劉尚希

調研切入點：從財政看當前經濟社會發(fā)展狀況

此次中國財政科學研究院地方財政經濟運行調研不僅是短期的形勢分析，而且也是從中長期來看待地方財政經濟運行，切入點是從財政的視角來看地方經濟以及整個國民經濟和社會發(fā)展的運行狀況，不僅僅是“經濟運行”這個短期的概念。

財政是國民經濟的綜合反映，也是經濟社會發(fā)展的綜合反映，財政還是國家治理狀況的綜合反映。財政作為國家治理的基礎，支撐著整個經濟社會的運行和發(fā)展。打一個比喻，財政像血液一樣，來自于經濟社會自身，又輸布到經濟社會的各個“細胞”，即各個地方、各個部門，社會共同體的每一個部分都因此而緊密地聯系成為一個有機的整體。去醫(yī)院看病，感冒發(fā)燒首先要抽血，查查血象，從血液情況來判斷身體的狀況。我們開展的地方財政經濟運行調研也有點類似。財政是社會共同體的血液，我們從財政切入，通過財政的一些指標，發(fā)現整個經濟社會運行、發(fā)展中存在什么樣的問題。

基于風險理性來分析研判未來情勢

一般開會，形勢分析居多，且都是短期的分析。從發(fā)展的狀態(tài)來觀察，是一個中長期的視角。大家從此次調研報告中可以看出來，分析的不僅僅是年度的數據，同時涉及到以往情況的分析判斷，有一些圖表顯示的是過去若干年變化的一種趨勢。這種趨勢會不會持續(xù)，是具有不確定性的。所以，對未來的判斷也不是用一種確定性的思維，按照線性思維來推理未來狀態(tài)，而是以一種不確定性的思維來考慮問題。未來的變化可能存在多個路徑，不一定是按照過去的數據所顯示的趨勢繼續(xù)延續(xù)。對未來狀態(tài)的判斷，須以一種“虛擬理性”（對應于“實體理性”），也就是風險理性的思維方式去觀察、分析和研究。

調研發(fā)現：各地對轉移支付依賴程度越來越高

調研從財政角度切入，重點關注了轉移支付。中央對地方轉移支付的規(guī)模越來越大，2018年底達到6萬多億元，2019年預算安排達到7.5萬億元，占中央財政支出規(guī)模的68%，接近70%，規(guī)模相當大。近些年中央對地方轉移支付以兩位數的速度增長，但從實地調研情況看，各地普遍反映希望中央加大轉移支付力度。這是中西部地區(qū)一種普遍的訴求，在發(fā)達地區(qū)一些欠發(fā)達的地方也有這樣的想法。尤其是在“三大攻堅戰(zhàn)”的背景下，地方政府還面臨隱性債務等直接或者間接的壓力。2019年更大規(guī)模減稅降費，預計減稅降費規(guī)模為2萬億元，地方政府更是感到壓力劇增。如果轉移支付規(guī)模越來越大，占比越來越高，其隱藏的風險是不言而喻的，且會不斷累積擴大。

區(qū)域分化與轉移支付有內在的邏輯關聯

一方面，地方對轉移支付的依賴程度上升，另一方面，地方區(qū)域分化在加劇。單就區(qū)域分化而言，無所謂好壞。若把兩者關聯起來觀察，則會發(fā)現其中隱藏著很大的風險。

那為什么會出現這么一種狀況？調研發(fā)現，區(qū)域之間的分化和對轉移支付的依賴，并非是不相干的兩個問題。區(qū)域分化，不僅是原來地理概念上的東中西區(qū)域發(fā)展的不平衡，而且是在原有東中西區(qū)域發(fā)展不平衡的基礎上，南北之間的差距在不斷拉大。北方原來一些經濟強、大的省市，其經濟狀況、財政狀況、社會狀況都出現了全面的滑坡。區(qū)域之間的分化反映在經濟層面，也體現在社會層面，如人口的流動、老齡化、創(chuàng)新能力、地方政府的治理能力等等都在分化。所以，這里指的區(qū)域分化不是單一的經濟增長速度，而是反映了經濟社會各個方面。在這種情況下，分化導致了一些地方的財政壓力越來越大，而且從東中西原有的這種不平衡轉變?yōu)槟媳敝g的差距擴大。地方政府承受著越來越大的壓力，換一個概念來說實際上是風險，即公共風險和財政風險在一些地方都在上升。從區(qū)域分化來看，又出現了新的特點，風險上升的地方有所擴大，這意味著我們國家整體的公共風險和財政風險都在緩慢地積累，也呈上升趨勢。盡管目前還是在可控范圍內，但如果我們沒有清醒的認識，這種風險有可能會越來越大。

如何避免全國性的公共風險及財政風險同時上升，這恐怕是我們面對的嚴峻挑戰(zhàn)。眼前可控不等于未來可控。未來并不在現在的延長線上，如果以為現在沒有問題，將來也沒有問題，這顯然是一種傳統(tǒng)的確定性思維，沒有風險意識。尤其在中美貿易戰(zhàn)升級的背景下，在研判國家整體風險形勢時，也要將這些外部的風險和壓力都考慮進來。從未來趨勢來看，世界面臨高度的不確定性，我國的整體風險毫無疑問是在上升的。怎樣去應對這些風險？習近平總書記在2019年年初講到這個問題，指出要堅持以底線思維去防范化解重大風險，轉為學術語言，就是防范化解公共風險、財政風險。習總書記講的各個領域的風險事關整個國家發(fā)展，事關整個社會共同體，也就是公共風險，而財政風險實際上就是公共風險的轉化。公共風險越大財政風險越大，公共風險越小財政的壓力越小，財政的風險越小，這是相互關聯的。一些國家出現財政危機，都是公共風險在財政上的轉化和反映。

為什么公共風險會轉化為財政風險？這是財政作為國家治理基礎的職能所系。財政是防范化解公共風險的最后一道防線，無論從制度設計，還是從短期應對，都是如此。當財政不能承受的時候，意味著會出現重大的危機。從歷史上看，一些國家的興衰、一些重大制度的變遷，實際上都與財政有直接的關聯。美國獨立戰(zhàn)爭、法國大革命、我國歷史上歷朝歷代的變更，都和財政有直接的關聯；前蘇聯的崩潰，其實也能看到財政脆弱帶來的后果。從這點來看，當前從財政的角度切入，分析財政問題，實際上也就是分析國家治理的基礎到底牢固不牢固，到底能不能有效支撐國家整個經濟社會發(fā)展。所以，財政的問題不是簡單收支的問題，不是有沒有錢花的問題，而是治理的問題。如果僅僅從收支這個表象來考慮，財政就變成財務的概念。從轉移支付與區(qū)域分化的關聯著手，中國財政科學研究院的地方財政經濟運行調研就是試圖要從一些現象提煉出一些以前可能沒有認識到，或者認識不深、不清晰的問題。從調研發(fā)現，轉移支付與區(qū)域分化有內在的邏輯關聯。

過去的邏輯認為，轉移支付是在區(qū)域化不平衡的條件下促進區(qū)域之間基本公共服務的均等化，解決的是區(qū)域公平的問題。似乎是區(qū)域之間的發(fā)展不平衡才導致了轉移支付這種制度設計。但轉移支付是不是被動的去應對區(qū)域之間發(fā)展的不平衡？調研中發(fā)現，轉移支付不僅是追隨區(qū)域公平，它對區(qū)域的效率其實也可以產生重大的影響?，F在出現了區(qū)域分化新的特點，南北差距擴大。從這個差距中可以看出，轉移支付資金使用中的低效或者說績效不高的這種狀況，與區(qū)域分化是有緊密聯系的。

公平與效率“兩張皮”

這就要回到一個基本理論問題，即公平與效率的關系。在傳統(tǒng)的理論視野中，公平和效率是兩個問題，有各自的目標和手段，并認為二者之間是對立的，故而沒有將二者聯系起來看作一個整體進行分析，更沒有把公平和效率相互之間的影響進行深度的理論分析。所以，我們在說效率的時候就只說效率，在說公平的時候就只說公平，在制度設計和政策制定上也是如此，甚至變成了不同學科理論的任務。

具體到財政，財政要促進效率的提升，可能就僅僅講財政怎么促進經濟效率的提升，這是一個獨立的目標；而講到促進社會公平、促進區(qū)域公平的時候，可能又是財政的另一個目標或職能，這又是一個獨立的事情。這種理論的誤導，可能導致了在追求效率和追求公平的時候把兩者搞脫節(jié)了，在轉移支付這個問題上尤其明顯。轉移支付的直接目標毫無疑問是促進區(qū)域公平，就是推進區(qū)域之間的基本公共服務均等化。新發(fā)展理念中講的“協調”，其中包括了城鄉(xiāng)區(qū)域的協調，這里的“協調”應包括了公平的概念和效率的概念，也就是說“協調”是個整體發(fā)展的概念。如果認為區(qū)域之間實現公平好像就協調了，這可能是對協調發(fā)展的一種偏頗的認識。協調既包括了公平也包括了效率。從調研中發(fā)現，追求效率、追求公平“兩張皮”，再通過轉移支付制度的設計，內化到了區(qū)域的分化之中。前面所說的區(qū)域分化與轉移支付有邏輯關聯，根子還是在理論認識上公平與效率“兩張皮”。

轉移支付轉化為公共投資和公共消費，最終應轉化為物質資本和人力資本積累，這個轉化的狀況影響區(qū)域效率

轉移支付的直接目標是促進區(qū)域公平，基本公共服務均等化。轉移支付資金最終要么轉化為公共投資，要么轉化為公共消費，一般性轉移支付或專項轉移支付都不外乎如此。公共投資在當地會形成物質資本積累，公共消費轉化為人力資本積累。民生問題，是個消費問題，也是個公共消費問題，公共消費就是以政府的方式促進整個社會人力資本積累的提升。因此，一個地方轉移支付規(guī)模大，意味著這個地方的物質資本形成、人力資本的積累要比轉移支付規(guī)模小的地方有更快增長的可能，發(fā)展的后勁有更大的增強。從這個意義上來講，轉移支付不僅可以促進區(qū)域的公平，而且可以促進區(qū)域效率的提升。比如公共資本，這體現為社會基礎設施、城市公共設施，以及各方面的環(huán)境改善。公共服務即公共消費，轉化為人力資本，意味著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有了基礎，事是人干出來的。加大對中西部地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付，是逐漸讓大家共享發(fā)展成果的同時，希望各地發(fā)展能力因此而有所提升。這個能力就體現在地方的資本積累，包括物質資本的積累和人力資本的積累。從發(fā)展經濟學中大家都知道發(fā)展要依靠資本，而現代發(fā)展經濟學不僅僅重視物質資本，而且更加重視人力資本。就此而言，促進基本公共服務的均等化，也就是促進基本消費的均等化，這是有利于促進人力資本積累的，而且有助于區(qū)域平衡發(fā)展。從邏輯上來看，加大轉移支付的力度，欠發(fā)達地區(qū)轉移支付越來越多，資本積累，包括物質資本和人力資本的積累，應該說比僅僅靠自己積累要有一個更快的變化，更快的增長。否則，就意味著轉移支付僅僅滿足了公平目標，實現了一種結果上的公平，而未能有效轉化為資本，效率目標未能實現，地方發(fā)展能力未能增強，區(qū)域之間發(fā)展機會的公平可能反而拉大了。在這種機制下，一些地方就越是要依賴轉移支付，可能落入發(fā)展停滯的陷阱之中。這無疑是隱匿的國家治理風險。

轉移支付既要追求公平的目標，也要將公平的目標轉化為效率的目標

調研發(fā)現，一些地方獲得了大規(guī)模的轉移支付，有的投資不是有效投資，而有的公共服務也沒有真正轉化為人力資本，或者轉化為人力資本也沒有和當地經濟發(fā)展的需要相匹配。比如教育辦好了，人均受教育年限提高了，但最終人走了，流失了，這就是說，即使轉化為了人力資本，也與當地形成了“兩張皮”，所以在一些地方就表現出分化程度更明顯，差距就越來越大。這不僅僅在經濟方面，在社會方面、創(chuàng)新能力方面、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面更是如此。

轉移支付既要追求區(qū)域公平的目標，也要將區(qū)域公平的目標轉化為區(qū)域效率的目標。這里不是講兼顧的概念，兼顧就會是“兩張皮”，我講的是轉化的概念，通過促進區(qū)域公平，促進區(qū)域之間基本公共服務均等化，轉化為區(qū)域效率的提升，從而促進區(qū)域平衡發(fā)展，也就有助于解決發(fā)展不充分、不平衡的問題。當前面臨的主要矛盾是人民對美好生活日益增長的需要與發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。轉移支付應起到緩解這個主要矛盾的作用，但是在現實中它沒還有起到這個作用，或者起到的作用是不夠的。這其中有理論的問題，公平和效率長期“兩張皮”，各說各的，頂多是兼顧一下，沒有把公平和效率內在的相互轉化的這種關系闡述清楚。所以這也導致政策設計、制度設計，在目標的確定上“兩張皮”。公平目標就是公平目標，效率目標就是效率目標，各搞各的，似乎這是兩碼事，交給不同的部門，即使同一個部門，比如說財政，那也是當成兩件事來辦的。在實際運行中，促進結果公平的同時沒有讓結果的更加公平轉化為能力的公平、機會的公平，進而促進效率的提升。

從數據上看，轉移支付對促進各地的財力均等化產生了非常大的作用。從區(qū)域公平、基本公共服務均等化這個目標來衡量，轉移支付卓有成效，資金使用績效很高。但是要從區(qū)域公平轉化成區(qū)域效率這個角度來衡量，轉移支付制度還有待改進。這其中不僅僅是政策問題、制度問題，更重要的是理論問題、思維問題。如果說區(qū)域公平不能轉化為區(qū)域效率，這種分化就會不斷加大，導致一些地方對轉移支付的依賴程度會不斷加深，這對全國來說意味著公共風險，發(fā)展的公共風險會整體上升，這是值得關注的重大問題。

對轉移支付傳統(tǒng)的理解，主要是應對區(qū)域發(fā)展不平衡，促進區(qū)域基本公共服務均等化，保底線公平。但不應滿足于此，更重要的是讓區(qū)域的公平轉化為區(qū)域的效率。區(qū)域分化的本質是什么——就是區(qū)域效率的分化。反映在各種指標上的分化，比如說經濟分化、社會分化、財政收入分化等等，其實就是區(qū)域效率的分化所致。

轉移支付最終要促進區(qū)域人口素質和能力提升

進一步分析，區(qū)域效率的分化是能力的分化。區(qū)域能力是綜合性的，但終究離不開人口素質和人的創(chuàng)新能力。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，就是要轉到“人”身上來，轉移支付不僅僅是促進發(fā)展成果的共享，更重要的是促進人的能力提升，只有這樣才能真正使財政體現“發(fā)展是依靠人，發(fā)展是為了人，發(fā)展成果人民共享”。財政是人民的財政，發(fā)展成果應通過財政共享。有的提出福利主義，甚至成為財政學理論分析的一個重要基準，例如用福利最大化、福利損失來衡量、判斷政策的優(yōu)劣。僅僅從共享發(fā)展成果這個福利主義角度去考慮財政問題是遠遠不夠的。其實發(fā)展最終還是要依靠人民，就是依靠人力資本的積累，依靠人們能力的普遍提升，并體現在人的創(chuàng)新能力上。這就是說，發(fā)展要依靠人。

能力是個綜合的概念，有不同層次，包括普通勞動者、技工、研發(fā)人員、管理人員等的能力。只有人的能力提升了才能縮小區(qū)域發(fā)展能力的鴻溝，才能真正縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距，縮小不平衡的狀態(tài)。對整個社會來講，才能真正從追求結果的公平轉向追求機會的公平。也只有轉向機會的公平，經濟社會發(fā)展才能是可持續(xù)的；而通過財政多收多轉移來追求結果公平，從長期看，遲早都會拖曳發(fā)展。這也就是古人說的“授之以魚”和“授之以漁”的關系。福利國家的歷程給后發(fā)國家提供了如何共享的經驗教訓。而要追求機會的公平，就要圍繞人來做文章，理論上就是要以人民為中心，政策上就是要促進人的能力提升，縮小能力的鴻溝，這表現在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間。這對整個社會來說，就有一個更公平的結果。因此，僅僅是通過財政去追求一種結果的公平，而忽視了財政促進機會的公平，這是過去在研究中可能考慮不全面的地方。

下一步轉移支付制度怎么去完善，答案也就在其中了。理論和觀念的轉變是第一位的，也是指導改革和修訂政策的前提。從靜態(tài)社會變?yōu)閯討B(tài)社會，勞動力流動、人口和家庭遷徙，意味著財政體制、轉移支付制度的基礎已經從靜態(tài)的人口分布轉變?yōu)閯討B(tài)的人口分布。這給體制和政策帶來了種種不確定性，也對政府的能力提出了挑戰(zhàn)。動態(tài)社會的管理比靜態(tài)社會的管理要難得多。面對人口、家庭的區(qū)域遷移，要讓轉移支付跟著人走，實現公共服務與人民需要的匹配，難度大大增加。當下正在全面實施績效管理，如果績效不能落到人的能力、區(qū)域能力上去，道路、學校、醫(yī)院等等搞得再好，也難說有績效。這表明績效的理念也需要更新。