●李彥婭 聶勇鋼

深化“放管服”改革是政府全面改革的先手棋，是一場(chǎng)從觀念到體制再到機(jī)制的深刻革命。十九大以來(lái)各地關(guān)于推進(jìn)“放管服”改革的政策、意見、舉措層層迭出，2018年“放管服”改革相關(guān)政策堪比房地產(chǎn)調(diào)控政策，可見其在政府改革中的分量之重?！胺殴芊备母镆η蟾淖冎貦?quán)力輕責(zé)任、重效率輕公平、重發(fā)展輕民生、重企業(yè)輕民眾、重生產(chǎn)輕生活等價(jià)值取向，推動(dòng)政府治理能力和治理水平現(xiàn)代化。[1]對(duì)“放”、“管”、“服”的理論探究及其關(guān)系探討，學(xué)界也掀起了研究的熱潮，但是以“放管服”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行知網(wǎng)搜索，整體來(lái)看，目前關(guān)于“放管服”改革的研究多集中在政策執(zhí)行落實(shí)層面，研究成果多為探討地方“放管服”改革的成效、經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新、不足及其改進(jìn)措施，而缺少對(duì)“放管服”改革的淵源、價(jià)值與理論基礎(chǔ)的探求。如果我們不去探究“放管服”改革的淵源和動(dòng)因，就難以理解“放管服”改革的必要性和迫切性，難以理解政府為什么進(jìn)行“自我革命”“剜自己的肉”，就難以參透“放管服”改革的可能性和現(xiàn)實(shí)性，如果不去梳理“放管服”改革所指向的政府變革理論基礎(chǔ)、正視現(xiàn)存問題的本質(zhì)，就使改革僅僅成為一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，就難以在繁雜的技術(shù)手段和政策工具中進(jìn)行選擇，就難以突破改革瓶頸和跨越改革陷阱。本文嘗試運(yùn)用政治系統(tǒng)論中的政治輸入理論來(lái)闡釋“放管服”改革的動(dòng)因及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，增強(qiáng)政府推進(jìn)改革的動(dòng)力和魄力。

一、要求與支持：政治系統(tǒng)的輸入

政治系統(tǒng)理論是美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓在吸收系統(tǒng)論、控制論、信息論的一些方法和概念，在繼承了西方政治體系理論的傳統(tǒng)后提出的一種新的政治體系理論。伊斯頓的政治體系理論將分析對(duì)象擴(kuò)大到與政治直接相關(guān)的活動(dòng)與人群；認(rèn)為政治是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，尋求具有普遍意義的政治過程和規(guī)律，探索包括政府在內(nèi)的各個(gè)政治主體的行為。就政府職能和行為而言，強(qiáng)調(diào)政府行為與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)、互動(dòng)、適應(yīng)。這個(gè)過程一般分為輸入、輸出、反饋。用政治體系理論分析當(dāng)前社會(huì)環(huán)境給“放管服”改革提出的要求和支持，可以比較完整勾畫“放管服”改革的動(dòng)因，具體來(lái)說：

按照戴維·伊斯頓的理論，政治系統(tǒng)具有相對(duì)的封閉性與穩(wěn)定性，它在環(huán)境的壓力下與環(huán)境發(fā)生著“輸入”與“輸出”的互動(dòng)以維持自身的平衡?！拜斎搿奔喘h(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)施加的壓力，它由“要求”和“支持”兩部分構(gòu)成?！八^要求，就是實(shí)現(xiàn)以自我為核心的目標(biāo)，或者很可能是說意欲尋求某種政治決策，以便把各種職責(zé)和繁多的義務(wù)強(qiáng)加于系統(tǒng)的全體成員”[2]。而后者指對(duì)特定政治對(duì)象的認(rèn)同，并由此驅(qū)動(dòng)輸入轉(zhuǎn)化為輸出。拿公共政策來(lái)說，政策過程也是由要求的輸入開始的。當(dāng)公眾產(chǎn)生了某種需求，就會(huì)直接指向政府并要求制定相應(yīng)的政策。這種需求一旦進(jìn)入政策議程，整個(gè)政策的制定過程也應(yīng)該積極吸收公眾的意見和要求。只有經(jīng)歷了這個(gè)過程，制定的政策才會(huì)具有較高的科學(xué)性與合理性，也較易得到公眾的支持與認(rèn)同，從而為政策的有效執(zhí)行做好準(zhǔn)備。按照伊斯頓的觀點(diǎn)，外部環(huán)境輸入可以分為兩個(gè)部分，一個(gè)是要求，一個(gè)是支持?！胺殴芊笔钦畱?yīng)社會(huì)變革要求和人民需求改變而做出的改變，這種改變又獲得了包括技術(shù)變革運(yùn)用以及公民社會(huì)的支持。

二、環(huán)境變化與要求——“放管服”改革的必要性和迫切性分析

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和競(jìng)爭(zhēng)的加劇要求政府進(jìn)行“放管服”改革

第一，“放管服”改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。2018年是改革開放第40年，在這40年中所取得的最重要的制度成果，就是建立起驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。[3]社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既具有現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征，又具有社會(huì)主義的制度屬性，它將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)處和社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)有機(jī)融合。與強(qiáng)調(diào)依靠政府指令計(jì)劃、完全由“看得見的手”進(jìn)行大包大攬不一樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)的是依靠“看不見的手”按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，要求政府合理地劃定自己的職能范圍，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)市場(chǎng)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和合法運(yùn)營(yíng)，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，避免市場(chǎng)失靈，反映在政府內(nèi)部就要求政府必須簡(jiǎn)化行政審批，加強(qiáng)行政監(jiān)管，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合。

第二，“放管服”改革是優(yōu)化公共產(chǎn)品與服務(wù)生產(chǎn)與供給結(jié)構(gòu)與途徑的要求。薩繆爾森將所有產(chǎn)品按照是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性分為純公共物品、純私人物品和介于二者之間的準(zhǔn)公共物品和準(zhǔn)私人產(chǎn)品[4]。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)僅由政府來(lái)提供，科斯、布坎南等人指出公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也可以由市場(chǎng)生產(chǎn)和提供[5,6]。西方發(fā)達(dá)國(guó)家為此進(jìn)行了私營(yíng)化、市場(chǎng)化的改革，政府職能范圍在這一時(shí)期迅速退縮。但是上世紀(jì)末東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)和本世紀(jì)初肇始于美國(guó)的次貸金融危機(jī)讓人們對(duì)政府和市場(chǎng)都產(chǎn)生了更深的懷疑，吉登斯和奧斯特羅姆等人將視野投向更廣的社會(huì)，認(rèn)為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供、公共問題的治理除了政府與市場(chǎng)之外還有社會(huì)組織尤其是非營(yíng)利組織和公民自治組織[7,8]。在建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，競(jìng)爭(zhēng)有了更多層次和更廣的范圍。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者中，各自的職能范圍劃定，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供模式顯然不是唯一且固定不變的。對(duì)我國(guó)政府而言，需要進(jìn)一步厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，確定政府應(yīng)該做的、能做好的范圍，按照道格拉斯·諾斯的路徑依賴?yán)碚揫9]，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)我國(guó)政府的影響是深遠(yuǎn)的，以至于不少人仍習(xí)慣或固守事前行政審批的思維，而忽視政府在新的經(jīng)濟(jì)體制下應(yīng)有的監(jiān)管角色。

第三，“放管服”改革是激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府提出的要求。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，為了促進(jìn)本國(guó)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)不僅在所有公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供者和生產(chǎn)者當(dāng)中發(fā)生，從政府內(nèi)部來(lái)說，意味著不同層次、不同部門之間的競(jìng)爭(zhēng)都在轟轟烈烈地進(jìn)行著。經(jīng)濟(jì)全球化的潮流勢(shì)不可擋，在這樣一個(gè)世界性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，哪個(gè)國(guó)家哪個(gè)地區(qū)的政府能提供更好的市場(chǎng)環(huán)境和公共服務(wù)，資本就往哪里去；哪里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇就越大，就越能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量的發(fā)展。新世紀(jì)前后，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家先后掀起了新公共管理改革的浪潮，其中重要的改革舉措就包括地方放權(quán)運(yùn)動(dòng)、放松管制改革、績(jī)效管理改革等。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),已經(jīng)有130多個(gè)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)與配套的政府改革，一些國(guó)家取得重要進(jìn)展，匈牙利和格魯吉亞就是兩個(gè)典型的例子[10]。這些改革與我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的簡(jiǎn)政放權(quán)改革不謀而合，并非是因?yàn)楦鲊?guó)政府之間的盲目跟風(fēng)，而是全球化經(jīng)濟(jì)下的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。在國(guó)內(nèi)，同樣存在這樣的特點(diǎn)，通過文獻(xiàn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，越是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，其營(yíng)商環(huán)境、公共服務(wù)供給等方面的政府改革步子邁得越大，二者之間存在一個(gè)相互促進(jìn)的關(guān)系，如浙江省、廣東省、四川成都市等地區(qū)。地方政府的競(jìng)爭(zhēng)由資源、空間、人力之間的硬環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)為制度、政策、服務(wù)之間的軟環(huán)境之間的競(jìng)爭(zhēng)，并由此影響資本的流動(dòng)產(chǎn)生不一樣的經(jīng)濟(jì)效能。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型和組織的變革要求政府進(jìn)行“放管服”改革

從社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織的角度看，當(dāng)前社會(huì)已經(jīng)由農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代變革的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。明確提出和界定“后工業(yè)社會(huì)”概念的是丹尼爾·貝爾，他將人類社會(huì)分為三個(gè)階段：前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)。不同的社會(huì)是依據(jù)不同的中軸建立起來(lái)的。前工業(yè)社會(huì)以傳統(tǒng)主義為軸心，意圖是同自然界競(jìng)爭(zhēng)，土地是資源，地主和軍人擁有統(tǒng)治權(quán)。（從時(shí)間上大約是蒸汽機(jī)出現(xiàn)之前）工業(yè)社會(huì)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為軸心，同經(jīng)過加工的自然界競(jìng)爭(zhēng)，機(jī)器是資源，企業(yè)主是社會(huì)的統(tǒng)治人物（從時(shí)間上大約是20世紀(jì)70，80年代電子信息技術(shù)廣泛應(yīng)用之后）。而后工業(yè)社會(huì)以理論知識(shí)為中軸，意圖是人與人之間知識(shí)的競(jìng)爭(zhēng)，科技精英成為社會(huì)的統(tǒng)治人物?？萍紝＜抑該碛袡?quán)力，全憑他們受的專業(yè)教育與技術(shù)專長(zhǎng)[11]。后工業(yè)時(shí)代的特點(diǎn)包括：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從商品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)、職業(yè)分布以技術(shù)階層的崛起為特征、軸心原則是理論知識(shí)日益成為創(chuàng)新的源泉和制定社會(huì)政策和依據(jù)。工業(yè)社會(huì)是生產(chǎn)商品、協(xié)調(diào)人和機(jī)器關(guān)系的社會(huì)，后工業(yè)社會(huì)則是圍繞知識(shí)，為了創(chuàng)新和變革，實(shí)施社會(huì)控制和指導(dǎo)而組織起來(lái)的社會(huì)；這樣也就形成了必須從政治上加以管理的新型社會(huì)關(guān)系和新型結(jié)構(gòu)。雖然，后工業(yè)社會(huì)是否是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和階段仍有爭(zhēng)議，但是貝爾所描述的后工業(yè)社會(huì)的特征在我國(guó)也日益凸顯，從本質(zhì)上來(lái)說，后工業(yè)時(shí)代是以服務(wù)為基礎(chǔ)的社會(huì)。另一方面，當(dāng)社會(huì)依賴技術(shù)和創(chuàng)新的程度越高，社會(huì)體系中有害的“不定因素”也就隨之增加。面對(duì)外部環(huán)境的瞬息萬(wàn)變，各個(gè)組織必須做出快速反應(yīng)和迅速?zèng)Q策以保持組織的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。信息技術(shù)的迅速發(fā)展是扁平化組織產(chǎn)生的直接原因。扁平化的組織結(jié)構(gòu)能增強(qiáng)了組織快速反應(yīng)的能力。后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)及組織結(jié)構(gòu)最大的不同之處在于其扁平化[12]。扁平化思想產(chǎn)生受學(xué)習(xí)型組織的啟發(fā)。學(xué)習(xí)型組織是扁平的，即從最高的決策層到最低的操作層中間相隔的管理層級(jí)很少，讓最下層單位擁有充分的自主權(quán)，并對(duì)生產(chǎn)的結(jié)果負(fù)責(zé)，從而形成以“地方為主”的扁平化組織結(jié)構(gòu)。扁平化組織結(jié)構(gòu)所隱含的人性假設(shè)是“自我實(shí)現(xiàn)人”，即人除了有社會(huì)需求外，還有一種想充分表現(xiàn)自己能力、發(fā)揮自己潛力的欲望?；谶@樣的人性假設(shè)，建立較為分權(quán)的決策參與制度，選擇具有挑戰(zhàn)性的工作，滿足自我實(shí)現(xiàn)的需要。扁平化的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)形式改變了原來(lái)層級(jí)組織結(jié)構(gòu)中的企業(yè)上下級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)者之間的縱向聯(lián)系方式，平級(jí)各單位之間的橫向聯(lián)系方式以及組織體與外部各方面的聯(lián)系方式等。這種組織變革一樣反映在政府組織結(jié)構(gòu)上。作為一個(gè)社會(huì)中最大的官僚組織，政府一度以其龐大的規(guī)模、層級(jí)控制、部門分工、職能擴(kuò)張?jiān)诜€(wěn)定的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)中發(fā)揮著巨大的作用，但是隨著社會(huì)日漸復(fù)雜多變，這樣一個(gè)龐然大物對(duì)各種突發(fā)事件的反應(yīng)遲鈍、對(duì)日益多元化的需求的回應(yīng)延緩受到越來(lái)越多的抨擊，旨在構(gòu)建扁平化、無(wú)縫隙政府的“放管服”改革應(yīng)運(yùn)而生。

簡(jiǎn)政放權(quán)，即是向基層放權(quán)，也是向社會(huì)放權(quán)。一方面，從行政法的角度來(lái)說，放權(quán)是一個(gè)中央和地方的權(quán)力配置，而這種由中央決策來(lái)配置政府各層級(jí)關(guān)系的放權(quán)只有在單一制里能實(shí)現(xiàn)，在聯(lián)邦制國(guó)家里只有地方分權(quán)之說，但是這并不妨礙人們對(duì)于整個(gè)政府結(jié)構(gòu)扁平化的理解。從2014年開始，中央到地方就層層開出了三張清單，即責(zé)任清單、權(quán)力清單和負(fù)面清單，通過這三張清單，行政審批的權(quán)力責(zé)任實(shí)現(xiàn)了下放，各地都在簡(jiǎn)化行政審批程序、縮減行政審批事項(xiàng)、明確行政審批責(zé)任。另一方面，構(gòu)建權(quán)力下放的同時(shí)，許多公共服務(wù)和公共產(chǎn)品由相互競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)組織和中介組織來(lái)提供，采用公私合作的方式來(lái)運(yùn)營(yíng)，將具體的運(yùn)營(yíng)權(quán)下放到社會(huì)，允許更多的企業(yè)和組織進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)一步推進(jìn)扁平化。在扁平化的組織結(jié)構(gòu)中，更為精簡(jiǎn)的層次結(jié)構(gòu)使得組織中的責(zé)任也更為直接。除了傳統(tǒng)官僚組織中所強(qiáng)調(diào)的自下而上的層級(jí)責(zé)任外，對(duì)于基層政府來(lái)說，更強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)、對(duì)公民的直接責(zé)任，即要求對(duì)社會(huì)、對(duì)公民、對(duì)市場(chǎng)更為敏感，更具有回應(yīng)性，這種回應(yīng)性反映對(duì)政府行為的要求就是要優(yōu)化服務(wù)。由此可見，“放管服”改革也是應(yīng)后工業(yè)時(shí)代扁平化組織變革的要求而進(jìn)行的。

（三）解決當(dāng)前我國(guó)主要矛盾也要求政府進(jìn)行“放管服”改革

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過幾十年的改革開放，人民的衣食住行等生活商品供應(yīng)極大豐富，文化生活日益多彩?？梢哉f人民的物質(zhì)文化需要，尤其是物質(zhì)需要已經(jīng)得到滿足，但高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)需求，以及政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面的需求還沒有得到充分滿足。發(fā)展不平衡不充分的問題日益凸顯，最突出的是發(fā)展存在的各類短板，城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)發(fā)展不平衡狀況還很嚴(yán)重。政府的基本職能就是政治統(tǒng)治和社會(huì)管理。當(dāng)前，我國(guó)的主要矛盾決定政府的主要職能是進(jìn)行社會(huì)管理。社會(huì)主要矛盾是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的主要的公共問題，在處理公共問題的政府角色界定方面，政府的角色既不像二戰(zhàn)后行政國(guó)家中的既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，也不是美國(guó)政府改革顧問奧斯本所描述那樣，是掌握社會(huì)大船方向的掌舵者[13]，而是如奧斯特羅姆在《公共事務(wù)的治理之道》中所談及的多中心治理框架下，政府作為治理的一極而存在[14]。同時(shí)，由于“治理失靈”的存在，政府在治理中角色更貼合一種“元治理”角色，即政府是治理的治理者，為整個(gè)社會(huì)解決公共問題和主要矛盾提供方向、提供服務(wù)[15]。這一點(diǎn)，登哈特夫婦也在他們的研究中指出，政府是“服務(wù)而不是掌舵”[16]。這些成為構(gòu)建服務(wù)型政府的直接理論來(lái)源。簡(jiǎn)單說，解決當(dāng)前我國(guó)主要矛盾需要使政府角色由統(tǒng)治型政府、管制型政府向治理型政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)向要求在政府內(nèi)部進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革，在政府外部?jī)?yōu)化服務(wù)，在放權(quán)和服務(wù)之間要通過強(qiáng)化管制和提升管理質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)政放權(quán)是突出政府的宏觀指導(dǎo)職能，突出政府的“元治理”角色，即政府主要提供法律、制定政策、營(yíng)造環(huán)境；“放管”結(jié)合是手段，突出政府的把握方向職能，確保法律法規(guī)、政策執(zhí)行時(shí)能符合制定的初衷，促進(jìn)有序競(jìng)爭(zhēng)，尤其在人民的生命財(cái)產(chǎn)安全方面嚴(yán)格依法辦事；優(yōu)化服務(wù)是目的，在于滿足人們多樣化、不平衡的需求，突出政府解決社會(huì)主要矛盾時(shí)的人本主義和個(gè)性化一面。

三、環(huán)境支持——“放管服”改革的可能性和可行性分析

（一）科學(xué)進(jìn)步與運(yùn)用為“放管服”改革提供了良好的技術(shù)基礎(chǔ)

近年來(lái)尤其是大數(shù)據(jù)和人工智能的迅速發(fā)展，使簡(jiǎn)化行政內(nèi)容、再造行政流程、優(yōu)化政府服務(wù)變得可能。大數(shù)據(jù)和人工智能的廣泛運(yùn)用，使得電子政府建設(shè)經(jīng)由無(wú)紙化辦公與信息發(fā)布（信息階段）、信息下載上傳互動(dòng)（互動(dòng)階段）、自助服務(wù)（處理階段）發(fā)展到整合與個(gè)性化服務(wù)階段（交易階段）[17]。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)模式下，各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)層級(jí)之間的數(shù)據(jù)處于一種信息孤島狀態(tài)，彼此之間相關(guān)卻不相連。大數(shù)據(jù)能兼容多種數(shù)據(jù)模式，實(shí)現(xiàn)各種數(shù)據(jù)之間的快速計(jì)算與整合、解構(gòu)與結(jié)構(gòu)。正是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，信息處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)，為“放管服”改革中用“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑路”變得可能。另一方面，如果說大數(shù)據(jù)為簡(jiǎn)政放權(quán)、流程再造提供了技術(shù)條件，那么人工智能便滲透在“放管服”改革的各個(gè)環(huán)節(jié)，但主要在管制和服務(wù)方面發(fā)揮了更顯性的作用。人工智能的發(fā)展有助于政府部門提升服務(wù)質(zhì)量，為政府提供全日制服務(wù)、錯(cuò)時(shí)延時(shí)服務(wù)、個(gè)性化服務(wù)帶來(lái)可行性。

（二）第三部門和公民社會(huì)的興起和成熟為“放管服”改革提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)

“放管服”改革是政府自身的變革，更是應(yīng)社會(huì)變革而起。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，促使公民社會(huì)的成熟和完善。在布坎南、奧斯本等人強(qiáng)調(diào)政府失靈主張用企業(yè)家精神塑造政府，提出“顧客”導(dǎo)向的同時(shí)，新公共行政流派的理論家們指出，政府的本質(zhì)是“公共的”[18]，登哈特進(jìn)一步指出政府不是企業(yè)家，他們的服務(wù)對(duì)象也不是顧客，政府與企業(yè)家、公民與顧客的根本差異在于其“公共精神”。登哈特的評(píng)價(jià)是中肯而客觀的，因?yàn)槲鞣缴鲜兰o(jì)末至本世紀(jì)初進(jìn)行的新公共管理改革不能說完全失敗，但至少是不太成功的，因?yàn)樽鳛樗麄兊睦碚摶A(chǔ)的政府“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”與“企業(yè)管理模式崇拜”是一種理論缺陷[19]，以至于新世紀(jì)以來(lái)西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)層出不窮。桑德爾、吉登斯等人正是認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)與政府都并非萬(wàn)能都會(huì)失靈，進(jìn)而提出了第三條道路，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從突出公民社會(huì)和社區(qū)的作用[20]。就我國(guó)而言，本世紀(jì)前后，二三十年的改革開放給我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大活力，但不少城市里單位制的解體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰退導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的原子化，原子化的個(gè)人只關(guān)注自身利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益，習(xí)慣用非制度化、非組織化的方式來(lái)解決矛盾引發(fā)大量社會(huì)沖突。按照阿瑪?shù)賮喌挠^點(diǎn)，這并非改革的初衷，而是一種沒有被預(yù)料到的后果[21]。國(guó)內(nèi)外治理能力比較也發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家治理水平和社會(huì)成熟程度兩個(gè)向度上，我國(guó)處于強(qiáng)政府弱社會(huì)的象限，社會(huì)組織能力和公民意識(shí)比較薄弱，因此公民精神培育和社區(qū)建設(shè)成為新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一，而這一努力隨著科技的發(fā)達(dá)已經(jīng)獲得較大成效。一方面，公民的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)已經(jīng)覺醒；另一方面，日漸成熟和強(qiáng)大的社區(qū)等自治組織、各種非政府組織的日漸成熟和強(qiáng)大為公民參與社會(huì)治理與承接由政府向社會(huì)下放的權(quán)力提供了良好的組織基礎(chǔ)。這些為“放管服”改革提供了強(qiáng)大的社會(huì)支持。