江瑋

今年3月，歐洲理事會(huì)通過(guò)了在歐盟層面設(shè)立外國(guó)直接投資審查框架的立法。盡管一些歐盟成員國(guó)已經(jīng)有各自的外資審查機(jī)制，但這是歐盟首次出臺(tái)統(tǒng)一的外資審查規(guī)范。

根據(jù)這一法案，歐盟成員國(guó)和歐盟委員會(huì)將有權(quán)對(duì)涉及歐盟戰(zhàn)略利益的外國(guó)投資進(jìn)行調(diào)查并發(fā)表看法。新法將于2019年4月生效，此后歐盟成員國(guó)和歐盟委員會(huì)將有18個(gè)月的時(shí)間為執(zhí)行這一機(jī)制做出必要安排，并從2020年10月起開(kāi)始正式執(zhí)行。

歐盟將以數(shù)據(jù)收錄、信息交換等形式設(shè)立合作機(jī)制，對(duì)在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域、關(guān)鍵原材料供應(yīng)、涉及個(gè)人數(shù)據(jù)的敏感信息和媒體行業(yè)的外國(guó)投資展開(kāi)審查。交換的信息內(nèi)容包含，投資者身份、投資目標(biāo)、投資者來(lái)自哪里以及哪個(gè)行業(yè)、投資額與資金來(lái)源、交易何時(shí)發(fā)生等。

這項(xiàng)立法還列出了歐盟贊助的、可能與安全和公共秩序相關(guān)的一些項(xiàng)目，比如衛(wèi)星導(dǎo)航計(jì)劃“伽利略”、科研創(chuàng)新項(xiàng)目“地平線2020”、跨歐交通網(wǎng)絡(luò)和歐盟防務(wù)工業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。

歐盟是世界上最受歡迎的外國(guó)直接投資目的地之一。在出臺(tái)這一立法時(shí)，歐盟強(qiáng)調(diào)外國(guó)直接投資有助于增長(zhǎng)和就業(yè)，但同時(shí)表示歐盟不是“天真的自由貿(mào)易者”，需要保護(hù)其戰(zhàn)略利益。自金融危機(jī)之后，進(jìn)入歐盟的外國(guó)直接投資對(duì)高科技領(lǐng)域的收購(gòu)明顯增長(zhǎng)。當(dāng)美國(guó)、瑞士、日本這些傳統(tǒng)外國(guó)投資來(lái)源對(duì)歐盟國(guó)家的投資減少時(shí)，中國(guó)、巴西、俄羅斯對(duì)歐盟的投資呈卻增長(zhǎng)之勢(shì)。

決定權(quán)仍在成員國(guó)

2月中旬，歐洲議會(huì)以500票支持、 49票反對(duì)和56票棄權(quán)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)通過(guò)了在歐盟層面加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資審查的立法。歐洲議會(huì)最終通過(guò)的版本比歐盟委員會(huì)建議的更加嚴(yán)格，比如允許歐盟委員會(huì)在第三國(guó)成員表達(dá)關(guān)切時(shí)可以對(duì)交易進(jìn)行審查，并要求歐盟成員國(guó)配合。

審查對(duì)象中的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施涉及能源、交通、通信、數(shù)據(jù)、太空和金融業(yè)，關(guān)鍵技術(shù)則包括半導(dǎo)體、機(jī)器人和人工智能等，關(guān)鍵原材料主要指能源、原材料和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。相比歐盟委員會(huì)提交的立法草案，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的范圍被進(jìn)一步細(xì)分，擴(kuò)充至水資源分配、航空、量子技術(shù)、納米技術(shù)、能源儲(chǔ)備、電子芯片等行業(yè)。此外，在決定外國(guó)直接投資是否可能影響歐盟安全和公共秩序時(shí)，外國(guó)投資者是否被第三國(guó)政府所控制也將成為考慮因素之一。

歐盟成員國(guó)政府將被允許獲得某一歐盟成員的外國(guó)投資信息，并發(fā)表看法。作為歐盟的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，歐盟委員會(huì)也享有同樣的權(quán)限。歐盟成員需要對(duì)這些看法給予適當(dāng)考慮；當(dāng)一項(xiàng)外國(guó)投資可能影響歐盟項(xiàng)目時(shí)需要對(duì)歐盟委員會(huì)的觀點(diǎn)給予最大限度的考慮，如果成員國(guó)選擇不聽(tīng)從歐委會(huì)的意見(jiàn)則需要做出解釋。這一過(guò)程通常將持續(xù)35天，最終是否放行某項(xiàng)外國(guó)投資的決定權(quán)仍屬于歐盟成員國(guó)。

這一方案并不強(qiáng)制要求歐盟成員展開(kāi)對(duì)外資的審查，尚未設(shè)立相關(guān)機(jī)制的歐盟成員不會(huì)因此被要求對(duì)外國(guó)直接投資進(jìn)行審查。

目前已有14個(gè)歐盟成員國(guó)建立了外資審查機(jī)制，其中包括法國(guó)、德國(guó)、意大利、奧地利、丹麥、波蘭、葡萄牙等。在新的立法通過(guò)以后，這些國(guó)家在對(duì)外資進(jìn)行審查時(shí)需要通報(bào)歐盟其他成員和歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)將每年發(fā)布這一法案的執(zhí)行情況報(bào)告。

盡管中國(guó)的名字沒(méi)有出現(xiàn)在立法中，但這一立法被普遍認(rèn)為是為了應(yīng)對(duì)中國(guó)在歐洲急劇增長(zhǎng)的投資。歐盟貿(mào)易委員馬爾姆斯特倫表示，這項(xiàng)立法是中立、非歧視性的。但她同時(shí)表示：“如果你關(guān)注在某些國(guó)家的辯論……對(duì)中國(guó)存在質(zhì)疑。”

這項(xiàng)立法的主要推動(dòng)者、來(lái)自法國(guó)的歐洲議會(huì)議員弗蘭克·普魯斯特表示，他們并非為了禁止外國(guó)投資，而是為了應(yīng)對(duì)那些不具經(jīng)濟(jì)意義卻帶有政治性的投資。

2017年2月，法國(guó)、德國(guó)和意大利聯(lián)合提出在歐盟層面設(shè)立外資審查機(jī)制的建議。三國(guó)對(duì)非歐盟投資者出于本國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)收購(gòu)歐盟技術(shù)以及歐盟企業(yè)未能享受對(duì)等待遇表示擔(dān)憂，要求歐盟重新考慮外國(guó)投資進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的規(guī)則。

當(dāng)時(shí)并非所有成員都認(rèn)同歐盟需要一個(gè)統(tǒng)一的外資審查機(jī)制，反對(duì)的國(guó)家包括希臘、葡萄牙、塞浦路斯和馬耳他等。盡管面臨爭(zhēng)議，但歐盟委員會(huì)主席容克在2017年9月發(fā)表盟情咨文時(shí)響應(yīng)法德意三國(guó)的要求，提議歐盟設(shè)立外資審查框架。

歐盟建立外資審查機(jī)制曾是一個(gè)難以形成共識(shí)的議題。即使這一提案已經(jīng)通過(guò)，成員國(guó)之間仍有分歧。曾擔(dān)任歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)主席顧問(wèn)、現(xiàn)任德國(guó)曼海姆大學(xué)客座講師的大衛(wèi)·克萊曼對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，分歧主要在于歐盟與歐盟成員國(guó)的權(quán)限問(wèn)題?！皻W盟成員國(guó)政府間目前的分歧與外國(guó)直接投資的內(nèi)容或者來(lái)源無(wú)關(guān)，而是對(duì)歐盟和成員國(guó)權(quán)限分割的擔(dān)心?！?h3>覆蓋八成以上中資并購(gòu)

歐洲學(xué)院歐盟-中國(guó)研究中心研究員傅立門(mén)（Duncan Freeman）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，盡管歐盟設(shè)立的這一投資審查機(jī)制不歧視任何單個(gè)國(guó)家，但很明顯的是，中國(guó)是這一立法的目標(biāo)?！斑@是考慮到一些來(lái)自中國(guó)的投資可能對(duì)歐洲利益構(gòu)成威脅，尤其是在安全方面。這是全球外資審查趨勢(shì)的一部分，中國(guó)成為一個(gè)主要關(guān)切?！?/p>

3月12日，歐盟委員會(huì)發(fā)布聯(lián)合文件，提出中歐關(guān)系的10項(xiàng)具體行動(dòng)，其中包括一條與外國(guó)投資審查相關(guān)的內(nèi)容：為了發(fā)現(xiàn)外國(guó)投資對(duì)關(guān)鍵資產(chǎn)、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的安全風(fēng)險(xiǎn)并提高認(rèn)識(shí)，成員國(guó)應(yīng)確保迅速、全面和有效地實(shí)施“外國(guó)直接投資審查制度”。

另有一條內(nèi)容提到，為了防止對(duì)關(guān)鍵數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的潛在嚴(yán)重安全影響，需要采用歐盟共同的5G網(wǎng)絡(luò)安全措施。中國(guó)最大的電信設(shè)備制造商華為在歐洲的命運(yùn)將在很大程度上取決于能否參與歐洲5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

在歐盟國(guó)家中，僅有波蘭政府正考慮將華為設(shè)備排除在5G網(wǎng)絡(luò)之外。德國(guó)則傾向于不明確禁止某家公司。德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)阿爾特邁爾近日在參加電視節(jié)目時(shí)表示，德國(guó)不想將華為排除參與建設(shè)德國(guó)5G網(wǎng)絡(luò)，而是將通過(guò)修改法律，加強(qiáng)所有供應(yīng)商的安全標(biāo)準(zhǔn)，確保不會(huì)發(fā)生破壞數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的事情。他同時(shí)表示，德國(guó)政府在5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中不會(huì)使用對(duì)外商投資的否決權(quán)，因?yàn)檫@不是并購(gòu)或者收購(gòu)。

英國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全中心負(fù)責(zé)人也于近日表示，在5G網(wǎng)絡(luò)中使用華為設(shè)備的風(fēng)險(xiǎn)是可控的。英國(guó)政府將在今年春天就是否在5G網(wǎng)絡(luò)中使用華為產(chǎn)品做出決定。作為“五眼聯(lián)盟”中唯一的歐洲國(guó)家，英國(guó)的結(jié)論具有某種風(fēng)向標(biāo)意義，即使英國(guó)即將脫離歐盟。

“針對(duì)5G/華為的主要問(wèn)題將是電信法規(guī)，網(wǎng)絡(luò)提供商需要確保其設(shè)備是安全的?！被艚鹇穫ィ℉ogan Lovells）國(guó)際律師事務(wù)所北京辦公室合伙人孟記安（Adrian Emch）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

不過(guò)，傅立門(mén)分析說(shuō)，歐盟加強(qiáng)外資審查立法對(duì)華為的影響不大，因?yàn)槿A為面臨的主要問(wèn)題是它售出的設(shè)備，而非在歐洲的投資。

華為積極參與的歐洲“地平線2020”項(xiàng)目可能受到影響。今年1月，英國(guó)牛津大學(xué)表示停止接收華為新的研究資助。孟記安指出，歐盟外資審查框架不會(huì)影響華為與歐盟大學(xué)的合作，但如果華為或者其他非歐盟競(jìng)標(biāo)者想要收購(gòu)一家與“地平線2020”項(xiàng)目相關(guān)的公司，歐盟委員會(huì)就可以對(duì)此發(fā)表看法，成員國(guó)則需要將歐委會(huì)的意見(jiàn)納入考慮。

美國(guó)榮鼎咨詢(xún)與德國(guó)柏林智庫(kù)墨卡托中國(guó)研究中心今年3月聯(lián)合發(fā)布的一份報(bào)告顯示，2018年中國(guó)在歐盟的并購(gòu)活動(dòng)中，82%的交易屬于歐盟外資審查框架的覆蓋范圍。

孟記安認(rèn)為，中國(guó)企業(yè)在歐盟進(jìn)行并購(gòu)和其他交易時(shí)需要考慮這一新的框架。這并不意味著這些交易將無(wú)法完成，只是需要做好充分的準(zhǔn)備，比如明確并購(gòu)目標(biāo)是否屬于敏感領(lǐng)域，與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)保持透明的交流。

根據(jù)中國(guó)商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，2018年中國(guó)企業(yè)對(duì)歐盟直接投資達(dá)到78.2億美元，同比增長(zhǎng)3.3%。從行業(yè)分布看，主要集中在汽車(chē)、金融服務(wù)、信息技術(shù)等領(lǐng)域，投資目的地以英國(guó)、德國(guó)和法國(guó)為主。

商務(wù)部新聞發(fā)言人高峰表示，中方將繼續(xù)鼓勵(lì)有實(shí)力、信譽(yù)好的中國(guó)各類(lèi)企業(yè)，按照市場(chǎng)原則和國(guó)際慣例，開(kāi)展對(duì)歐投資合作，在發(fā)展企業(yè)自身的同時(shí)，為東道國(guó)創(chuàng)造更多就業(yè)，帶來(lái)更多稅收，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

盡管歐盟這一立法并未要求歐盟成員國(guó)政府實(shí)施外商投資審查制度，但在過(guò)去幾年，歐盟成員加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資的審查已經(jīng)成為一個(gè)明顯趨勢(shì)。

2018年，匈牙利政府通過(guò)新的立法，要求擁有非歐盟股東的公司在收購(gòu)與國(guó)家安全相關(guān)的資產(chǎn)時(shí)尋求政府的批準(zhǔn)。目前捷克、丹麥、瑞典正在考慮設(shè)立外資審查機(jī)制或者加強(qiáng)對(duì)外資的審查。荷蘭政府也在考慮采納外商投資審查機(jī)制，審查對(duì)象領(lǐng)域可能包括電信和重要基礎(chǔ)設(shè)施。

已經(jīng)建立外資審查機(jī)制的歐盟成員則進(jìn)一步加強(qiáng)管控或者擴(kuò)大審查范圍。2018年11月，法國(guó)政府將外國(guó)投資需要接受審查的戰(zhàn)略性行業(yè)清單延伸至網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能、半導(dǎo)體、機(jī)器人等領(lǐng)域。

英國(guó)政府則從2018年6月起加強(qiáng)了對(duì)并購(gòu)交易的管轄權(quán)。對(duì)于研發(fā)軍用或軍民兩用技術(shù)的公司，需要接受審查的交易門(mén)檻從原來(lái)的7000萬(wàn)英鎊降至100萬(wàn)英鎊。

作為歐洲最具投資吸引力的國(guó)家，德國(guó)對(duì)外國(guó)投資者提出了更高要求的限制。2017年7月，德國(guó)通過(guò)對(duì)外經(jīng)濟(jì)法的修正案，允許德國(guó)政府對(duì)直接和間接外國(guó)收購(gòu)進(jìn)行更廣泛的審查，要求非歐盟投資者在對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和安全相關(guān)技術(shù)進(jìn)行25%以上股份收購(gòu)時(shí)向德國(guó)經(jīng)濟(jì)部報(bào)備。2018年12月，德國(guó)政府將外資審查規(guī)則的使用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，來(lái)自歐盟以外的公司在國(guó)防、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或者媒體行業(yè)購(gòu)買(mǎi)超過(guò)10%的份額就需接受審查。

德國(guó)政府曾在2018年有意使用外商投資法阻止中國(guó)煙臺(tái)臺(tái)海集團(tuán)對(duì)德國(guó)一家機(jī)械工具制造商的收購(gòu)，這家中國(guó)企業(yè)后來(lái)撤回了收購(gòu)要約。

2017年10月，意大利頒布法律，政府可以否決外資并購(gòu)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的“黃金權(quán)力”被進(jìn)一步適用至高科技公司，比如數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理、人工智能、半導(dǎo)體、軍民兩用技術(shù)等。

意大利經(jīng)濟(jì)發(fā)展部副部長(zhǎng)米凱萊·杰拉奇此前在接受《財(cái)經(jīng)》記者專(zhuān)訪時(shí)表示，歐盟外資審查制度并非針對(duì)中國(guó)，而是對(duì)歐盟開(kāi)放市場(chǎng)的再思考。“它不是關(guān)于保護(hù)主義或?qū)彶?，而是關(guān)于如何管理。”他表示，這可以保護(hù)某些行業(yè)，對(duì)外國(guó)投資者也有好處，因?yàn)樗宄乇砻饕恍┬袠I(yè)會(huì)更加開(kāi)放。