■文 / 黃新皓 李麗平 李媛媛 姜歡歡 劉金淼

隨著大氣污染治理及氣候變化談判的深入，大氣污染物與溫室氣體減排的協(xié)同效應(yīng)研究得到國際社會的廣泛關(guān)注。在國家氣候變化應(yīng)對方案中考慮對大氣污染防治等領(lǐng)域所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)，并避免與可持續(xù)發(fā)展的其他領(lǐng)域發(fā)生沖突，對在全球經(jīng)濟社會發(fā)展過程中順利實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）具有重要意義。

一、國際社會對協(xié)同效應(yīng)的定義

從20世紀90年代起，國際社會在氣候變化的成本效益評估研究中開始逐步關(guān)注到溫室氣體減排政策的非氣候效益，“協(xié)同效應(yīng)”（co-benefits）的概念破土而出。從目前來看，國際社會對于協(xié)同效應(yīng)仍未有公認的權(quán)威定義，不同國際組織和機構(gòu)對協(xié)同效應(yīng)的概念給出了相似但各有側(cè)重的闡述。其中，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在定期發(fā)布的評估報告中對氣候變化應(yīng)對政策、措施和手段開展科學(xué)、技術(shù)、環(huán)境、經(jīng)濟和社會等多維度的評估，協(xié)同效應(yīng)的內(nèi)涵在此過程中得到豐富與完善?？偟膩砜矗皡f(xié)同效應(yīng)”是一個不斷發(fā)展和演變的概念，隨著國際社會對氣候變化應(yīng)對路徑認識的不斷提高而呈現(xiàn)出不同的階段性特征，大致可劃分為三個階段：單向輔助效益階段、雙向協(xié)同效應(yīng)階段和大協(xié)同研究階段。

（一）探索階段：認識到減少溫室氣體排放的次生效益

協(xié)同效應(yīng)的概念最早起源于對溫室氣體排放和增強碳匯的次生效益的評估。1995年，《IPCC第二次評估報告》定義“次生效益（secondary benefits）包括和溫室氣體共同產(chǎn)生的其他污染物的減少和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護。”報告提出溫室氣體減排技術(shù)可以提供改進空氣質(zhì)量、保護地表水和地下水資源、提高動物生產(chǎn)力、減少爆炸與火災(zāi)風(fēng)險和促進能源的合理使用等其他社會效益。研究表明，減少溫室氣體排放措施產(chǎn)生的輔助環(huán)境效益很大，但各個國家會有所不同。這一階段，國際社會重點關(guān)注溫室氣體減排對大氣污染控制等領(lǐng)域的單向影響，且這些影響均為正效益。

（二）發(fā)展階段：認識到政策實施具有雙向協(xié)同效應(yīng)

隨后，國際社會逐漸認識到大氣污染物與溫室氣體二者之間具有相互影響的關(guān)系，次生效益的概念逐漸被協(xié)同效應(yīng)概念所替代。2001年，《IPCC第三次評估報告》首次提出“協(xié)同效應(yīng)（co-benefits）”一詞，是指“由于各種原因同時實施各項政策所產(chǎn)生的效益，同時承認大多數(shù)針對溫室氣體減緩而制定的政策也都有其他同等重要的理由（如：與發(fā)展、可持續(xù)性和公平相關(guān)的各項目標(biāo)）?！?007年，《IPCC第四次評估報告》提到了將空氣污染控制與溫室氣體減排結(jié)合起來的政策，指出在未來10-20年，減少碳排放10%-20%的措施同時減少10%-20%的SO2排放以及5%-10%的NOx和PM排放。從國際層面來看，溫室氣體減排計劃可能更受關(guān)注；但從中國層面來看，減少當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧排c溫室氣體減排往往同等重要。協(xié)同效應(yīng)的概念可以幫助發(fā)展中國家在社會經(jīng)濟發(fā)展進程中同時實現(xiàn)環(huán)境改善和氣候變化減緩兩大目標(biāo)。

（三）深化階段：拓展到跨領(lǐng)域、多重效益的大協(xié)同研究

近年來，在全球氣候變化減緩和適應(yīng)工作推進過程中，國際社會逐漸發(fā)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的相互作用日益凸顯，尤其是應(yīng)對氣候變化政策與非氣候政策之間的互動關(guān)系導(dǎo)致對整體社會福利的影響評估變得更為復(fù)雜。2014年，《IPCC第五次評估報告》將“協(xié)同效應(yīng)”重新定義為“在未考慮對總體社會福利的凈影響情況下，為了達到某一目標(biāo)的一項政策或措施可能對其他目標(biāo)產(chǎn)生的積極效果。”氣候變化減緩行動可影響其他目標(biāo)的實現(xiàn)，包括能源安全、空氣質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)、收入分配、勞動力供應(yīng)和就業(yè)以及城市擴張等相關(guān)目標(biāo)。這一階段協(xié)同效應(yīng)的概念已不僅僅局限于氣候和環(huán)境領(lǐng)域，而是強調(diào)通過綜合規(guī)劃和策略響應(yīng)氣候、環(huán)境、社會、經(jīng)濟多重目標(biāo)，且與可持續(xù)發(fā)展一致的氣候變化應(yīng)對策略必須綜合考慮適應(yīng)和減緩方案產(chǎn)生的各種協(xié)同效應(yīng)、不良副作用和風(fēng)險。

二、協(xié)同效應(yīng)國際研究進展

通過文獻綜述，總結(jié)協(xié)同效應(yīng)國際研究主要分為三類：溫室氣體與傳統(tǒng)大氣污染物協(xié)同效應(yīng)的機理研究、協(xié)同效應(yīng)評估方法學(xué)研究和協(xié)同控制政策評價與分析研究。

（一）協(xié)同效應(yīng)機理研究

溫室氣體與局地污染物在大氣中存在相互作用的關(guān)系，正確認識溫室氣體與污染物之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)以及對社會整體福利的影響十分重要。根據(jù)《IPCC第五次評估報告》，污染地區(qū)的局地較高地表溫度會觸發(fā)區(qū)域化學(xué)和局地排放反饋，進一步推高臭氧和PM2.5的峰值水平；反過來，局地污染物也能夠影響大氣中的輻射強度，進而加劇或減弱全球變暖。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）指出作為氣候變暖因子的地面臭氧與黑炭氣溶膠同時也是空氣污染物，對生態(tài)環(huán)境、農(nóng)作物產(chǎn)量與人體健康均會造成一定影響。

（二）協(xié)同效應(yīng)評估方法學(xué)

在認識到協(xié)同效應(yīng)的客觀存在性及作用機理之后，國際社會開始逐步探索和開發(fā)定量評估協(xié)同效應(yīng)的方法、模型和工具，為推動協(xié)同效應(yīng)相關(guān)政策的制定提供參考和依據(jù)。應(yīng)用系統(tǒng)分析國際研究所（IIASA）開發(fā)了溫室氣體-大氣污染相互作用和協(xié)同模型（The Greenhouse Gas - Air Pollution Interaction and Synergies，簡稱“GAINS模型”），并利用該模型模擬了《京都議定書》附件一國家實施溫室氣體減排措施的效果，結(jié)果表明達到CO2減排目標(biāo)的同時可以額外削減5%的SO2、NOx和PM排放量。

（三）協(xié)同控制政策評價研究

在衡量和評估協(xié)同效應(yīng)之后，國際社會開始關(guān)注實現(xiàn)多重可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的協(xié)同控制政策和措施，以促進協(xié)同效應(yīng)的最大化。大氣污染控制方面，歐盟于2001年推出了“歐盟清潔空氣計劃”（The Clean Air for Europe Programme, 簡稱“CAFE計劃”），探索通過經(jīng)濟有效的方式保持污染控制政策與氣候政策的一致性，以期獲得協(xié)同減排的額外效益；美國環(huán)保局（EPA）在21世紀初啟動了綜合環(huán)境戰(zhàn)略項目（Integrated Environmental Strategies, IES），旨在幫助發(fā)展中國家在識別、分析和應(yīng)用改善當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量的技術(shù)和政策措施的同時獲得減少溫室氣體排放的額外收益，阿根廷、巴西、智利、中國、印度、墨西哥、菲律賓和韓國的政府機構(gòu)和研究機構(gòu)參加了該項目，對當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量、公眾健康和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極影響；2010年，EPA發(fā)布《能源效率和可再生能源的協(xié)同效益評估：州和地方政府指南》，該指南旨在幫助管理和研究人員識別和量化能源效率和可再生能源的環(huán)境和經(jīng)濟效益。生態(tài)保護方面，在聯(lián)合國促進生態(tài)系統(tǒng)減排增匯的行動倡議（UN-REDD計劃、REDD+伙伴關(guān)系）框架下，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）世界保護監(jiān)測中心（UNEP-WCMC）在柬埔寨、厄瓜多爾、尼日利亞、坦桑尼亞等國家開展了生態(tài)系統(tǒng)保護與社區(qū)效益的減排增匯項目，結(jié)果表明改善森林碳排放管理能夠?qū)崿F(xiàn)與生物多樣性有關(guān)的大量協(xié)同效益。固廢管理方面，日本、孟加拉國和印度尼西亞的經(jīng)驗表明，雖然固體廢棄物管理解決方案通常旨在增強當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)福祉、改善環(huán)境，但是也能提高對氣候變化的認識并擴大碳融資流量。可持續(xù)交通方面，部分亞洲國家已經(jīng)開始計劃和實施緩解溫室氣體排放、減少擁堵和減少空氣污染的一體化協(xié)同控制政策，例如日本富山的緊湊型城市規(guī)劃、菲律賓馬尼拉的區(qū)域自行車共享計劃等。

三、協(xié)同效應(yīng)國際研究特點及展望

綜上所述，近年來國際社會關(guān)于協(xié)同效應(yīng)的研究逐漸增多，呈現(xiàn)出如下三大特點：

（一）從研究范圍上看，應(yīng)對氣候變化協(xié)同效應(yīng)的國際研究與其他可持續(xù)發(fā)展議題結(jié)合的緊密度越來越高，“協(xié)同效應(yīng)”已擴展為多方位一體化的效益綜合體；

（二）從研究方向上看，國際社會更加關(guān)注溫室氣體減排措施對傳統(tǒng)污染物減排的協(xié)同效應(yīng)，而針對傳統(tǒng)污染物減排措施對溫室氣體減排的協(xié)同效應(yīng)研究還相對較少；

（三）從研究應(yīng)用看，協(xié)同效應(yīng)理念還未完全進入到實質(zhì)性決策和操作層面，在模型應(yīng)用、政策手段、管理體制、實施機制等方面存在一定障礙。

為了促進協(xié)同效應(yīng)相關(guān)研究成果更好地納入決策過程中，在未來工作中需要著重處理好以下三個關(guān)系：

（一）協(xié)同控制政策各既定目標(biāo)之間的動態(tài)變化關(guān)系。協(xié)同效應(yīng)相關(guān)模型和工具通常被用于說明某一個時間點上不同目標(biāo)之間的相互聯(lián)系；但是，由于不同目標(biāo)之間的協(xié)同作用可能隨時間推移而產(chǎn)生影響可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)型的非線性變化，因此有必要研究不同目標(biāo)之間的動態(tài)演變趨勢。

（二）協(xié)同效應(yīng)最大化與成本最小化之間的關(guān)系。政策實施成本是決策者制定政策時的重要考量因素，在盡可能達到更大效益的同時往往也意味著政策成本的增加。例如，目前主要的二氧化碳去除（CDR）措施主要包括植樹造林、土地恢復(fù)和土壤碳固存、碳捕獲與封存（CCS）等，這些措施在技術(shù)成熟度、減排潛力、成本、風(fēng)險和協(xié)同效應(yīng)方面的差異很大。因此，如何更好地平衡好協(xié)同效應(yīng)相關(guān)技術(shù)和政策的效益與成本的關(guān)系，值得在決策過程中進行深入權(quán)衡與取舍。

（三）協(xié)同控制決策過程中公平與效率之間的關(guān)系。協(xié)同效應(yīng)政策本質(zhì)上具有公共屬性，若決策過程未能充分考慮社會公平性或未能創(chuàng)造足夠的公眾參與渠道，那么相應(yīng)的協(xié)同效應(yīng)政策也不具有可持續(xù)性。例如，較貧窮的群體往往能夠比富裕群體更多地受益于空氣污染和氣候變化政策，但是前者獲取相關(guān)信息的渠道十分有限且其聲音也經(jīng)常被忽略；此外，未考慮社會影響分析的環(huán)境和氣候政策可能會帶來失業(yè)等不良影響。因此，如何在協(xié)同效應(yīng)政策制定過程中充分考慮資源分配效率與社會公平效應(yīng)，以及如何讓政策分析過程真正具有包容性，還需要做更多工作。

四、啟示與建議

越來越多的實證經(jīng)驗表明，協(xié)同控制綜合政策實施的關(guān)鍵在于適宜的工具、良好的治理結(jié)構(gòu)以及充分的政策響應(yīng)能力，將各項氣候和環(huán)境政策納入更廣泛的發(fā)展政策更有助于落實政策和克服各種障礙?？v觀目前中國環(huán)境污染治理和氣候變化應(yīng)對進程，協(xié)同控制二氧化碳和大氣污染物排放有利于中國實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展目標(biāo)，走上高質(zhì)量發(fā)展之路。為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)應(yīng)對氣候變化與環(huán)境污染防治工作協(xié)同增效，建議如下：

（一）密切跟蹤協(xié)同效應(yīng)國際研究進程，加強對協(xié)同效應(yīng)評估方法和相關(guān)指南的研究。鼓勵中國環(huán)境智庫與國際機構(gòu)開展協(xié)同效應(yīng)量化和評估等方面的聯(lián)合研究，共同探討協(xié)同效應(yīng)研究的技術(shù)路線和方法學(xué)，開發(fā)和完善適用于中國的協(xié)同效應(yīng)評估模型和評估方法，加強協(xié)同控制政策事前、事中和事后定量化研究，根據(jù)研究結(jié)果選擇最佳協(xié)同控制措施組合，實施多污染物綜合控制。

（二）不斷拓寬協(xié)同效應(yīng)研究范疇，在環(huán)境、氣候、能源等領(lǐng)域開展大協(xié)同研究。在重視常規(guī)大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制的研究基礎(chǔ)上，促進生態(tài)環(huán)境保護、氣候變化應(yīng)對與能源效率提升等領(lǐng)域在經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益方面實現(xiàn)內(nèi)在統(tǒng)一。例如，開展環(huán)境與貿(mào)易等跨國界問題、大氣污染控制技術(shù)與能效提升、水資源利用與能源生產(chǎn)、尾氣排放控制與交通擁堵緩解、環(huán)境政策的健康效益等前沿研究，逐步形成氣候-環(huán)境-經(jīng)濟-社會等多重效益的協(xié)同應(yīng)對方式，實現(xiàn)解決全球可持續(xù)發(fā)展問題的效益最大化。

（三）深化利益相關(guān)方對協(xié)同效應(yīng)的認識，逐步將協(xié)同效應(yīng)決策主流化。盡快制定大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制一攬子方案，將應(yīng)對氣候變化全面融入生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法等工作中。在協(xié)作管理方面，加強政府部門、學(xué)術(shù)研究機構(gòu)、商業(yè)運營者和社區(qū)等利益相關(guān)方之間的交流，逐步摸索建立有效的協(xié)同控制實施策略；在能力建設(shè)方面，通過互動性更強的宣傳手段等形式不斷延伸協(xié)同效應(yīng)概念的受眾面，使更多利益相關(guān)方獲得了解或參與協(xié)同效應(yīng)相關(guān)研究或項目的途徑。

（四）在全球?qū)用嫱卣箙f(xié)同效應(yīng)全球伙伴關(guān)系，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)合作機制化。在合作形式方面，推動在已有雙邊環(huán)境合作框架下開展專門的協(xié)同效應(yīng)合作項目，或視情推動納入其他區(qū)域性高級別環(huán)境合作機制；在資金保障方面，爭取在國家層面列支專項經(jīng)費或設(shè)立專項基金以支持相關(guān)交流與合作。除了橫向上拓寬國際合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)外，下一步還應(yīng)加強地方試點示范研究，在不同城市和不同行業(yè)開展相關(guān)項目試點，從縱向上深化國內(nèi)合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，為中國污染物減排協(xié)同效應(yīng)工作推進提供地方實踐。