)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。五個(gè)無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)是:合同主體瑕疵、締約權(quán)限瑕疵、意思表示瑕疵、標(biāo)的無(wú)法實(shí)現(xiàn)、合同形式不合法。兩個(gè)否定式列舉是:“惡意串通,損害國(guó)家、集體或者第三人利益的”和“一方以欺詐、脅迫或者惡意串通的方式訂立合同,損害國(guó)家利益的”。
第一,無(wú)效認(rèn)定缺乏明確依據(jù)。首先,通過(guò)歸類整理裁判文書(shū)網(wǎng)2015年至今的行政協(xié)議判決,筆者發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有效力標(biāo)準(zhǔn)不明,甚至存在規(guī)定沖突的條文。例如,從適用規(guī)則角度,法院審理行政協(xié)議難免援引《合同法》五十二條第五項(xiàng),但這這一規(guī)范實(shí)際上又指向通過(guò)行政公法規(guī)范進(jìn)行效力判斷,那么究竟是二選一還是終局性地適用行政法規(guī)難以把握。其次,多次規(guī)則變動(dòng)讓法的安定性難以發(fā)揮功效,去年最高人民法院出臺(tái)新的行政訴訟司法解釋,廢止了2000年和2015年的司法解釋,法院適用民事規(guī)則審判不再有現(xiàn)行的法律依據(jù),但并沒(méi)有給予新的司法解釋來(lái)解決糾紛。后果是,在實(shí)務(wù)中法院或是繼續(xù)通過(guò)民法規(guī)范確認(rèn)協(xié)議無(wú)效。最后,對(duì)于訴訟法中的文意理解存在歧義,不同法院有不統(tǒng)一衡量標(biāo)準(zhǔn),同案不同判的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,難以真正保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益,維護(hù)法律和社會(huì)的秩序。行政協(xié)議有區(qū)別于單方行政行為和民事合同的特點(diǎn),對(duì)于行政協(xié)議效力的認(rèn)定,是單獨(dú)適用其中一種標(biāo)準(zhǔn)或是標(biāo)準(zhǔn)疊加處理,法律沒(méi)有明確規(guī)定,往往需要就個(gè)案具體情況具體分析,效力標(biāo)準(zhǔn)的缺失使裁判的結(jié)果有不確定性,不利于法的穩(wěn)定性與保障行政相對(duì)人的利益。
第二,公法與私法價(jià)值沖突。行政協(xié)議具有契約性,其私法的屬性決定了行政協(xié)議適用民事法律規(guī)則,在私法領(lǐng)域的基本原則為法無(wú)禁止即自由。行政協(xié)議又是行政權(quán)的組成部分,具有公法屬性,公法領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)法無(wú)授權(quán)即禁止。對(duì)于行政協(xié)議無(wú)效的界定,必須從公法與私法兩個(gè)角度考慮,但兩者價(jià)值取向不同,必然會(huì)產(chǎn)生價(jià)值沖突。當(dāng)前,在我國(guó)行政訴訟法中,缺乏對(duì)行政協(xié)議無(wú)效認(rèn)定原則和運(yùn)行程序的有關(guān)規(guī)定,而只是轉(zhuǎn)致性地提示參照民商事相關(guān)法規(guī)。因此,當(dāng)行政協(xié)議無(wú)效時(shí),需要援引民商事契約條款。判斷無(wú)效的規(guī)則,無(wú)法在缺乏民事法律法規(guī)的前提下加以確定。通過(guò)對(duì)行政協(xié)議案件的判決書(shū)進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)大部分法院在陳述援引條款時(shí),對(duì)于行政協(xié)議的行政性避而不談,直接援引合同法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行判決。行政法與合同法的立法目的存在差異,法院在審理過(guò)程中忽略行政協(xié)議的行政性,對(duì)民商事規(guī)則的過(guò)度適用,模糊了行政協(xié)議糾紛與民事合同糾紛的界限。如果履約過(guò)程僅保護(hù)行政相對(duì)人的利益,其法益與行政主體的公益目的相比較輕。因而,行政協(xié)議糾紛中一律適用合同法的無(wú)效條款,會(huì)對(duì)行政權(quán)與公共利益造成不當(dāng)侵害。
第三,舉證責(zé)任分配不明。舉證責(zé)任是行政協(xié)議效力認(rèn)定中重要一環(huán),負(fù)有舉證責(zé)任的一方需要對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題拿出更有力的證明。在行政訴訟中,主要由行政機(jī)關(guān)對(duì)被訴行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。在合同法中,證明責(zé)任的分配主要采取“誰(shuí)主張,誰(shuí)取證”。行政協(xié)議需要具體適用哪種舉證責(zé)任,學(xué)界也是眾說(shuō)紛紜。有主張采用民事訴訟法的相關(guān)制度,也有主張適用行政訴訟法的舉證責(zé)任,還有主張同時(shí)適用以上兩者制度。規(guī)則的缺乏與理論的爭(zhēng)議使得法院在審判過(guò)程中缺乏有效依據(jù),而哪方承擔(dān)舉證責(zé)任將直接關(guān)系到行政協(xié)議的效力認(rèn)定,涉及當(dāng)事人的直接利益。
首先,明確行政協(xié)議舉證責(zé)任。在行政協(xié)議中,行政優(yōu)益權(quán)是行政主體所獨(dú)有的。當(dāng)行政協(xié)議危及公共利益時(shí),行政主體擁有改變或取消行政協(xié)議的權(quán)利。因此,當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時(shí),它處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,容易侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。由于協(xié)議優(yōu)勢(shì)是行政主體所獨(dú)有的,在舉證責(zé)任模式的選擇上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行政法,運(yùn)用法律對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行一定限制,同時(shí)更好地督促行政主體合理行使行政權(quán)。在優(yōu)先適用行政法的基礎(chǔ)上,可以采用民商事法律法規(guī)來(lái)審查私法范疇。具體而言,行政機(jī)關(guān)因其具有優(yōu)勢(shì)的地位,應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)對(duì)于行政協(xié)議爭(zhēng)議的舉證責(zé)任,如果行政機(jī)關(guān)能證明主體適格且協(xié)議的內(nèi)容是通過(guò)協(xié)商達(dá)成,則行政相對(duì)人需要對(duì)協(xié)議的協(xié)商部分承擔(dān)部分證明責(zé)任。公私法相結(jié)合的舉證責(zé)任模式,在保證行政公益目的不被侵害的前提下,也能最大限度保護(hù)行政相對(duì)人和第三人的權(quán)益。
其次,細(xì)化規(guī)則統(tǒng)一處理方式。既然將行政協(xié)議加入受案范圍,那么行政訴訟法應(yīng)當(dāng)由理順內(nèi)在規(guī)范,同時(shí)梳理各部門(mén)法間關(guān)于行政協(xié)議的規(guī)定,盡量使行政協(xié)議能夠做到邏輯自洽,減少規(guī)則混亂對(duì)司法實(shí)踐造成的不利影響。同時(shí),與其他行政行為效力的司法審查一樣,行政協(xié)議的效力認(rèn)定也取決于兩個(gè)基本問(wèn)題:一是程序問(wèn)題,包括受理案件的范圍、主體資格和適用法律;二是規(guī)則適用遇到的問(wèn)題,即法院對(duì)于規(guī)則的運(yùn)用是否符合立法目的。因而,需要以這兩個(gè)角度為切入點(diǎn),完善行政協(xié)議效力認(rèn)定的相關(guān)法律法規(guī),制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則,同時(shí)公布具有指導(dǎo)性質(zhì)的案例,在完善規(guī)則的同時(shí)保證規(guī)則的合理適用。
再次,建構(gòu)基于利益衡量?jī)?nèi)因的法律適用原則。合同法側(cè)重于國(guó)家、公眾的利益,其強(qiáng)調(diào)對(duì)特定外部利益進(jìn)行保護(hù)。行政法著重強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的保護(hù)。兩者存在不同的價(jià)值取向,適用不同的法律進(jìn)行效力認(rèn)定,會(huì)導(dǎo)致不同的利益取舍。因而,在無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)的制定上,應(yīng)當(dāng)積極尋求雙方利益的交集,以求在法制原則下追求總體利益最大化的方案。對(duì)于行政協(xié)議無(wú)效與否的判斷,不宜機(jī)械地優(yōu)先適用某一部門(mén)法,而應(yīng)以保障共同利益最大化、協(xié)議簽訂目的等因素為核心,在此基礎(chǔ)上合理選擇規(guī)則適用的方案。特別針對(duì)需要大量前期投入的行政協(xié)議,如果僅因某些瑕疵就認(rèn)定這類行政協(xié)議無(wú)效,會(huì)不可避免對(duì)雙方已投入的利益造成損失。所以,法院在效力認(rèn)定的過(guò)程中,因本著利益最大化原則,在公法領(lǐng)域或者私法領(lǐng)域中探索合理解決問(wèn)題的途徑,尋找雙方利益交集,實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議價(jià)值最大化。利益最大化原則也符合行政協(xié)議的設(shè)立目的,即追求公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的共同受益。
行政協(xié)議的效力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要符合其雙重性。實(shí)務(wù)中僅以合同法規(guī)定來(lái)確定協(xié)議的有效性,無(wú)疑會(huì)縮小行政法律規(guī)范施展空間,也削弱了行政協(xié)議的行政屬性。應(yīng)加強(qiáng)行政法在行政協(xié)議效力認(rèn)定體系中的作用,做到公法與私法的綜合考量分析。此外,面對(duì)有共同利益的行政協(xié)議糾紛時(shí),應(yīng)謹(jǐn)慎適用行政協(xié)議的無(wú)效規(guī)則,積極探求兩者利益共同點(diǎn),以尋求價(jià)值最大化。
長(zhǎng)春教育學(xué)院學(xué)報(bào)2019年9期