段 浩

（長治學院 法律與經濟學系，山西 長治 046011）

2018 年12 月，修訂后的《農村土地承包法》以法律的形式確立了農村承包地“三權分置”制度，但農村土地承包經營權糾紛依然沒有被有效緩解和依法處置。早在2003 年10 月9 日，經農業(yè)部第23次常務會議審議通過《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），就與土地管理法、農村土地承包法、物權法、不動產登記暫行條例等構建起我國農村土地法律制度體系，對指引和規(guī)范農村土地管理起到了重要作用。然而，農地信息偏在與農地流轉之間的矛盾愈加激化，表現為農村土地承包經營權糾紛急劇增多①，嚴重影響農業(yè)經濟發(fā)展、農村社會穩(wěn)定和農民合法權益。

一、農村土地承包經營權證制度的研究現狀

從2003 年《管理辦法》發(fā)布以來，中央一直在推進農村土地承包經營權確權頒證和成果轉化工作。其中，在做好承包檔案資料清查、權屬調查的基礎上，核心是確權，重點是登記，主要工作是完善承包合同，建立健全登記簿，頒發(fā)權屬證書。按照《管理辦法》規(guī)定，雖然土地承包經營權來自于生效的農村土地承包合同，但是，承包方要通過登記申請、登記初審、登記審核、登記簿編制、報請頒證等環(huán)節(jié)和程序才能取得土地承包經營權證。其中關于土地承包經營權記載事項，土地承包合同、土地承包經營權證、土地承包經營權證登記簿應保持一致?！豆芾磙k法》既明確規(guī)定農村土地經營權證及其登記簿記載內容是獲取土地承包經營權的法律憑證和認定依據，也清楚列明承包方全家進城落戶，自愿放棄承包地，或者被依法征用、占用承包地等作為土地承包經營權（證）依法退出（回收）的法定條件。由此可知，農村土地承包經營權的效力來源于農村土地承包經營合同，承包方從土地承包合同生效時取得該用益物權，采取意思主義物權變動模式。此時，①經過裁判文書網數據檢測，從2013 年1 月1 日到2017 年12 月31 日涉及土地承包經營權的各類案件共計103389 件。其中，按裁判年份篩選，2013 年2504 件，2014 年14855 件，2015 年18178 件，2016 年31591 件，2017 年36261 件?？梢?，近幾年涉及土地承包糾紛案件逐年增加，特別是近兩年增長速度較快，占到近五年案件總和的65.5%。其中，案件主要集中在土地承包經營主體的權利確認方面，當事人是否享有土地承包經營權已經逐漸成為相關司法審判的核心問題。土地承包經營權證的法律意義在于：由公權力對農村土地承包狀況進行行政確認以保護承包人的合法權益，以權利公示的法律效應保障交易安全和善意第三人的利益。[1]

目前，對于土地承包經營權證制度研究主要集中在其法律地位和制度缺陷方面。有學者認為，土地證書是護權證書、有價證書、流轉證書、承諾證書，對于依法保護農民土地承包權益具有不可替代的作用。全面落實農村土地承包經營權證的換發(fā)補發(fā)工作，可以讓農民吃上了一顆“定心丸”。[2]有學者認為，我國一些地區(qū)的農村土地承包經營權證管理中存在諸多問題，其潛伏的法律風險加劇了農村金融產品創(chuàng)新的風險，一定程度上阻礙了農村金融改革與發(fā)展。[3]也有人提出，現行的《不動產登記暫行條例》詳細規(guī)定了權利登記，但是對標示登記規(guī)定簡單，面臨農地登記的內容不完整、信息與實際不符合、登記主體的權責配置不合理等制度困境。[4]同時，部分學者關于土地承包經營權退出的意愿和機制存在不同觀點。有學者提出土地退出資格難以認定，土地承包經營權交易成本高容易導致土地非農化使用和土地利用效率低問題，應當恢復集體配置土地的權利。[5]有學者提出我國雖已具備土地承包經營權退出的基本前提，但仍面臨制度與現實的雙重約束，在政策性退出、合作性退出和市場性退出中，國家、集體和個人的角色和關系不同，應當遵循漸進式路徑[6]，需要進一步健全和完善。[7]也有學者論證了土地承包經營權退出機制面臨法律制度和權利架構上的制度缺失和權利虛化的困境，只有構建激勵和保障機制為核心的退地機制，才能保障退地農民的合法權益。[8]可見，農村土地承包經營權證是農民享有集體經濟組織成員財產權利的法律證明，有助于厘清承包地“三權”之間的內在關系和價值導向，也可以為實現農村土地的財產權能和發(fā)揮要素市場配置作用提供制度支撐。[9]然而對土地承包經營權證制度的實際運行效果缺乏有效的實證分析，對其制度缺陷產生的消極影響也較少給予正面回應，成為當前土地承包經營權相關問題研究的短板。因而，有必要對農村土地承包經營權證制度運行中存在的缺陷及其影響給予足夠的重視，對穩(wěn)定土地承包關系、保護農民土地承包經營權益、解決農地承包經營糾紛和推進農村產權制度改革都具有重大價值。

二、我國農村土地承包經營權證制度存在的缺陷

一是土地承包經營權證記載內容無法全面反映農地信息狀況。農地登記頒證一直是中央的重點政策目標，盡管本輪發(fā)包中土地確權登記基本摸清了農地資源總量情況，初步測量了承包地面積，基本解決了四至不清問題，但由于部分農民登記意識淡薄以及承包合同管理不健全、農地流轉不規(guī)范等原因，導致土地承包經營權證記載內容不全，無法全面反映農地狀況。雖然《農村土地承包法》有關承包經營合同條款規(guī)定了承包農地的質量等級內容，但是《不動產登記暫行條例》第8 條和《管理辦法》第6 條都沒有農地質量等級要求，忽略了農村土地生產經營的生態(tài)屬性，導致實質上無法履行《農村土地承包法》第17 條對土地保護和合理利用義務。[10]

二是土地承包經營權證管理不規(guī)范影響農村社會穩(wěn)定。部分地方政府部門為了減少工作量，將空置的土地承包經營權證及其登記薄轉給農業(yè)主管部門，再轉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后由村委會自行填寫，權限不合法、程序不規(guī)范為土地承包權益糾紛埋下伏筆。同時，土地承包經營權證印信管理和使用不嚴格不規(guī)范。有的土地承包經營權證由鄉(xiāng)政府蓋章，有的鄉(xiāng)農經站蓋章，也有村委會蓋章，缺少了必要的審核監(jiān)督，損害了土地承包經營權證的權威性和嚴肅性。而且，還有大量農村土地承包經營權證書沒有被發(fā)放或發(fā)放不及時，導致土地確權糾紛日益增多。隨著農村承包地“三權分置”政策的推行，農村承包地的市場價值得到提升，由此引發(fā)的土地承包糾紛和矛盾開始呈現直線上升趨勢，甚至引發(fā)一些社會反響較大的惡性案件①從2011 年至今，因為土地糾紛引發(fā)的刑事案件有1227 起，其中2016 年以來749 起，占到案件總數的61%。數據來源：中國裁判文書網http://wenshu.court.gov.cn/，最后訪問2018 年3 月29 日。，成為影響農村穩(wěn)定的重要因素。

三是土地承包經營權證監(jiān)管不力加劇農村金融法律風險。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在填寫土地承包經營權證時，依據農村稅費改革之前的土地承包臺賬，由于瞞報、少報等原因致使土地承包經營權證載明的土地面積小于實際面積，同時一些個別調整也沒有進行變更登記，對于頒證后所需的登記、更換、補發(fā)、注銷、收繳等工作均缺乏科學的監(jiān)管制度和工作流程，存在土地流轉無登記、權證損毀無補發(fā)、地塊調整無更改、承包終止無注銷等不規(guī)范現象，難以實現物權憑證的定紛止爭功能，[11]也會增加了農村土地金融服務的法律風險。

四是土地承包經營糾紛司法程序繁雜導致農民權益難以獲得法律救濟。依據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第20 條第1 項規(guī)定，農村土地承包經營權證作為當事人主張權利的直接證據對裁判結果起到重要作用。在民事侵權訴訟中土地承包經營權證也是確認土地權屬的重要依據。但由于土地承包經營法律關系與頒證具體行政行為交織在一起，物權登記中民事責任和行政責任復合，導致土地承包糾紛中民事訴訟與行政訴訟交織，土地承包經營法律關系復雜。由此，即使法院以違反法律為由撤銷頒證的行政行為，也并非是對持證人享有土地承包經營權的當然否定，因為訴求目標與審查對象的不同，使當事人很難通過土地承包經營權證的行政訴訟來實現權益救濟的訴訟目的。

三、完善農村土地承包經營權證制度的建議

一是加強檔案服務管理，健全農地承包信息化管理系統(tǒng)。土地承包經營權證既是農地信息的主要載體，又是農地流轉及其他民事行為的重要憑證，其作用發(fā)揮和利用程度取決于土地承包經營權頒證過程中有關農地檔案資料的收集、整理、歸檔及管理水平。因此，地方政府檔案部門既有輔助農業(yè)主管行政部門做好農村土地承包經營權確權頒證及其登記薄資料的收錄整理的能力，也有加強土地頒證檔案管理和服務的義務和職能。具體來說，一方面可以通過制定檔案整理工作方案，規(guī)范農村土地承包有關資料的歸檔范圍、歸檔時間、歸檔要求，加強對政府農業(yè)主管部門頒證檔案工作的業(yè)務指導，重點把握好農地資料的收集、整理和管理等重點環(huán)節(jié)，加強對業(yè)務人員和技術人員的業(yè)務培訓和現場指導，確保土地證檔案的歸檔率、完整率和準確率，幫助解決土地頒證過程中的實際問題；另一方面，在落實和完善《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》基礎上，政府檔案部門可以結合工作實際情況，靈活提供檔案查閱、送檔案下鄉(xiāng)、檔案復印、檔案摘抄等多種方式，重點開展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地承包經營權證補發(fā)工作提供檔案利用上門服務，對第二輪土地延包檔案進行整體復印，提高土地承包經營權證發(fā)證率，收集、整理和匯總包括土地承包合同在內的農村土地信息數據，集中管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)補發(fā)農村土地承包經營權證檔案資料。在此基礎上，對土地頒證檔案管理工作實行統(tǒng)一驗收、分工負責、嚴格考核、獎優(yōu)罰劣，形成由農經部門負責真實性和有效性、縣級地方政府負責完整性、檔案部門負責標準化和規(guī)范化的土地承包經營權證檔案管理和責任體系，建立健全農村土地承包信息化管理系統(tǒng)。

二是建立監(jiān)督問責機制，提高農村金融服務水平。由于多數農民對農村土地承包經營權證的法律意義和功能作用不甚了解，維權意識不強，造成土地承包經營權證的管理缺乏外部監(jiān)督和問責整改。鑒此，地方政府宣傳和法制部門應利用各種媒體形式，廣泛開展農地法制宣傳和普法教育，培養(yǎng)農民依法保護土地承包經營權益的法律意識和維權能力，發(fā)揮對政府農業(yè)行政部門依法履職進行外部監(jiān)督的積極性。[12]在此基礎上，一方面政府繼續(xù)開展頒證賦權活動檢查，加強對頒證管理工作的監(jiān)督整頓，形成科學有效的土地承包經營權證長效管理機制；另一方面，有效利用互聯(lián)網、大數據、人工智能與土地承包經營權證管理信息化技術的有效結合，推進賦權頒證及其工作流程的公開公示，確保農民的監(jiān)督權利有效行使，并對相關責任部門和工作人員可以依法追責。在此基礎上，建成和完善統(tǒng)一的農村金融管理信息網絡，提高農村金融服務水平，解決農村農業(yè)發(fā)展資金投入緊缺問題。

三是強化案件程序和實體審查，適度運用司法裁判權。司法公正是維護土地承包經營權的最后保障，需要從程序審查和實體審查兩方面實現。一方面，加強程序審查。通過科學界定頒證過程中行政機關的行政權、法院機關的司法權、承包方和發(fā)包方以及第三人的公民權的權利邊界，合理劃定農村土地承包經營權證行政訴訟的受案范圍。將訴訟標的為生效判決的效力所羈束的，應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。在生效裁判和仲裁裁判中農村土地承包經營權證作為定案證據的，人民法院應當依法受理利害關系人對該登記行為提起訴訟。同時，在合理確認原被告主體資格基礎上，有效實現農村土地承包經營權證糾紛中司法裁判標準的統(tǒng)一；另一方面，加強實體審查。人民法院依據行政訴訟法第5 條對具體行政行為進行合法性審查，難點在于把握司法權的適度運用，綜合采用嚴格的形式審查和適度的實質審查，對頒發(fā)農村土地承包經營權證的行政機關的行政行為做出全面的司法評判。針對土地承包經營權證糾紛引發(fā)的民事爭議與行政爭議交叉的訴訟案件，司法實踐中主要存在“先民后行”、“先行后民”、“一并審查”與“分別審理”等審理模式?；谕恋爻邪洜I合同法律關系是土地承包經營權證糾紛的審查核心，因此，應當主要由民事訴訟來解決土地承包經營合同是否生效以及土地承包經營權確認問題，同時，行政訴訟則主要解決對土地承包經營權證頒證行為的合法性審查，審查結果并不必然導致持證人獲取或喪失土地承包經營權。鑒此，土地承包經營權證糾紛案件中當事人只有提起對土地承包經營權確認之訴，才能有效實現對土地承包經營權的確認和救濟。[13]

四是順應土地流轉需求，維護農民的土地承包經營權益。近年來，中央不斷加大惠農政策的力度，特別是農村承包地“三權分置”政策實施以來，指引和規(guī)范農村土地經營權流轉交易市場運行，既讓農民的土地承包經營權益實現了更大的財產權利和流轉價值，也促進了農業(yè)適度規(guī)模經營。可見，依法保障土地承包經營權益的現實需要決定了在做好確權登記頒證的基礎上，農村土地法律制度給予立法回應具有必要性和緊迫性，尤其是推進農村集體產權制度改革的法治保障，對建立和完善現在農村產權制度意義重大。[14]鑒于此，我們認為需要順應“三權分置”和農地流轉的現實需求，加緊修訂和完善《管理辦法》，確保與《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律規(guī)定的協(xié)調和統(tǒng)一。[15]盡管農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記，通過頒證來明確農民對承包土地的各項權利，①2013 年中央1 號文件提出：“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。然而在現行《管理辦法》中，土地承包經營權的效力主要來源于土地承包合同，與土地承包經營權的物權屬性相沖突，也是產生土地承包經營權糾紛和爭議的重要原因，影響農民土地承包經營權益和農村社會的穩(wěn)定。因此，在新的《農村土地承包法》基礎上，應進一步明確規(guī)定農村居民個人喪失土地承包經營權的具體條件，建立和完善農村承包地退出法律機制，將有助于推進農地流轉和維護進城落戶農民的切身利益。同時，以“三權分置”作為宏觀層面的立法精神指引，強化農地用途管制，合理限制受讓人流轉權利，科學配置土地承包經營權處分之限制性規(guī)范是當下農地法律制度改革的合適路徑。[16]總之，從權利配置土地資源的功能出發(fā)，土地承包經營權證制度應當適應“三權分置”要求，使農戶承包權和土地經營權實現物權化規(guī)范，才能真正發(fā)揮出土地承包經營權設定的流轉功能，進而實現農業(yè)農村現代化、土地集約經營的農村土地改革目標。