●趙昊杰

從黨的“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念，到20世紀(jì)80年代學(xué)術(shù)界對“管理就是服務(wù)”[1]的服務(wù)型行政模式的探討，再到從治理體系視角對“服務(wù)型政府”確證，服務(wù)型政府是一個(gè)囊括了豐富概念“前史”的范疇。服務(wù)型政府涉及政府治理模式由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，政府角色上從保發(fā)展的“掌舵者”向促服務(wù)的“護(hù)航者”的轉(zhuǎn)型，價(jià)值理念上行政人員則要樹立服務(wù)至上觀念。從概念關(guān)系上看，政務(wù)誠信是服務(wù)型政府的規(guī)范性要求和必然表現(xiàn)，是建設(shè)和實(shí)踐層面上服務(wù)型政府的最末端環(huán)節(jié)。換而言之，政府的政策理念、行動(dòng)偏好以及績效結(jié)果都會(huì)在政務(wù)誠信環(huán)節(jié)中有所呈現(xiàn)。如果說政府誠信是包含了集體誠信的宏觀范疇，政務(wù)誠信則是指具體在每一項(xiàng)行政活動(dòng)中行政人員所表現(xiàn)出來的誠信素養(yǎng)，政府誠信需通過政務(wù)誠信構(gòu)筑和體現(xiàn)。在既有的研究中，學(xué)界往往就行政倫理、決策方式等角度看開對政務(wù)誠信問題的研究，本文結(jié)合服務(wù)型政府的理念分析其對政務(wù)誠信建設(shè)的意義和價(jià)值。

一、政務(wù)誠信是服務(wù)型政府的道德品質(zhì)

在國家構(gòu)建治理能力現(xiàn)代化的政策環(huán)境中，服務(wù)型政府理念是當(dāng)前政府開展政務(wù)活動(dòng)的重要價(jià)值導(dǎo)向，也是政府職能逐步從“管理型”和“發(fā)展型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的動(dòng)因。不過阻礙服務(wù)型政府的因素還有很多，如臃腫的行政級別、部門之間職能交叉模糊、官員腐敗、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡等，都會(huì)制約政府公共服務(wù)能力的提升和實(shí)現(xiàn)，因此借住政務(wù)誠信，就可以有效檢驗(yàn)服務(wù)型政府合格與否。政府組織開展的每一項(xiàng)政務(wù)活動(dòng)都必然要受到誠信要求的約束和指引。事實(shí)上，政務(wù)誠信與服務(wù)型政府的理念具有內(nèi)在的聯(lián)系：一方面，政務(wù)誠信作為一種柔性的道德要求，浸潤在政府社會(huì)服務(wù)職能的各個(gè)環(huán)節(jié)，并通過構(gòu)建一種行政價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)對政務(wù)活動(dòng)的有效調(diào)節(jié)，保證政府行為治理之善的維度；另一方面，在眾多的道德因素中，政府誠信也是服務(wù)型政府的一項(xiàng)制度化要求。在社會(huì)生活中，政務(wù)誠信作為政府形象和政府職能的“臉面”，直接關(guān)系到民眾的行政體驗(yàn)和政民關(guān)系的和諧有序。政務(wù)誠信的價(jià)值就在于它是政府的政治道德要求的聚像化要求，體現(xiàn)為“服務(wù)型政府是一個(gè)公平的合作體系，政府要服務(wù)于全體公民，提供服務(wù)要貫徹平等原則?！盵2](P74-75)

第一，政務(wù)誠信必然要求政務(wù)行政活動(dòng)要公正誠心、無偏無私，是規(guī)范政府行為的重要力量。從服務(wù)價(jià)值的積極實(shí)現(xiàn)角度看，將誠信樹立為指導(dǎo)政府行政人員的價(jià)值觀，有助于實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)政務(wù)人員的責(zé)任感，有利于政府整體意義的上的政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)。政務(wù)誠信作為一種行政倫理范疇，通過道德素質(zhì)的培養(yǎng)、誠信價(jià)值觀的構(gòu)建有助于實(shí)現(xiàn)行政人員的個(gè)人價(jià)值和政府的服務(wù)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一，催生出構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在動(dòng)力。政務(wù)誠信居于整個(gè)社會(huì)誠信體系的核心地位，對于構(gòu)建包含個(gè)人誠信、商業(yè)誠信和社會(huì)誠信在內(nèi)的社會(huì)誠信體系建設(shè)有重要作用，更是提升政府服務(wù)能力的起點(diǎn)。如果說管理型政府是以“治民”為基本出發(fā)點(diǎn)，那么服務(wù)型政府則是以“治吏”為邏輯起點(diǎn)，提升政府公共服務(wù)能力、塑造行政活動(dòng)的服務(wù)意識(shí)、完善政務(wù)人員的服務(wù)行為都統(tǒng)籌在政府誠信的理念之中。

在效率價(jià)值被視為圭臬的行政體系中，政務(wù)誠信則有助于政府決策克服功利主義的局限性。我們知道，政府作為社會(huì)公共生活的核心，理應(yīng)以維護(hù)和促進(jìn)公民全體的公共利益為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)。但過往的發(fā)展型政府既是經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定者，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，其決策邏輯也往往在行政主義和經(jīng)濟(jì)主義之間搖擺。當(dāng)政府“經(jīng)濟(jì)人”角色邏輯壓過“行政人”的道德要求之時(shí)，勢必在公共決策上表現(xiàn)為極端的功利主義模式，從而忽視政務(wù)誠信所標(biāo)榜的行政之善的道義目的。[3]政務(wù)誠信的道義性要求有助于政府公職人員確立行政活動(dòng)中的手段之善意識(shí)，推動(dòng)政務(wù)活動(dòng)中的手段公正和效果公正的統(tǒng)一。政務(wù)誠信的制度化建設(shè)更是促進(jìn)行政公正，保障權(quán)力健康有序運(yùn)行的重要力量。除去道德規(guī)范意義上要求，通過法律和制度確定下來的誠信條款主張用法律、法規(guī)等強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)對行政失信的監(jiān)督和規(guī)范。通過制度化形式確立下來的政務(wù)誠信對于行政人員就是一種普遍有效的明確義務(wù)。它在強(qiáng)化政務(wù)誠信的道德意識(shí)同時(shí)，也是保障行政公正的底線機(jī)制，對于規(guī)范政府行為具有很強(qiáng)的控制力和直接性。

第二，政務(wù)誠信是優(yōu)化政府形象、贏得民眾信任、改善政府服務(wù)質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。政府形象是公共生活中重要的隱性要素，它包含了民眾對政府表現(xiàn)的總體評價(jià)和滿意程度。作為優(yōu)化政府形象的內(nèi)在因素之一，政務(wù)誠信有助于改善政府政務(wù)活動(dòng)的服務(wù)質(zhì)量，對于提升民眾信任，提升政府的親和度有重要意義。政務(wù)誠信要求政務(wù)人員要“內(nèi)誠于心，外信于民”。這意味著在主體政務(wù)活動(dòng)中要堅(jiān)持誠實(shí)行政和信用行政，做到實(shí)事求是與言出必行，不弄虛作假、欺騙隱瞞，這對于塑造政府“人民公仆”“勤務(wù)員”“服務(wù)者”的政府形象是至關(guān)重要的。毛澤東曾指出：“我們共產(chǎn)黨人，不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員。”[4](P243)關(guān)于政府形象的公仆理論正是政務(wù)誠信的理論源泉之一，它從倡導(dǎo)政府是服務(wù)者的角色定位，并從與民眾的應(yīng)然關(guān)系中合理推導(dǎo)出政務(wù)誠信的積極要求。

政務(wù)誠信是個(gè)體意義上政務(wù)人員的道德素養(yǎng)，然而民眾對政府的信任則是不同主體之間的一種信任關(guān)系。很顯然，這樣一種信任關(guān)系依賴于政府公職人員的道德素質(zhì)和價(jià)值信仰。哈丁將“信任看作一種暗含的利益的表達(dá)”[5]（P.24），信任包含了個(gè)體維護(hù)自身利益的理性選擇。按照這一解釋，政府作為社會(huì)公共生活的核心主體必然關(guān)涉到民眾的利益。換而言之，民眾對政府的信任除了一般情感因素之外，還是具有利益交托的性質(zhì)，而具有利益交托性質(zhì)的信任關(guān)系必然包含了信任方對被信任一方的理性判斷和選擇。某種意義上，正是這種信任關(guān)系中的理性選擇需要政府在行政活動(dòng)中要做到“言行一致、名實(shí)一致、前后一致”，將誠信品質(zhì)滲透在政府公共服務(wù)和決策執(zhí)行的職能、權(quán)力、責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)，以提升政府的公信力。一定程度上，民眾的政府信任可以反映為對政府的合理期待，階層差異、價(jià)值偏好、區(qū)域社會(huì)發(fā)展差異、政府行為等因素都能夠影響民主對政府的信任感。有研究表明我國民眾對政府呈現(xiàn)出明顯的“差序格局”，即民眾信任中央政府高過地方政府。除去媒介因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異因素，造成這一現(xiàn)象的根本原因在于中央政府相對于地方政府政務(wù)信息更加透明，政務(wù)活動(dòng)更加公開，政務(wù)目標(biāo)更加明確。大多數(shù)民眾認(rèn)為中央政策是好的，只是地方政府在“歪曲執(zhí)行”，并沒有將政策真正做到“服務(wù)為民”，換而言之，地方政府在誠信方面的缺陷導(dǎo)致了民眾的懷疑心理和低程度的政府信任。因此，建構(gòu)政府整體意義上的誠信機(jī)制，對于提升政府形象和服務(wù)型政府無疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

第三，政務(wù)誠信是構(gòu)建服務(wù)型政府的政務(wù)服務(wù)意識(shí)、公眾參與意識(shí)、法治意識(shí)的重要因素。行政文化是存在于行政系統(tǒng)內(nèi)，并對行政行為具有導(dǎo)向性作用的價(jià)值、情感、態(tài)度、習(xí)慣等“軟件”因素的總和。因此我國將服務(wù)型政府作為政府管理體制改革的目標(biāo)，“首先要建設(shè)與之相應(yīng)的行政文化。”[6]任何公共政策的制定和施行都要服務(wù)民眾的利益和意志，同時(shí)也離不開公眾的積極參與，這一過程中行政主體的服務(wù)理念、制度規(guī)范、協(xié)商意識(shí)等因素都會(huì)不同程度地體現(xiàn)在政務(wù)誠信環(huán)節(jié)。政務(wù)誠信又是政府誠信的基礎(chǔ)，“倡導(dǎo)和建設(shè)服務(wù)型政府還只是在理念和目標(biāo)層面，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有成為現(xiàn)實(shí)，政府只有在致力于完成建設(shè)服務(wù)型政府，才能真正體現(xiàn)政府誠信?！盵7]孔子指出，從政者的道德行為對于政民關(guān)系具有積極模范作用，“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民莫敢不用情?！比绻f傳統(tǒng)的“官本位”的行政文化塑造了一種單中心的行政行為模式，那么服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的服務(wù)理念則是要建構(gòu)一種主體間的互動(dòng)型行政。如果說公眾參與就是構(gòu)建服務(wù)型政府的外在推動(dòng)力，那么政務(wù)誠信則是實(shí)現(xiàn)政民有效互動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)因。

同時(shí)，服務(wù)型政府需要法治理念的支撐，通過法律制度實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的約束和權(quán)利的保障。任何缺乏制度監(jiān)督的政府“服務(wù)行為”都具有自反性質(zhì)，可能演變?yōu)閾p害公共利益，權(quán)力謀取私利的手段。政務(wù)誠信恰恰正是構(gòu)建政府法治精神的必然要素。我們說建設(shè)服務(wù)型政府需要規(guī)范政府工作人員的權(quán)利和義務(wù)，保證行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，“誠實(shí)守信就是政府及其組成人員所要履行義務(wù)的重要組成部分?！盵8]在具體的政務(wù)活動(dòng)中，整個(gè)政務(wù)系統(tǒng)保持清清爽爽的工作作風(fēng)，領(lǐng)導(dǎo)干部具備良好的道德素質(zhì)和政治責(zé)任感，那么公共服務(wù)的“真、誠、信”都會(huì)得到凸顯，也會(huì)提升公眾的信任和參與。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府凸顯政務(wù)誠信問題

當(dāng)前，政府服務(wù)模式落后已經(jīng)成為制約服務(wù)型政府建設(shè)的重要因素，除去服務(wù)功能滯后、服務(wù)手段單一、服務(wù)效能低下等顯性因素外，以政務(wù)誠信問題為核心的服務(wù)意識(shí)問題也顯得尤為重要。事實(shí)上，服務(wù)型政府理念對政務(wù)誠信提出了更為嚴(yán)苛的價(jià)值承載和精細(xì)化的實(shí)踐要求，可以毫不夸張地說，政務(wù)誠信是制約政府服務(wù)能力建設(shè)的眾多因素中的共性因素。因此，需要具體分析政務(wù)誠信問題的具體表現(xiàn)，以期推動(dòng)政府服務(wù)模式的不斷創(chuàng)新和優(yōu)化。

首先，誠信價(jià)值失衡導(dǎo)致政府行政人員獨(dú)立人格難以確立，在一定程度上制約了政府的服務(wù)能力。一般而言，行政人員作為政府工作人員既是政府責(zé)任的承擔(dān)者，更是德行政府的人格化表現(xiàn)，其道德水平對社會(huì)行為風(fēng)尚具有示范和擴(kuò)散效應(yīng)。然而并非所有的誠信形式都是以道德規(guī)范作為行為動(dòng)機(jī)，比如商務(wù)誠信所依附的元價(jià)值乃是維護(hù)商業(yè)利益的運(yùn)作，它并不關(guān)心這一利益是否符合道德性。政務(wù)誠信的價(jià)值失衡就體現(xiàn)為誠信的道德動(dòng)機(jī)淡化，并逐步被各式各樣的利益偏好所綁架。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“委托代理”理論和“社會(huì)資本”理論分別給行政關(guān)系和政務(wù)誠信賦予了利益因素，前者認(rèn)為政務(wù)活動(dòng)本質(zhì)上是權(quán)力之間的委托代理，故而行政人員只能對權(quán)力的委托方負(fù)責(zé)；后者則認(rèn)為信任關(guān)系是一種可投資的無形資本，從而將“利益回報(bào)”的內(nèi)在要求建構(gòu)在信任關(guān)系之中。在追求“價(jià)值回報(bào)”的誘因?qū)蛳拢?wù)人員的職業(yè)價(jià)值和價(jià)值歸屬感必然消解于明碼標(biāo)價(jià)的“權(quán)力商品”和衡量“投資收益”的行為邏輯之中。服務(wù)型政府視角下的政府服務(wù)能力其內(nèi)涵要大過公共服務(wù)能力，后者則是界定了政府能力的一個(gè)具體方面。政府服務(wù)能力體現(xiàn)為“政府在其服務(wù)行為過程中能力的集中體現(xiàn)，是政府在服務(wù)社會(huì)、企業(yè)、市場和民眾的過程中綜合表現(xiàn)出的能力?！盵9]換而言之，服務(wù)不僅僅是政府的對外行為方式，更是一種價(jià)值引領(lǐng)。部分公職人員把政務(wù)活動(dòng)中的誠信看作一種經(jīng)濟(jì)規(guī)范，一味追求收益回報(bào)，本質(zhì)上是把服務(wù)當(dāng)作為一種利益交易，忽視國家和集體的利益，從而走向了服務(wù)型政府核心價(jià)值的反面。

其次，唯政績主義的政府目標(biāo)引發(fā)政務(wù)手段失信，導(dǎo)致了政府服務(wù)模式的異化。近年來，我國在社會(huì)建設(shè)和政府治理方面都取得了長足發(fā)展，地方政府之間甚至為求發(fā)展而開展激烈的政績競爭，但就實(shí)現(xiàn)這些政績目標(biāo)的手段方式仍局限為“干預(yù)-管理”、“命令-服從”等管理型模式。由于行政倫理規(guī)范的滯后，帶有強(qiáng)烈社會(huì)管理性質(zhì)的行政手段盡管具有強(qiáng)執(zhí)行力和威懾性，卻距離政務(wù)誠信的要求仍有較大一段距離，從而導(dǎo)致了民眾對政府的信任下降問題，政務(wù)手段失信讓政府開展的政務(wù)活動(dòng)始終難以收獲群眾基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)為：一是行政執(zhí)法失信。當(dāng)前我國對行政執(zhí)法活動(dòng)難以規(guī)定出符合各種執(zhí)法情境的具體規(guī)范，執(zhí)法人員往往具有較大程度的自由裁量空間，而執(zhí)法活動(dòng)往往又涉及老百姓的切身利益。有些地方政府為追求政績的快速呈現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部好大喜功，熱衷于上馬一些房地產(chǎn)項(xiàng)目和“明星項(xiàng)目”，但在行政執(zhí)法過程中又難以避免侵害群眾的權(quán)利和利益，勞民傷財(cái)。二是規(guī)則不公開、信息不透明、政策不可靠。現(xiàn)代社會(huì)中，民眾對政府的信任源于對政府行為的合理預(yù)期，然而政府的政策信息、行為邏輯相對模糊的狀態(tài)影響了政府的公信力和權(quán)威性。國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于“誠實(shí)守信”的規(guī)定中，特別要求“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)”。但在實(shí)際操作中，仍然會(huì)出現(xiàn)政務(wù)信息弄虛作假、行政決策難以保持統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，嚴(yán)重影響了政務(wù)活動(dòng)的公開公正，損害了政務(wù)誠信的品質(zhì)。從政府職能模式上看，服務(wù)行政所要解決正是“政府用什么方式取得政績，亦或是政府要收獲什么樣的政績？”然而政務(wù)手段失信恰恰與服務(wù)的精神背道而馳，一些多頭執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、潛規(guī)則曝光事件破壞了政務(wù)活動(dòng)服務(wù)為民宗旨。

最后，政務(wù)失信導(dǎo)致構(gòu)建服務(wù)型政府的制度基礎(chǔ)難以穩(wěn)健。政務(wù)誠信不僅僅只涉及到政府和民眾之間的關(guān)系，更是調(diào)節(jié)政府內(nèi)部不同主體之間行動(dòng)關(guān)系的重要原則。因此，服務(wù)型政府所講的“服務(wù)”，不僅僅是一個(gè)事實(shí)描述，還是一個(gè)價(jià)值要求，不僅僅是要求具體公共服務(wù)的輸出，更重要的還是政府行為的最高價(jià)值準(zhǔn)則和基本理念，是政府的價(jià)值歸屬?！盵10]因此，政務(wù)誠信的內(nèi)向方面是落實(shí)政府“服務(wù)價(jià)值要求”重要因素。當(dāng)前，發(fā)生在政府內(nèi)部的政務(wù)失信問題名目繁多、形式多樣，盡管以思想政治教育為主的反腐廉政教育效果顯著，但諸多內(nèi)部誠信問題仍舊嚴(yán)重挫傷了服務(wù)型政府建設(shè)的制度基礎(chǔ)。具體體現(xiàn)為：一是職能分工邏輯下責(zé)任意識(shí)淡漠。職能細(xì)分有助于責(zé)任明晰化，但并不能保證行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)?！白鳛榭茖W(xué)管理的要求，權(quán)責(zé)一致實(shí)際上是一條效率原則，因此，對權(quán)責(zé)一致的探討雖然也涉及了責(zé)任問題，但卻是從屬于組織的效率目標(biāo)的?！盵11]現(xiàn)實(shí)的情況是，行政工作中總有一些模棱兩可的責(zé)任領(lǐng)域存在，這也就給了部分官員搞“權(quán)力尋租”“以權(quán)謀私”的縫隙，從而傷害了行政公正的同時(shí)，也與服務(wù)型政府的價(jià)值要求相悖逆。二是不同層級政府部門之間的誠信問題嚴(yán)重。在當(dāng)前的政務(wù)環(huán)境中，政府之間、部門之間并不僅僅是“信任合作”的關(guān)系，還存在著彼此競爭的因素。最為普遍的競爭就是官員的“晉升錦標(biāo)賽”，“政府官員的晉升競賽是一種以上級政府(主要是上級政府的主要領(lǐng)導(dǎo))為評價(jià)主體，以可測度指標(biāo)(主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo))及相應(yīng)配套變量為競賽項(xiàng)目的強(qiáng)激勵(lì)形式。”[12]有些官員為了完成任務(wù)，不惜玩弄權(quán)力、虛報(bào)政績，在本應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任的政務(wù)上又相互推諉，加深了部門之間、政府之間的政務(wù)關(guān)系上相互不誠信、不合作的“囚徒困境”。

三、基于服務(wù)型政府的政務(wù)誠信建設(shè)路徑

從提升政務(wù)誠信水平和建設(shè)服務(wù)型政府方面看，學(xué)界從治理模式、行政法治、政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)社會(huì)主體的監(jiān)督參與等方面提出了獨(dú)到見解，有助于深化服務(wù)型政府的相關(guān)研究。筆者認(rèn)為，就從服務(wù)型政府構(gòu)建政務(wù)誠信的角度看，我們需要重視并解決理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計(jì)、治理意愿等問題。

第一，夯實(shí)政務(wù)誠信的理論基礎(chǔ)，造就以“服務(wù)導(dǎo)向”的政務(wù)誠信品質(zhì)。在政府誠信和服務(wù)型政府的建設(shè)中，理論導(dǎo)向顯得尤為重要。盲目照搬西方理論體系不僅僅容易造成對理論內(nèi)涵的混淆不清，更難以揭示并解決我國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題。對政務(wù)誠信的研究，其目的在于打造具備優(yōu)良誠信品質(zhì)的服務(wù)型政府，并以政務(wù)誠信為核心“建立健全全社會(huì)誠信制度”。習(xí)近平同志就指出：“要有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進(jìn)一步研究思考，著力推動(dòng)解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。”[13]

受到市場經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響，國人一提到誠信，就會(huì)無意識(shí)指向“合同違約”、“契約精神”，并習(xí)慣性用這一思路架構(gòu)政務(wù)誠信的理論基礎(chǔ)。公共選擇理論又強(qiáng)化了政府的“經(jīng)濟(jì)人”角色定位，在其理論視野中，“所有的政治主體都存在于一個(gè)定期舉行選舉的“市場”中，都以自身效用收入的最大化為目的?！盵14]這種以經(jīng)濟(jì)理性為動(dòng)機(jī)的誠信建設(shè)，不僅本身缺乏服務(wù)精神和對失信誘惑的“強(qiáng)抗體”，還在政府中塑造了一大批唯利是圖的行政“生意人”，他們連基本的服務(wù)意識(shí)都沒有，更不要談道德品質(zhì)的塑造。其結(jié)果就是嚴(yán)重破壞了政府形象，降低了民眾對政府的信任度。因此，對政府公職人員的誠信要求不能簡單等同于契約理性，更要看到其行政倫理價(jià)值。政務(wù)誠信可以在政治合法性理論、社會(huì)契約論、政治規(guī)范理論、政治德性理論等諸多理論找到解釋范式，但結(jié)合我國社會(huì)出現(xiàn)的誠信危機(jī)現(xiàn)實(shí)以及構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，我們認(rèn)為政務(wù)誠信只有建立在馬克思主義經(jīng)典作家“公仆理論”之中，才有助于理清理論思路的混亂。基于人民群眾的歷史主體性地位決定了政府公職人員只是人民管理國家的代言人，政務(wù)人員應(yīng)當(dāng)履行為人民服務(wù)的公仆責(zé)任。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)專門提及：“舊政府權(quán)力的合理職能，應(yīng)該從妄圖駕馭社會(huì)之上的權(quán)力那里奪取過來，交給社會(huì)的負(fù)責(zé)的公仆……為組織在公社里為人民服務(wù)。”[15]（第二卷，P376）從公仆理論可以推導(dǎo)出政務(wù)誠信只能是一種道德品質(zhì)，它符合政務(wù)人員是人民公仆的人格定位，同時(shí)也契合服務(wù)型政府對行政人員“獨(dú)立人格”的價(jià)值塑造。結(jié)合公仆理論，政務(wù)誠信作為一種道德素養(yǎng)必然要求行政人員自覺抵制浸淫著“利益意識(shí)”和“資本精神”的經(jīng)濟(jì)理性對公共權(quán)力的影響。

第二，推動(dòng)政務(wù)誠信的法制化建設(shè)，提高政務(wù)失信的成本。道德規(guī)范僅僅是一種柔性力量，還需要形成對政府誠信的剛性制度設(shè)計(jì)，才能構(gòu)筑起遏制政務(wù)失信的普遍性和強(qiáng)制性的力量，從而推進(jìn)政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)。作為一種制度化力量，政務(wù)誠信的法制化要求賦予政務(wù)誠信以法律依據(jù)、政務(wù)行為以法律規(guī)范、政務(wù)結(jié)果以法律后果，通過法律為后盾以實(shí)現(xiàn)政務(wù)誠信。事實(shí)上，作為法律范疇的誠信原則早就是貫穿于各國法律規(guī)定社會(huì)主體行為的基本規(guī)范。誠信原則作為民事交往的最高準(zhǔn)則，是私法領(lǐng)域的“帝王條款”，同時(shí)也是公法的基本精神。“茍無誠信原則，則民主憲政將無法實(shí)行，故誠信為一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，亦為其限界?！盵16]（P65）

如果說作為道德規(guī)范的政務(wù)誠信要求在于要求行政人員能夠主動(dòng)的“善”，那么法律作為一種外部控制機(jī)制就是要懲處政務(wù)失信的“惡”。就促進(jìn)政府服務(wù)能力角度看，忽視任何一種誠信機(jī)制都有失偏頗，唯有將兩者結(jié)合起來才有助于服務(wù)型政府的構(gòu)建。當(dāng)然法律永遠(yuǎn)無法涵蓋并規(guī)范誠信問題的全部細(xì)節(jié)。事實(shí)上，行政事務(wù)道德價(jià)值的現(xiàn)實(shí)不僅僅是“善”和“惡”之間的選擇，而是在有限時(shí)間和空間依據(jù)各種原則作出的認(rèn)知性的判斷和價(jià)值行為，誠信具有行政程序價(jià)值上的“自證意義”，“行政權(quán)只要能夠依誠信原則行事，其就不怕進(jìn)入證明程序，只有當(dāng)行政權(quán)自身的行為方式不確定時(shí)，其才不愿自己去證明自己?！盵17]因此隨著公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的公共服務(wù)多元化運(yùn)動(dòng)，政府購買的公共服務(wù)的政務(wù)模式需要將契約意識(shí)引入政務(wù)誠信的研究之中，通過行政合同強(qiáng)化行政人員的誠信意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。除此之外，法律制度的運(yùn)作離不開對政務(wù)失信的監(jiān)督力量，主要表現(xiàn)為：一方面，以立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)為核心主體的監(jiān)督機(jī)制，一定程度上法律對誠信的保護(hù)是雙方面的，即要懲罰失信行為也不矯枉過正；另一方面，發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)督作用，通過制造營造良好的輿論環(huán)境，“制定法規(guī)明確界定知情權(quán)與隱私權(quán)、政務(wù)公開與黨政機(jī)密、社會(huì)監(jiān)督與造謠誹謗、言論自由與人身攻擊的區(qū)別與聯(lián)系，對擾亂正常監(jiān)督秩序、惡意攻擊、造謠誹謗的行為進(jìn)行懲罰。”[18]

第三，重塑行政系統(tǒng)內(nèi)部誠信，構(gòu)筑服務(wù)型政府的體制基礎(chǔ)。任何個(gè)體層面精神品質(zhì)和道德素質(zhì)的養(yǎng)成有賴于組織保障制度支撐，實(shí)際上包括官僚制在內(nèi)的任何體制都不可能是完全價(jià)值中立的，蘊(yùn)含其中的行為準(zhǔn)則和規(guī)范本身已經(jīng)包含了對成員行為的價(jià)值評價(jià)。盡管“多中心網(wǎng)絡(luò)”行動(dòng)體系被認(rèn)為是后工業(yè)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，總體而言，服務(wù)型政府仍然難以擺脫以官僚制度為主體的制度體系。后工業(yè)社會(huì)中，公共管理的統(tǒng)一性已經(jīng)不復(fù)存在，不僅僅公共管理的社會(huì)對象往往是訴求一致特定人群，就連行政內(nèi)部的政務(wù)運(yùn)作也難以維持高度統(tǒng)一性，而是受到管理者風(fēng)格、責(zé)任分配、政務(wù)周期等因素而呈現(xiàn)出拼接性和沖突性的缺陷。

以服務(wù)為高價(jià)值歸屬的服務(wù)型政府要塑造制度的道德化和服務(wù)模式的連貫性，這就必然要求在體系內(nèi)部推動(dòng)政務(wù)誠信?！八^政務(wù)誠信的內(nèi)向方面，則是指政府或政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部在政務(wù)活動(dòng)中，上下級之間或同級人員之間彼此表現(xiàn)出的或應(yīng)有的誠信?！盵19]由于服務(wù)型政府具有服務(wù)公眾的政務(wù)“下沉”的特征，這就要求行政體制內(nèi)部要構(gòu)建“下向誠信”。傳統(tǒng)官僚制度中基于上級和下架的權(quán)力委托關(guān)系必然要求政府活動(dòng)要“對上級負(fù)責(zé)”，也構(gòu)造出體制內(nèi)“上向誠信”的客觀義務(wù)。但在服務(wù)型政府中政府職能模式經(jīng)歷了由“干預(yù)型”向“引導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變，也形成了體制內(nèi)部“下向誠信”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。上級對下級的誠信一般表現(xiàn)為：一對政務(wù)信息的誠實(shí)。由于在具體的政務(wù)活動(dòng)中，上下級之間往往存在信息不均衡，故而需要上級不能就政務(wù)信息欺瞞下級，制造政務(wù)難題；二是要合理承諾并兌現(xiàn)承諾。政府以服務(wù)為核心價(jià)值和行為模式的轉(zhuǎn)型，并不意味著服務(wù)要以無限承諾的形式兌現(xiàn)。合理承諾并兌現(xiàn)承諾是“下向承諾”的重要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，“上向誠信”仍然不可或缺。政務(wù)活動(dòng)的統(tǒng)一性、行政人員行為的規(guī)范性、服務(wù)供給公正性都離不開官僚制度的運(yùn)作，下級需要恪守對上級的誠信義務(wù)是維持政府運(yùn)作的基本。但這種誠信義務(wù)不是損害行政人員的獨(dú)立人格為前提的，換而言之，誠信義務(wù)并不意味著上下級之間是“依附性關(guān)系”、“工具型關(guān)系”，這些恰恰是政務(wù)誠信所要規(guī)避的消極后果。其次，“同級誠信”需要破解部門和部門之間、政府和政府之間的“晉升錦標(biāo)賽”困境。這就需要將服務(wù)因素引入到政務(wù)考核和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之中，并將合作指標(biāo)確立為置評要素之一。

高揚(yáng)“德治”與“德制”的服務(wù)型政府是一項(xiàng)復(fù)雜工程，而政務(wù)誠信又是涵蓋其微觀環(huán)節(jié)與宏觀過程的道德要求。因此，需要更為具體地思考誠信倫理要素在服務(wù)型政府中的作用和價(jià)值，這也是本文需要繼續(xù)思考的方向。