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        財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理存在的問題及建議

        2019-03-22 05:50:32李寶智金小娟
        財(cái)政監(jiān)督 2019年6期
        關(guān)鍵詞:科研項(xiàng)目績效評價(jià)財(cái)政

        ●李寶智 金小娟 顧 珍

        當(dāng)前,我國正在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新。財(cái)政科研項(xiàng)目是推動科技創(chuàng)新的重要手段,通過開展績效評價(jià)提升財(cái)政科研資金使用效果,對更好促進(jìn)科技創(chuàng)新具有重要意義。在科技計(jì)劃管理體制改革不斷深化的形勢下,研究建立符合不同類型科研項(xiàng)目特點(diǎn)、體現(xiàn)創(chuàng)新質(zhì)量的績效管理體系,成為當(dāng)務(wù)之急。財(cái)政資助科研項(xiàng)目涉及類型較多,本文以財(cái)政資助的自然科學(xué)研究項(xiàng)目為對象,圍繞影響績效管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)開展分析討論。

        一、財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理發(fā)展歷程與意義

        (一)財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理發(fā)展歷程回顧

        2003年以前財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)基本停留在研究層面,自2003年開始制度化、規(guī)范化,至今不斷完善,其間發(fā)展歷程大致可分為三個(gè)階段。

        第一階段(2003年-2005年),概念提出與制度初建。2003年4月,財(cái)政部制定印發(fā)了 《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理試行辦法》,2005年9月修訂印發(fā)了《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理辦法》,用于規(guī)范并不斷提高包括科技專項(xiàng)在內(nèi)的教科文專項(xiàng)資金的使用效益。2003年5月科技部等5部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)科學(xué)技術(shù)評價(jià)工作的決定》,指出了科學(xué)技術(shù)評價(jià)工作當(dāng)期存在的問題,對評價(jià)工作的目標(biāo)、原則、制度等提出指導(dǎo)意見,并要求各級科技管理部門改進(jìn)科技評價(jià)工作、完善各類評價(jià)辦法、細(xì)則;同年9月科技部印發(fā)了 《科學(xué)技術(shù)評價(jià)辦法 (試行)》,將績效評價(jià)作為科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目評價(jià)工作內(nèi)容之一,主要是對科學(xué)技術(shù)計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、完成效果與影響、經(jīng)費(fèi)投入的效益、組織管理的有效性等進(jìn)行評價(jià),為科學(xué)技術(shù)計(jì)劃的滾動實(shí)施、調(diào)整或終止提供依據(jù)。這一階段,績效管理理念開始出現(xiàn),不同部門在績效管理相關(guān)概念運(yùn)用上尚未統(tǒng)一,相關(guān)工作初步形成制度安排。2005年財(cái)政管理部門以國家科技攻關(guān)為對象探索開展績效考評試點(diǎn)工作。

        第二階段(2006年-2017年),概念強(qiáng)化與制度升級。2006年2月國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要發(fā)布,在科技投入和經(jīng)費(fèi)使用效益部分,明確提出“逐步建立財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績效評價(jià)體系”。2007年8月為落實(shí)綱要及其實(shí)施細(xì)則的要求,財(cái)政部依據(jù)中央部門預(yù)算支出績效考評有關(guān)規(guī)定,制定印發(fā)了 《中央級民口科技計(jì)劃(基金)經(jīng)費(fèi)績效考評管理暫行辦法》。這一階段對財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)概念進(jìn)行了強(qiáng)化,相關(guān)工作的規(guī)范由原來的部門規(guī)章上升為國務(wù)院文件。2011年,科技管理部門組織第三方機(jī)構(gòu)對國家科技計(jì)劃項(xiàng)目開展了績效評價(jià)試點(diǎn),并研究探索了績效評價(jià)方法,后來又陸續(xù)在國家科技重大專項(xiàng)等科技計(jì)劃中進(jìn)行了有益探索。

        第三階段(2018年以來),概念深入人心與制度再升級。2018年9月1日,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布,提出“構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局”,政府、部門和單位都需實(shí)施預(yù)算績效管理,并明確提出“將政策和項(xiàng)目全面納入績效管理”?!秶鴦?wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號,以下簡稱25號文)提出“強(qiáng)化科研項(xiàng)目績效評價(jià)”。這一階段財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)管理開啟新篇章,績效觀念在相關(guān)部門和科技界達(dá)成廣泛共識,相關(guān)制度再升級,形成由法律、法規(guī)和部門規(guī)章共同組成的制度體系,以重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃為例,結(jié)題階段的一次性綜合績效評價(jià)成為“規(guī)定動作”。

        (二)財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理意義

        財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理是指有關(guān)部門在相關(guān)制度框架下,通過依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo),運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法,對科研項(xiàng)目的效率性、效益性和管理規(guī)范性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià),并將評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于改進(jìn)管理和立項(xiàng)參考的管理閉環(huán)。開展財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理具有以下重要作用:一是為政府部門的管理決策提供科學(xué)、有效的依據(jù);二是提高對科研項(xiàng)目的管理質(zhì)量,引導(dǎo)科研項(xiàng)目產(chǎn)出;三是規(guī)范財(cái)政科研資金管理,提升資金配置效率和管理效果。

        總結(jié)我國財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn),目前財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理工作仍處于探索階段,積累了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但還存在績效評價(jià)制度體系仍不完備,評價(jià)指標(biāo)體系針對性不夠,評價(jià)方法更多依靠專家經(jīng)驗(yàn),以定性評價(jià)為主,科學(xué)的定量評價(jià)手段較為欠缺,工作成果應(yīng)用不足等問題??陀^上,科研項(xiàng)目由于受科研活動的不確定性、產(chǎn)出難以量化等因素影響,績效評價(jià)工作實(shí)施具有較大難度,但過往偏重科研活動過程管理的傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)當(dāng)下科技創(chuàng)新面臨的新形勢,通過績效評價(jià)有效促進(jìn)科研產(chǎn)出已達(dá)成廣泛共識。因此,對財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理中存在的問題進(jìn)行深入分析,不斷完善相關(guān)工作,啃下科研項(xiàng)目績效評價(jià)這塊“硬骨頭”勢在必行。

        二、科研項(xiàng)目績效管理存在的問題

        (一)績效目標(biāo)設(shè)定不夠合理

        績效目標(biāo)的科學(xué)設(shè)定是績效評價(jià)的重要前提。過往財(cái)政科研項(xiàng)目未明確設(shè)置績效目標(biāo),在績效評價(jià)探索中通常以科研項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)代替績效目標(biāo)。部分項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性不足,具體表現(xiàn)為:一是科研人員為使項(xiàng)目順利通過驗(yàn)收,往往把將實(shí)現(xiàn)或易實(shí)現(xiàn)的結(jié)果定為項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo);二是未清晰闡述現(xiàn)有研究基礎(chǔ),不利于對技術(shù)增加值做判斷;三是目標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化、較為籠統(tǒng),不利于績效評價(jià)的開展。

        (二)財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)制度體系尚未建立

        財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)制度建設(shè)正在起步,但尚未形成涵蓋全部科技計(jì)劃、配套銜接的制度體系,不利于從制度上保證績效評價(jià)工作的有序組織和有效開展。2018年7月,國務(wù)院出臺25號文,提出“對科研項(xiàng)目開展分類績效評價(jià)”的總體要求;2018年12月,科技部辦公廳印發(fā)《國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績效評價(jià)工作規(guī)范(試行)》的通知,對國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目開展綜合績效評價(jià)工作進(jìn)行了規(guī)范。從現(xiàn)有制度覆蓋面看,尚未形成涵蓋其余四類①科技計(jì)劃的工作規(guī)范;從現(xiàn)有制度層次看,操作性制度較為欠缺,缺少通用指標(biāo)體系及個(gè)性指標(biāo)體系建設(shè)指引,缺少各類評價(jià)方法的應(yīng)用指引。

        (三)體現(xiàn)分類和創(chuàng)新質(zhì)量的評價(jià)指標(biāo)有待構(gòu)建

        財(cái)政科研項(xiàng)目類型差異化顯著,不同類型科研項(xiàng)目產(chǎn)出特點(diǎn)不同,基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類項(xiàng)目產(chǎn)出重點(diǎn)體現(xiàn)在新發(fā)現(xiàn)、新原理、新方法、新規(guī)律等重大原創(chuàng)性和科學(xué)價(jià)值、解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全重大需求中關(guān)鍵科學(xué)問題的效能、支撐技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)的效果、代表性論文等;技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類項(xiàng)目產(chǎn)出重點(diǎn)體現(xiàn)在新技術(shù)、新方法、新產(chǎn)品、關(guān)鍵部件等的創(chuàng)新性、成熟度、穩(wěn)定性、可靠性,成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況及其在解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)鍵問題、支撐引領(lǐng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的作用;應(yīng)用示范類項(xiàng)目產(chǎn)出重點(diǎn)體現(xiàn)在規(guī)?;瘧?yīng)用、行業(yè)內(nèi)推廣,相關(guān)技術(shù)的集成性、先進(jìn)性、經(jīng)濟(jì)適用性、輻射帶動作用及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效益。此外,財(cái)政科研項(xiàng)目還有研究生培養(yǎng)、團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新能力的提升等“副產(chǎn)品”的產(chǎn)出。原有評價(jià)體系存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的問題,如過于看重專利、論文、著作、獎項(xiàng)等數(shù)量。現(xiàn)行財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)實(shí)踐中評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想,缺少標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫作為技術(shù)支撐,真正體現(xiàn)不同類型科研項(xiàng)目產(chǎn)出特點(diǎn)和創(chuàng)新質(zhì)量的指標(biāo)體系有待構(gòu)建。在指標(biāo)設(shè)計(jì)導(dǎo)向上,“應(yīng)用性”②體現(xiàn)不夠,科研成果對國家亟待解決的問題貢獻(xiàn)不夠。

        (四)定性與定量相結(jié)合的評價(jià)方法有待豐富

        在績效評價(jià)中定量指標(biāo)相較定性指標(biāo)具有直觀、客觀地反映項(xiàng)目效果和效益的作用,但科研項(xiàng)目差異化明顯,部分科研活動的產(chǎn)出如新原理、新方法等成果往往難以進(jìn)行量化考核。同時(shí),科研項(xiàng)目結(jié)果具有難衡量性、外部效益難界定性、成果顯示的滯后性等特點(diǎn)。科研項(xiàng)目績效評價(jià)不能陷入唯數(shù)量論,如僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、文章數(shù)量等指標(biāo)。因此,對科研項(xiàng)目的績效評價(jià)宜采用定量與定性相結(jié)合的方法。目前,對財(cái)政科研項(xiàng)目的績效評價(jià)方法應(yīng)用上更多依靠專家經(jīng)驗(yàn)判斷,以定性評價(jià)為主;在定量評價(jià)上,更多體現(xiàn)的是成果的數(shù)量,體現(xiàn)創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)的定量評價(jià)方法有待豐富;在定性評價(jià)與定量評價(jià)權(quán)重分配上,往往對一批評價(jià)對象采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),未依據(jù)評價(jià)對象的個(gè)性進(jìn)行差異化處理。

        (五)績效評價(jià)結(jié)果科學(xué)性和應(yīng)用不足

        目前,科研項(xiàng)目績效評價(jià)工作的重要性和必要性在業(yè)界得到廣泛認(rèn)可,但由于科研項(xiàng)目立項(xiàng)管理上多頭支持、滾動支持等造成項(xiàng)目橫向和縱向邊界均不清晰,再加上科研活動知識累積效應(yīng)、外溢效應(yīng)明顯,科研成果顯示具有滯后性,基礎(chǔ)研究滯后性尤其明顯,受主客觀條件限制很難準(zhǔn)確、完整地界定單個(gè)項(xiàng)目的成果,加之受評價(jià)方法和評價(jià)手段的限制,導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性不足。受其影響,當(dāng)前績效評價(jià)結(jié)果更多是作為管理部門改進(jìn)工作的參考,尚未與以后年度立項(xiàng)、預(yù)算安排等掛鉤,尚未起到有效激勵科研人員擔(dān)當(dāng)作為的目的,也未發(fā)揮有效引導(dǎo)科研產(chǎn)出、促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化的作用。

        (六)績效管理與科技計(jì)劃管理未有效銜接

        財(cái)政科研項(xiàng)目從立項(xiàng)、過程管理到結(jié)題驗(yàn)收已建立了較為成熟的管理流程,但目前科技計(jì)劃管理流程中尚未充分體現(xiàn)績效管理相關(guān)要求。從管理部門層面看,存在重投入輕管理、重支出輕績效等問題,績效管理與科技計(jì)劃管理未有效銜接,特別是在指南發(fā)布、項(xiàng)目立項(xiàng)、過程管理、驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)如何全面貫徹績效管理要求有待系統(tǒng)梳理,在績效目標(biāo)的提出、績效目標(biāo)的審核、項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)考核如何與立項(xiàng)評審、中期檢查、項(xiàng)目動態(tài)管理等有效銜接等方面有待在實(shí)踐中不斷完善。從項(xiàng)目承擔(dān)單位層面看,存在重立項(xiàng)和驗(yàn)收組織,僅把接受績效評價(jià)作為一項(xiàng)工作任務(wù),尚未將績效管理理念貫穿到單位科研項(xiàng)目管理中,作為提升科研產(chǎn)出的手段。

        三、相關(guān)建議

        (一)樹立科研項(xiàng)目績效管理的理念

        近年來,國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等一系列文件,對科研項(xiàng)目全面推進(jìn)績效管理提出了總體要求,從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面綜合衡量項(xiàng)目任務(wù)完成情況和資金使用效果。在科研項(xiàng)目管理和實(shí)施過程中,應(yīng)樹立績效管理的理念,通過多種方式,加大宣傳力度,提升績效管理和評價(jià)意識,科研人員和科研管理人員均應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,將科研項(xiàng)目績效管理的理念落實(shí)到科研項(xiàng)目實(shí)施的過程中,確保科研項(xiàng)目績效管理落到實(shí)處。

        (二)在科技計(jì)劃管理全流程嵌入績效管理要求

        優(yōu)化科技計(jì)劃管理流程,將績效管理要求嵌入專項(xiàng)和項(xiàng)目管理的全過程,特別是在指南發(fā)布、項(xiàng)目立項(xiàng)、過程管理、結(jié)題等關(guān)鍵環(huán)節(jié)全面貫徹績效管理要求,建立覆蓋事前事中事后的全過程績效管理體系,實(shí)現(xiàn)績效管理與科技計(jì)劃管理的有機(jī)結(jié)合。具體為:事前,加強(qiáng)立項(xiàng)可行性和投入合理性論證;同時(shí)強(qiáng)化績效目標(biāo)管理,建立從專項(xiàng)到項(xiàng)目(課題)等各層級的績效目標(biāo)管理體系,合理的績效目標(biāo)是進(jìn)行科學(xué)績效評價(jià)的前提,設(shè)置細(xì)化的績效目標(biāo)并加強(qiáng)績效目標(biāo)科學(xué)性審核。事中,做好實(shí)施關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的績效運(yùn)行監(jiān)控,在實(shí)施過程中及時(shí)了解績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金管理使用情況,發(fā)揮問題診斷、過程控制與改進(jìn)管理等功能。事后,在項(xiàng)目(課題)實(shí)施完成后,應(yīng)對照績效目標(biāo),對投入產(chǎn)出等情況開展全面的綜合績效評價(jià);對目標(biāo)導(dǎo)向類項(xiàng)目可在結(jié)束后2-3年內(nèi)進(jìn)行績效跟蹤評價(jià)??萍加?jì)劃管理全流程嵌入績效管理如下圖1所示。

        圖1 科技計(jì)劃全流程績效管理示意圖

        (三)完善財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)體系

        結(jié)合科研項(xiàng)目的特點(diǎn),建立包含適應(yīng)科研活動規(guī)律的績效評價(jià)制度、科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系、多元的績效評價(jià)方法的科研項(xiàng)目績效評價(jià)體系。一是建立符合科研項(xiàng)目特點(diǎn)的績效評價(jià)制度規(guī)范。研究建立涵蓋組織機(jī)制、指標(biāo)體系、評價(jià)方法、操作規(guī)范、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容的財(cái)政科研項(xiàng)目績效管理制度體系,為績效評價(jià)工作規(guī)范、有序開展提供統(tǒng)一的制度保障。二是建立科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系??冃гu價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合不同類型國家科技計(jì)劃組織層級和各專項(xiàng)的不同特點(diǎn),研究建立分層、分類的評價(jià)指標(biāo),在指標(biāo)設(shè)計(jì)上應(yīng)貫徹25號文件精神,注重綜合與分類相結(jié)合、能力與結(jié)果相結(jié)合、長期與短期相結(jié)合、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合等原則,從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面選擇能夠反映科研項(xiàng)目特點(diǎn)的核心指標(biāo)開展績效評價(jià),尤其要加強(qiáng)產(chǎn)出和效果類指標(biāo)的設(shè)計(jì)。三是探索適合科研項(xiàng)目特點(diǎn)的績效評價(jià)方法。科研項(xiàng)目績效評價(jià)采用定性和定量相結(jié)合的方法,為避免人為因素的影響,應(yīng)強(qiáng)化定量評價(jià)的技術(shù)方法應(yīng)用,可引入技術(shù)就緒度、掙值分析等多元化評價(jià)技術(shù)方法,深入開展相關(guān)方法的應(yīng)用研究。在指標(biāo)權(quán)重分配上可應(yīng)用層次分析法,以避免專家經(jīng)驗(yàn)估值法的個(gè)人主觀性。

        (四)加強(qiáng)財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

        財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)工作應(yīng)加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用,建立健全評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目管理掛鉤機(jī)制、及時(shí)反饋機(jī)制以及結(jié)果共享機(jī)制。一是將科研項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果作為后續(xù)立項(xiàng)的重要參考。評價(jià)好的項(xiàng)目在新申請項(xiàng)目時(shí)給予傾斜,從正面給予引導(dǎo);評價(jià)差的項(xiàng)目,則影響后續(xù)項(xiàng)目申報(bào);通過多種形式的引導(dǎo),幫助各責(zé)任主體強(qiáng)化績效管理意識并將績效管理落實(shí)到項(xiàng)目過程管理中。二是評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋項(xiàng)目管理單位。充分發(fā)揮單位法人主體責(zé)任,根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果不斷完善管理,提升資金使用效果。三是加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的協(xié)調(diào)共享。加強(qiáng)財(cái)政科研項(xiàng)目各責(zé)任主體的職責(zé),強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào),充分利用科研項(xiàng)目管理過程中已報(bào)送或已形成的信息,減少對科研單位和科研人員的干擾;各類財(cái)政科研項(xiàng)目均應(yīng)根據(jù)各自特點(diǎn)開展績效評價(jià),并將評價(jià)結(jié)果在各管理專業(yè)機(jī)構(gòu)、各類科研項(xiàng)目間共享應(yīng)用?!?/p>

        注釋:

        ①2014年,科技計(jì)劃管理改革后,根據(jù)國家戰(zhàn)略需求、政府科技管理職能和科技創(chuàng)新規(guī)律,將中央各部門管理的科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)整合形成國家自然科學(xué)基金、國家科技重大專項(xiàng)、國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)、基地和人才專項(xiàng)等五類科技計(jì)劃。

        ②此處的“應(yīng)用性”不僅指研究結(jié)果最終應(yīng)用于生產(chǎn)實(shí)踐,也包括基礎(chǔ)研究成果的同行引用、反響或采納。

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