■文 / 孫樂(lè)巖

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，截至2017年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到58.5%，越來(lái)越多的居民在城市中生活。如何處理每天產(chǎn)生的大量生活垃圾已經(jīng)成為每個(gè)城市迫切需要解決的問(wèn)題。2016年中國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量約2億噸，許多城市已經(jīng)出現(xiàn)了“垃圾圍城”的困境。城市生活垃圾不僅關(guān)系到居民生活環(huán)境，更成為人類文明發(fā)展的一個(gè)“世界難題”。美國(guó)著名未來(lái)學(xué)家托夫勒在《第三次浪潮》中曾預(yù)言繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計(jì)算機(jī)革命之后，影響人類生存發(fā)展的又一次浪潮，將是垃圾革命。解決城市生活垃圾問(wèn)題的源頭和關(guān)鍵是實(shí)行垃圾分類制度。習(xí)近平總書記指出：“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無(wú)害化處理?！?深入分析和制定科學(xué)的城市生活垃圾分類政策對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有重要的意義。

一、城市生活垃圾分類法規(guī)

由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如快遞和外賣興起，城市生活垃圾數(shù)量日益增長(zhǎng)。與此同時(shí)，中國(guó)生活垃圾處理方式仍然以填埋、焚燒為主，不僅占用土地，也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重威脅。面對(duì)持續(xù)增長(zhǎng)的生活垃圾處理壓力，實(shí)行垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸和利用，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化和無(wú)害化，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。垃圾分類是解決城市生活垃圾問(wèn)題的關(guān)鍵，中國(guó)各級(jí)政府很早就開(kāi)始著手建立垃圾分類制度。

（一）法律層面

1989年12月頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”專門規(guī)定了防治包括城市垃圾在內(nèi)的污染物對(duì)環(huán)境的污染，但對(duì)于城市生活垃圾分類并無(wú)具體規(guī)定。2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條規(guī)定“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開(kāi)展合理利用和實(shí)施無(wú)害化處置?！泵鞔_提出了要做到垃圾分類。

（二）行政法規(guī)

國(guó)務(wù)院1992年頒布的 《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》 第二十八條規(guī)定：“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理?！?/p>

（三）部門規(guī)章

2007年4月原建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第十五條規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行分類投放、收集和運(yùn)輸?！钡谑鶙l規(guī)定：“城市生活垃圾實(shí)行分類收集的地區(qū)，單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場(chǎng)所?！?/p>

（四）地方性法規(guī)和規(guī)范性文件

中國(guó)各個(gè)城市響應(yīng)國(guó)家要求，基本都出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章和文件，開(kāi)展垃圾分類工作。截至2018年，已有14個(gè)城市出臺(tái)生活垃圾分類地方性法規(guī)或規(guī)章。深圳市在垃圾分類管理領(lǐng)域先后出臺(tái)1個(gè)政府規(guī)章、3個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)和7個(gè)規(guī)范性文件。?？谑性缭?996年發(fā)布的《?？谑谐鞘猩罾芾磙k法》中就規(guī)定 “實(shí)行生活垃圾分類袋裝”。此后，?？谟株懤m(xù)發(fā)布了《?？谑猩罾诸愂占幹霉ぷ鲗?shí)施方案》（2011）、《海口市生活垃圾分類指導(dǎo)手冊(cè)》（2014）、《海口市餐廚廢棄物管理辦法》（2015）等文件，目前正在制定 《?？谑猩罾诸惞芾磙k法》。

中國(guó)各級(jí)政府在建章立制的同時(shí)還積極開(kāi)展實(shí)踐工作。2000年，原建設(shè)部將北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林八個(gè)城市作為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”。 深圳于2013年7月1日成立了中國(guó)首個(gè)生活垃圾分類管理專職機(jī)構(gòu)—深圳市生活垃圾分類管理事務(wù)中心。

二、城市生活垃圾分類現(xiàn)行政策及實(shí)施效果

2017年4月，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（簡(jiǎn)稱住建部）制定了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》 ( 國(guó)辦發(fā)〔2017〕26 號(hào)， 以下簡(jiǎn)稱《方案》)。《方案》在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了“政府推動(dòng)，全民參與；因地制宜，循序漸進(jìn)；完善機(jī)制，創(chuàng)新發(fā)展；協(xié)同推進(jìn)，有效銜接”的基本原則?！斗桨浮?提出在部分范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，引導(dǎo)居民自覺(jué)開(kāi)展分類，實(shí)施范圍為直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市，以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，共46個(gè)城市。同時(shí)也鼓勵(lì)由各省( 區(qū)、市) 結(jié)合實(shí)際，選擇具備條件的實(shí)施強(qiáng)制分類，同時(shí)在生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、各地新城新區(qū)率先實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。

2017年12月，住建部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2017〕253 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》要求加快推進(jìn)46個(gè)重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作，建立生活垃圾分類進(jìn)展情況定期報(bào)送工作機(jī)制。明確2035年前，46個(gè)重點(diǎn)城市全面建立城市生活垃圾分類制度，垃圾分類達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。2018年6月，住建部印發(fā)《城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法》（建辦城函 〔2018〕304號(hào)，以下簡(jiǎn)稱 《辦法》），從體制機(jī)制建設(shè)、示范片區(qū)建設(shè)、設(shè)施建設(shè)、分類作業(yè)、教育工作、宣傳工作等10個(gè)方面開(kāi)始對(duì)46個(gè)重點(diǎn)城市城區(qū)范圍內(nèi)生活垃圾分類工作進(jìn)行考核和通報(bào)。

2017年11月，住建部在廈門市召開(kāi)中國(guó)城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣廈門市生活垃圾分類工作經(jīng)驗(yàn)，部署各地加快推進(jìn)生活垃圾分類工作，細(xì)化工作目標(biāo)。2018年9月26日，住建部在武漢召開(kāi)46個(gè)重點(diǎn)城市生活垃圾分類試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于城市生活垃圾分類工作的重要批示精神，總結(jié)46個(gè)重點(diǎn)城市分類工作的進(jìn)展情況，部署下一步工作。

自習(xí)近平總書記2016年12月就城市生活垃圾分類制度做出重要指示以來(lái)，中國(guó)各地區(qū)各部門以點(diǎn)到面、全面啟動(dòng)，初步建立了以“三化”（減量化、資源化、無(wú)害化）、“四分”（分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理）、“五原則”（以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜）為指導(dǎo)的垃圾分類制度。134家中央單位、29個(gè)省直機(jī)關(guān)生活垃圾分類通過(guò)驗(yàn)收，21個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)了生活垃圾分類實(shí)施方案。在首次公布的2018年第二季度城市生活垃圾分類工作考核中，廈門市、深圳市、寧波市在46個(gè)重點(diǎn)城市中分列總分前三名。

三、城市生活垃圾分類現(xiàn)狀問(wèn)題

盡管中國(guó)開(kāi)展城市生活垃圾分類工作將近20年時(shí)間，尤其是近一年多的強(qiáng)力推進(jìn)，垃圾分類工作已經(jīng)取得了顯著成效，但中國(guó)垃圾分類工作任重道遠(yuǎn)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在較大差距。中國(guó)首次公布的重點(diǎn)城市生活垃圾分類季度考核結(jié)果中，排名第一的廈門市得分僅為80分就表明在實(shí)際工作中仍然存在不少問(wèn)題。

（一）垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不夠合理

做好生活垃圾分類工作，首要前提是建立科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)。既要便于垃圾后續(xù)處理，更要便于公眾快速掌握和應(yīng)用。根據(jù)中國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 102-2004）,生活垃圾分為六類：可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾和其他垃圾?！渡罾诸愔贫葘?shí)施方案》要求實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市結(jié)合本地實(shí)際，于2017年底前制定出臺(tái)辦法，細(xì)化垃圾分類類別、品種、投放、收運(yùn)、處置等方面要求。并且必須將有害垃圾作為強(qiáng)制分類的類別之一，同時(shí)參照生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，再選擇確定易腐垃圾、可回收物等強(qiáng)制分類的類別?！斗桨浮肥聦?shí)上將生活垃圾分為了四類：有害垃圾、易腐（餐廚）垃圾、可回收物和其他垃圾，這也成為各地執(zhí)行的分類標(biāo)準(zhǔn)。研究表明，盡管分類越細(xì)（多）越有利于處置，但可操作性和分類效果越差，實(shí)踐中效果最好的是“干濕二分法”。

（二）垃圾分類體系尚不健全

垃圾分類是個(gè)系統(tǒng)工程，分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理四個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可。當(dāng)前的工作重點(diǎn)多集中在分類投放，后續(xù)環(huán)節(jié)尚不完善。例如廢電池是《方案》明確的有害垃圾，但在2003年出臺(tái)的《廢電池污染防治技術(shù)政策》中指出，在目前缺乏有效回收的技術(shù)條件下，不鼓勵(lì)集中收集已達(dá)到國(guó)家低汞或無(wú)汞要求的廢舊一次性干電池。實(shí)踐中，許多城市設(shè)置的廢電池回收箱形同虛設(shè)也證明僅僅有了分類投放是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前一些城市出現(xiàn)的“先分后混”現(xiàn)象就是這個(gè)問(wèn)題的典型體現(xiàn)。

（三）垃圾分類機(jī)制有待完善

從垃圾資源化的角度看，公眾分類投放只是第一步，而且無(wú)法達(dá)到最終回收利用的分類要求。僅僅依靠社會(huì)公眾沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)垃圾最終分類回收，資源化利用的目標(biāo)。當(dāng)前中國(guó)垃圾分類工作大多面向公眾宣傳教育，著眼于知曉率、參與率、分類收集率等這些指標(biāo)。

四、城市生活垃圾分類改進(jìn)對(duì)策

針對(duì)以上城市生活垃圾分類工作中存在的問(wèn)題，提出以下改進(jìn)對(duì)策。

（一）建立生活垃圾“2+N”分類標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)已有的實(shí)踐，最有效的垃圾分類法是“干濕二分法”，其中濕垃圾為餐廚易腐垃圾，其余為干垃圾（多為可回收物）。因此，可以建立兩個(gè)層次的分類標(biāo)準(zhǔn)體系。第一層為二分法，即干濕分類，由社會(huì)公眾執(zhí)行。第二層為“N”分類，在公眾二分的基礎(chǔ)上，對(duì)干垃圾（可回收垃圾）根據(jù)資源化回收技術(shù)，再劃分為若干類別，由專業(yè)化分類機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

（二）推行生活垃圾分類“雙軌制”運(yùn)行機(jī)制

在建立城市生活垃圾分類制度中，堅(jiān)持推行社會(huì)化+專業(yè)化分類的“雙軌制”。依靠社會(huì)公眾，解決垃圾產(chǎn)生端的分類投放，最大程度減輕垃圾處理過(guò)程的壓力，為資源化回收利用創(chuàng)造基礎(chǔ)。同時(shí)，依靠專業(yè)化分類機(jī)構(gòu)，解決后續(xù)垃圾處理端供應(yīng)不足的問(wèn)題。實(shí)行“雙軌制”，有助于生活垃圾分類工作社會(huì)化參與和專業(yè)化處理有機(jī)結(jié)合。

（三）建立生活垃圾分類市場(chǎng)化運(yùn)作模式

“垃圾是放錯(cuò)地方的資源”，但垃圾處理帶有顯著的外部性特征。僅靠政府投入，難以將垃圾分類處理持續(xù)做下去。需要構(gòu)建市場(chǎng)化的垃圾分類及處理運(yùn)作模式，鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入這一領(lǐng)域，采用市場(chǎng)化的手段推動(dòng)垃圾處理可持續(xù)發(fā)展。

（四）加大生活垃圾分類處理技術(shù)和裝備的研發(fā)

受限于技術(shù)條件和設(shè)備，已分類的垃圾在貯存、轉(zhuǎn)運(yùn)、回收等環(huán)節(jié)存在先分后混，無(wú)法充分利用的情況。例如玻璃、塑料的回收，往往就是簡(jiǎn)單焚燒了事，造成資源的浪費(fèi)，與垃圾分類的初衷是不相符的。因此需要加大相關(guān)技術(shù)和裝備的研發(fā)支持力度，提升生活垃圾分類和處理能力。

五、總結(jié)

城市生活垃圾分類是利國(guó)利民的重要舉措，加快推進(jìn)生活垃圾分類是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)綠色發(fā)展的重要舉措，有利于增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感和安全感，有利于打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，有利于提高全社會(huì)文明程度。建立生活垃圾分類制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從體制機(jī)制、運(yùn)作模式、支撐技術(shù)與條件等多方面共同努力。隨著這項(xiàng)工作持續(xù)推進(jìn)，假以時(shí)日，必定能夠?qū)崿F(xiàn)城市生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。