【內(nèi)容摘要】 目前，國(guó)際發(fā)展援助體系出現(xiàn)了三種轉(zhuǎn)向。首先，在國(guó)際發(fā)展目標(biāo)方面，在聯(lián)合國(guó)達(dá)成了新的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)后，國(guó)際發(fā)展迅速向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)靠攏，發(fā)達(dá)國(guó)家控制國(guó)際發(fā)展議程的能力有所減弱。其次，在發(fā)展資源供給方面，除了官方發(fā)展援助之外，其他形式的發(fā)展資源日益增多，且對(duì)官方發(fā)展援助造成一定沖擊。再次，在機(jī)制方面，發(fā)展籌資從融資安排上進(jìn)一步改變了官方發(fā)展援助的融資模式及其利用方式?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國(guó)際發(fā)展的焦點(diǎn)，協(xié)調(diào)著各國(guó)政府的發(fā)展偏好，引導(dǎo)官方發(fā)展援助向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)傾斜，可持續(xù)發(fā)展起著路線圖的作用。發(fā)展籌資著眼于解決官方發(fā)展援助資源不足的問(wèn)題，對(duì)官方發(fā)展援助構(gòu)成了籌資壓力。發(fā)展籌資的出現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家如何利用官方發(fā)展援助增加資源供給提出了新要求。不過(guò)，就路徑依賴(lài)而言，發(fā)展籌資作為新的資金機(jī)制安排，還不可能替代官方發(fā)展援助。但是，籌資作為發(fā)展的核心議題依然是官方發(fā)展援助的關(guān)注重點(diǎn)。在現(xiàn)有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架下繼續(xù)改革官方發(fā)展援助，以緩解國(guó)際發(fā)展籌資壓力，這在很大程度上主導(dǎo)著未來(lái)國(guó)際發(fā)展援助體系的走向。

【關(guān)鍵詞】 官方發(fā)展援助 可持續(xù)發(fā)展 發(fā)展籌資 國(guó)際發(fā)展體系

【作者簡(jiǎn)介】 劉寧，北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生（北京 郵編：100871）

【中圖分類(lèi)號(hào)】 D812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2019）02-0106-23

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201902006

2000年9月，第五十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)迅速成為國(guó)際發(fā)展的主要方向。2015年8月2日，聯(lián)合國(guó)又發(fā)布了題為《改變我們的世界：2030可持續(xù)發(fā)展議程》報(bào)告。 國(guó)際社會(huì)就可持續(xù)發(fā)展達(dá)成了新的共識(shí)。

資金問(wèn)題是影響國(guó)際發(fā)展的關(guān)鍵。冷戰(zhàn)結(jié)束后，官方發(fā)展援助（ODA）一度呈遞減狀態(tài)。1996年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布了題為《塑造21世紀(jì)：發(fā)展合作的貢獻(xiàn)》的報(bào)告，重新強(qiáng)調(diào)援助規(guī)模的重要性。 1997年6月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《發(fā)展綱領(lǐng)》認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)要有新的發(fā)展籌資舉措。 2002年聯(lián)合國(guó)在墨西哥蒙特雷召開(kāi)了第一屆發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議，并就發(fā)展籌資問(wèn)題形成了《蒙特雷共識(shí)》（Monterrey Consensus）。 2008年，聯(lián)合國(guó)在多哈又召開(kāi)了第二屆發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議，會(huì)議審查了《蒙特雷共識(shí)》落實(shí)的進(jìn)度。 為了響應(yīng)聯(lián)合國(guó)發(fā)展籌資舉措，2014年OECD在《發(fā)展合作報(bào)告2014：為可持續(xù)發(fā)展調(diào)動(dòng)資源》這份報(bào)告中提出，各國(guó)需要在全球范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展政策，為發(fā)展籌資提供新渠道。 2015年7月聯(lián)合國(guó)召開(kāi)了第三次發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議，通過(guò)了《亞的斯亞貝巴行動(dòng)計(jì)劃》（Addis Ababa Action Agenda）， 該計(jì)劃重申了改革國(guó)際金融體系對(duì)實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)千年宣言》的重要性，同時(shí)也要求發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)將其國(guó)民收入總值的0.7%用于對(duì)外援助的承諾。第三次發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議對(duì)2015年9月召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)提供了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。

籌措發(fā)展資金需要特定的國(guó)際機(jī)制安排。OECD主導(dǎo)下的官方發(fā)展援助有其自身的局限。2018年9月24日在聯(lián)合國(guó)舉行的“為實(shí)現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展議程項(xiàng)目融資高級(jí)別會(huì)議”上，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)際社會(huì)每年需要50 000億到70 000億美元的投資。 根據(jù)發(fā)展援助委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，目前官方發(fā)展援助每年只有1 440億美元左右。 實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所需的資金無(wú)法通過(guò)官方發(fā)展援助自行解決。因而，除了官方發(fā)展援助以外，國(guó)際社會(huì)需要有新的發(fā)展籌資安排。

從國(guó)際發(fā)展目標(biāo)、資源和籌資機(jī)制來(lái)看，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下的國(guó)際發(fā)展援助模式已面臨重大挑戰(zhàn)?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)明確化，資金來(lái)源多元化以及發(fā)展籌資機(jī)制的再構(gòu)建，將會(huì)在很大程度上影響國(guó)際發(fā)展援助體系的走向。

一、國(guó)際發(fā)展援助的起源與問(wèn)題

官方發(fā)展援助始于第二次世界大戰(zhàn)之后，作為主要的國(guó)際發(fā)展機(jī)制，官方發(fā)展援助有自身的發(fā)展目標(biāo)和融資安排。不過(guò)，這些機(jī)制和安排往往反映了發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際發(fā)展意愿。事實(shí)上，官方發(fā)展援助的有效性也一直為國(guó)際社會(huì)所詬病。梳理分析官方發(fā)展援助的起源及其國(guó)際爭(zhēng)論，有助于進(jìn)一步理解國(guó)際發(fā)展援助體系的內(nèi)在演變趨勢(shì)。

（一）發(fā)展援助的內(nèi)容與本質(zhì)

官方發(fā)展援助一般指國(guó)家與國(guó)家之間的資源轉(zhuǎn)移，財(cái)政轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移、糧食轉(zhuǎn)移和債務(wù)減免是官方發(fā)展援助的四種基本形式。 OECD從國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的角度，給出了官方發(fā)展援助的第二種定義，主要是指來(lái)自國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的不具有優(yōu)惠性質(zhì)的貸款以及其他以發(fā)展為目的且?guī)в猩倭績(jī)?yōu)惠條件的貸款，這些均被看作援助。 國(guó)際發(fā)展援助主要涉及以下三個(gè)方面的內(nèi)容：發(fā)展援助的目標(biāo)、發(fā)展援助所需的資源以及相關(guān)機(jī)制安排。

第一，從發(fā)展援助的目標(biāo)看，早期官方發(fā)展援助和發(fā)展并沒(méi)有直接關(guān)系。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)是國(guó)際援助資金的最大提供方，美國(guó)對(duì)外援助具有強(qiáng)烈的政治動(dòng)機(jī)。美國(guó)通過(guò)“馬歇爾計(jì)劃”向歐洲輸出大量美元資本。為了利用美國(guó)財(cái)政援助，有計(jì)劃地實(shí)施“馬歇爾計(jì)劃”，英國(guó)和法國(guó)等18個(gè)歐洲國(guó)家聯(lián)合成立了歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織（OEEC）。當(dāng)時(shí)美國(guó)向西歐提供援助的目標(biāo)是戰(zhàn)后重建。同時(shí)，美國(guó)希望以此促成反蘇同盟的建立。

美國(guó)對(duì)西歐和日本所謂的“援助”產(chǎn)生了積極的“示范效應(yīng)”，并影響了早期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。西歐和日本在美國(guó)的援助下，快速實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后恢復(fù)。20世紀(jì)50年代，隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，日本和西歐也開(kāi)始了對(duì)外援助活動(dòng)，這類(lèi)活動(dòng)都打著促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗號(hào)。早期發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助活動(dòng)并沒(méi)有任何國(guó)際規(guī)范，援助國(guó)的援助目標(biāo)是非常復(fù)雜的，既有戰(zhàn)略目標(biāo)，也有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。比如日本主要援助地區(qū)是東南亞，英國(guó)和法國(guó)主要援助地區(qū)是其前殖民地。冷戰(zhàn)時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)外援助有著明確的政治導(dǎo)向。

第二，從資金來(lái)源看，國(guó)際援助資金大部分來(lái)自政府支持下的各類(lèi)貸款。比如混合貸款（Mixed Loan）和軟貸款（Soft Loan）。混合信貸指官方資金以一定比例配合出口信貸形成的貸款。軟貸款指具有政府利率補(bǔ)貼性質(zhì)的貸款。這類(lèi)貸款與捆綁援助（Tied Aid）相聯(lián)系。這類(lèi)援助往往被看作是援助國(guó)通過(guò)援助獲取不當(dāng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的工具。 它不僅破壞了正常的自由貿(mào)易，惡化了國(guó)際借貸環(huán)境，而且也使國(guó)際援助更為混亂。

由援助導(dǎo)致的不公平國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇了發(fā)達(dá)國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)矛盾。尤其是1958年以后，美國(guó)連續(xù)出現(xiàn)國(guó)際收支赤字，國(guó)際貨幣體系和國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化。為了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，1961年在歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織吸納了歐洲以外的國(guó)家加入時(shí)，OECD建立。為了協(xié)調(diào)各國(guó)出口和對(duì)外援助之間的關(guān)系，OECD專(zhuān)門(mén)成立了發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）。發(fā)展援助委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)官方發(fā)展援助，規(guī)范國(guó)際發(fā)展援助資金來(lái)源。從此以后，國(guó)際發(fā)展援助開(kāi)始規(guī)范化。

第三，從援助機(jī)制看，約翰·魯杰（John Ruggie）將國(guó)際機(jī)制定義為，在某一國(guó)際領(lǐng)域內(nèi)一組明確或隱含的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。 推動(dòng)國(guó)際發(fā)展，不僅要明確發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)也需要相應(yīng)的配套資源以及相關(guān)活動(dòng)的實(shí)施安排。規(guī)范資金來(lái)源是國(guó)際發(fā)展援助中的關(guān)鍵一環(huán)。

20世紀(jì)50到60年代，由于發(fā)展援助委員會(huì)成員利用官方出口信貸促進(jìn)本國(guó)投資和出口是非常普遍的做法，如何規(guī)范該問(wèn)題，限制發(fā)達(dá)國(guó)家利用此種不正當(dāng)?shù)膰?guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)成為發(fā)展援助委員會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。 最大限度地將商業(yè)性質(zhì)的資金與官方性質(zhì)的資金隔離開(kāi)來(lái)，以限制援助國(guó)利用援助增加本國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，成為發(fā)展援助委員會(huì)最初努力的方向。 援助去捆綁政策由此而來(lái)。不過(guò)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)條件進(jìn)行資源轉(zhuǎn)移明顯不符合國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)。于是，發(fā)展援助委員會(huì)采取了折中的做法，這就出現(xiàn)了所謂優(yōu)惠性（Concessional）這一提法。為了具體衡量援助資金的優(yōu)惠程度，發(fā)展援助委員會(huì)提出了贈(zèng)予成分（Grant Element）這一概念。贈(zèng)予成分一般是根據(jù)貸款利率、貸款期、寬限期以及收益率等因素，綜合測(cè)算出的一個(gè)值。

1972年，OECD正式對(duì)官方發(fā)展援助進(jìn)行了界定，即官方機(jī)構(gòu)（包括地方政府和政府運(yùn)作下的機(jī)構(gòu)）向欠發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)提供的所有資源流動(dòng)，這些流動(dòng)需要滿(mǎn)足促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善且具有優(yōu)惠性?xún)蓚€(gè)條件。優(yōu)惠性以贈(zèng)予比例衡量，該值不低于25%（以10%的折現(xiàn)率計(jì)算）。 官方發(fā)展援助這一概念的適用范圍，從行為主體劃分，有三點(diǎn)需要注意。首先，官方發(fā)展援助是發(fā)達(dá)國(guó)家之間協(xié)調(diào)國(guó)際發(fā)展政策的一種特殊安排。因而，官方發(fā)展援助是特指的。只有發(fā)展援助委員會(huì)29個(gè)成員（歐盟和28個(gè)OECD成員國(guó)）的對(duì)外援助才被統(tǒng)計(jì)為官方發(fā)展援助。其次，既遵循發(fā)展援助委員會(huì)的相關(guān)對(duì)外援助規(guī)則，同時(shí)也向OECD報(bào)告其對(duì)外援助情況，這類(lèi)非發(fā)展援助委員會(huì)成員的國(guó)家和地區(qū)有20個(gè)。這些國(guó)家和地區(qū)的對(duì)外援助被看作是超越發(fā)展援助委員會(huì)的官方發(fā)展援助。一般來(lái)看，向OECD匯報(bào)其對(duì)外援助情況的國(guó)家都有加入發(fā)展援助委員會(huì)的傾向。2010年以來(lái)，包括韓國(guó)和波蘭在內(nèi)的6個(gè)國(guó)家先后成為發(fā)展援助委員會(huì)成員。再次，中國(guó)、印度、巴西、南非、墨西哥、智利、印度尼西亞、卡塔爾、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加10個(gè)新興國(guó)家積極或更大規(guī)模參與國(guó)際發(fā)展援助也是近十多年的事，新興國(guó)家不是發(fā)展援助委員會(huì)成員，一般也不向其匯報(bào)對(duì)外援助情況，其對(duì)外援助被OECD看作是發(fā)展合作融資（Development Co-operation Flows）。OECD通過(guò)估算的方式測(cè)算新興國(guó)家對(duì)外發(fā)展合作融資的水平和規(guī)模。 目前，官方發(fā)展援助這一概念依然處于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主導(dǎo)之下。

表1 官方發(fā)展援助（ODA）主要記事年表

時(shí)間 主要事件

1960年 聯(lián)合國(guó)大會(huì)希望發(fā)達(dá)國(guó)家將其國(guó)民收入總值（GNI）的1%用于國(guó)際援助

1968年 第二屆聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議，一些發(fā)達(dá)國(guó)家接受了將GNI的0.75%用于援助的倡議

1969年 DAC接受了皮爾森委員會(huì)關(guān)于發(fā)達(dá)國(guó)家將其GNI的0.7%作為援助標(biāo)準(zhǔn)的建議

1972年 DAC正式對(duì)ODA進(jìn)行了界定

1974—1979年 援助國(guó)對(duì)ODA的管理成本計(jì)入ODA

1984年 援助國(guó)以促進(jìn)發(fā)展為目的，對(duì)發(fā)展中國(guó)家留學(xué)生的資助計(jì)入ODA

1988年 援助國(guó)對(duì)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的、住在援助國(guó)的難民的開(kāi)支計(jì)入ODA（第一年）

1994年 援助國(guó)雙邊維和經(jīng)費(fèi)中具有援助發(fā)展因素的部分計(jì)入ODA

2004—2005年 沖突、和平與安全等六個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)支計(jì)入ODA

2006年 DAC成員對(duì)其提供給聯(lián)合國(guó)用于維和開(kāi)支的6%計(jì)入ODA

資料來(lái)源：OECD， Measuring Aid： 50Years of DAC Statistics 1961-2011， April 2011， pp. 5-6.

表1統(tǒng)計(jì)了官方發(fā)展援助的大致發(fā)展歷程。從官方發(fā)展援助融資設(shè)計(jì)來(lái)看，發(fā)展援助委員會(huì)堅(jiān)持的援助策略其實(shí)是“施舍”，而不是促進(jìn)受援國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展。 官方發(fā)展援助的計(jì)算系統(tǒng)錯(cuò)綜復(fù)雜，很多項(xiàng)目并不與受援國(guó)的發(fā)展掛鉤。官方發(fā)展援助更多反映的是這樣一個(gè)事實(shí)，即國(guó)際發(fā)展應(yīng)該遵循發(fā)達(dá)國(guó)家的偏好，發(fā)達(dá)國(guó)家不能利用對(duì)外援助增加自己在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（二）官方發(fā)展援助的問(wèn)題及其爭(zhēng)論

西方國(guó)家主導(dǎo)下的國(guó)際發(fā)展援助體系已經(jīng)持續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)，對(duì)其評(píng)價(jià)可謂毀譽(yù)參半。重新審視目前的國(guó)際發(fā)展援助體系，有助于進(jìn)一步理解國(guó)際發(fā)展援助體系的演變。

第一，為什么要實(shí)施國(guó)際援助，援助的理論基礎(chǔ)和目標(biāo)是什么？官方發(fā)展援助的理論基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體社會(huì)福利改善是援助的主要目標(biāo)。早期發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家，比如阿瑟·劉易斯（Arthur Lewis）、沃爾特·羅斯特（Walt Rostow）以及霍利斯·錢(qián)納里（Hollis Chenery）等都認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家除了儲(chǔ)蓄低以及資本積累不足以外，還面臨外匯短缺問(wèn)題。國(guó)際發(fā)展援助機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該以發(fā)達(dá)國(guó)家為突破口，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)對(duì)外援助能夠幫助發(fā)展中國(guó)家彌補(bǔ)投資缺口、改善國(guó)際收支，實(shí)現(xiàn)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。 不過(guò)，這類(lèi)理論的現(xiàn)實(shí)依據(jù)都是建立在美國(guó)對(duì)西歐和日本援助的基礎(chǔ)上。這類(lèi)觀點(diǎn)在20世紀(jì)60年代受到了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。因?yàn)榈玫桨l(fā)達(dá)國(guó)家援助的國(guó)家并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的高速增長(zhǎng)。相反，不少發(fā)展中國(guó)家還因?yàn)檫@套理論欠下了不少債務(wù)。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解釋?zhuān)鹆嗽鷩?guó)和受援國(guó)之間對(duì)國(guó)際發(fā)展目標(biāo)長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的爭(zhēng)論。

20世紀(jì)80年代興起的新自由主義普遍將援助無(wú)效的原因歸結(jié)為是受援國(guó)政府腐敗造成的。此后一段時(shí)期，國(guó)際援助普遍開(kāi)始強(qiáng)調(diào)受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)改革的重要性。援助只有在善治國(guó)家才有效是新千年以后較為流行的一種看法。 這類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，受援國(guó)政策環(huán)境良好時(shí)，援助的作用是最大的。相反，在那些政策環(huán)境較差的國(guó)家，援助不僅不會(huì)促進(jìn)發(fā)展，反而會(huì)增加腐敗，延緩改革。 2001年世界銀行就援助有效性問(wèn)題出版了一本700多頁(yè)的著作《非洲的援助與改革：來(lái)自十國(guó)的教訓(xùn)》，通過(guò)對(duì)科特迪瓦、剛果、埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、馬里、尼日利亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)和贊比亞十國(guó)的分析發(fā)現(xiàn)，援助在上述國(guó)家既有成功的，也有失敗的。援助結(jié)果與援助方和受援國(guó)之間的互動(dòng)以及受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境密切相關(guān)。 國(guó)際社會(huì)認(rèn)為尼日利亞援助效果不佳很大程度上是由于尼日利亞的政治裙帶主義（Political Clientelism）造成的，錢(qián)袋政治（Money Bags）主導(dǎo)了尼日利亞的政治進(jìn)程，國(guó)際援助資金往往被國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)作政治回報(bào)，給了那些支持他們上臺(tái)的人。 德隆·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）和詹姆斯·羅賓遜（James A. Robinson）在《國(guó)家為什么會(huì)失敗》一書(shū)中也認(rèn)為，一些國(guó)家內(nèi)部汲取性的政治經(jīng)濟(jì)制度安排限制了這些國(guó)家的發(fā)展前景。

另一些學(xué)者將援助無(wú)效的原因歸結(jié)為發(fā)達(dá)國(guó)家的肆意操作。這些學(xué)者認(rèn)為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)最主要的理論缺陷是忽略了國(guó)際政治因素，這恰恰是理解國(guó)際發(fā)展援助無(wú)效的關(guān)鍵。漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）從國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)主義考察了援助國(guó)對(duì)外援助的六大目標(biāo)，分別是人道主義、維持秩序、國(guó)際聲望、軍事、賄賂以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)外援助目標(biāo)往往受?chē)?guó)內(nèi)政治約束，其援助規(guī)模受民眾對(duì)國(guó)際事務(wù)認(rèn)知的影響。 現(xiàn)有大部分研究表明，作為世界上最大的援助資金提供方，美國(guó)的援助很大程度上是受到其地緣戰(zhàn)略和國(guó)家安全束縛的。 伊拉克、阿富汗和以色列是受美國(guó)援助最多的三個(gè)國(guó)家，但這三個(gè)國(guó)家并不是世界上最窮的國(guó)家，緊隨其后的德國(guó)和日本，則一貫善于利用捆綁援助，將官方資金和社會(huì)商業(yè)資本結(jié)合起來(lái)，官方發(fā)展援助變成了兩國(guó)增加出口的工具。

第二，從資源和機(jī)制安排來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家是國(guó)際發(fā)展資金的主要來(lái)源方，發(fā)達(dá)國(guó)家依靠發(fā)展援助委員會(huì)規(guī)范國(guó)際發(fā)展援助活動(dòng)。這種情況導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際發(fā)展中的話語(yǔ)權(quán)過(guò)大，對(duì)其批評(píng)亦不絕于耳。在丹比薩·莫約（Dambisa Moyo）看來(lái)，西方對(duì)非洲的援助是完全失敗的。國(guó)際援助不僅沒(méi)有促進(jìn)非洲的發(fā)展，反而增加了政治腐敗，破壞了非洲地區(qū)的社會(huì)生產(chǎn)力，并間接引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。 如何糾正該問(wèn)題，目前大致形成了兩種看法。來(lái)自世界銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的看法是，對(duì)受援國(guó)來(lái)說(shuō)，過(guò)度依賴(lài)外援只會(huì)增加腐敗，從而喪失了從其他渠道獲取國(guó)際資金的能力。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而言，經(jīng)常接受援助資金的國(guó)家，不僅容易形成“資源詛咒”（Curse of Aid），而且更容易患上“荷蘭病”（Dutch Disease）。 其潛在的政策建議是援助國(guó)應(yīng)該降低援助總量，迫使受援國(guó)自己想辦法，吸引國(guó)際資本。這類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了國(guó)際援助中的負(fù)面因素，雖然有一定的合理性，但國(guó)際社會(huì)不應(yīng)該因噎廢食，忽視援助的積極意義，因?yàn)檫@容易產(chǎn)生誤導(dǎo)，使發(fā)達(dá)國(guó)家推卸國(guó)際發(fā)展責(zé)任。中國(guó)學(xué)者鄭宇認(rèn)為，目前的國(guó)際發(fā)展資源不是太多，而是太少。國(guó)際金融資源不足、國(guó)際援助體系扭曲以及治理碎片化才是國(guó)際發(fā)展援助需要關(guān)注的核心問(wèn)題。 要改善國(guó)際發(fā)展援助，必須從以上三個(gè)方面入手。發(fā)達(dá)國(guó)家的官方發(fā)展援助依然要進(jìn)一步加強(qiáng)，除了官方發(fā)展援助以外，國(guó)際社會(huì)還需要尋找彌補(bǔ)國(guó)際金融資源不足的新方法。同時(shí)，重視受援國(guó)的發(fā)展權(quán)利，加強(qiáng)發(fā)達(dá)國(guó)家、新興援助國(guó)和受援國(guó)之間的合作，避免全球發(fā)展治理體系碎片化。

綜上所述，無(wú)論是從發(fā)展目標(biāo)還是融資安排來(lái)看，官方發(fā)展援助都面臨一定的困境。官方發(fā)展援助的援助國(guó)導(dǎo)向容易增加援助國(guó)與受援國(guó)之間的政治矛盾。從融資安排來(lái)看，官方發(fā)展援助作為發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)計(jì)的特殊融資安排，并不能滿(mǎn)足國(guó)際發(fā)展的資金需要。針對(duì)官方發(fā)展援助的不足，發(fā)展籌資逐步興起，官方發(fā)展援助所面臨的外部環(huán)境也在悄然發(fā)生變化。

二、國(guó)際發(fā)展援助體系的三個(gè)轉(zhuǎn)變

要實(shí)現(xiàn)國(guó)際發(fā)展，建立完備的國(guó)際發(fā)展體系，至少需要三個(gè)步驟。一要有發(fā)展目標(biāo)，二要有配套資源，三要有相關(guān)機(jī)制安排，比如籌資、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督以及實(shí)施機(jī)制等。發(fā)達(dá)國(guó)家建立的官方發(fā)展援助體系是國(guó)際社會(huì)最主要的發(fā)展體系。目前，官方發(fā)展援助體系已經(jīng)面臨一定的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)來(lái)自另一種發(fā)展籌資安排。

發(fā)展籌資是2002年《蒙特雷共識(shí)》簽訂以后出現(xiàn)的新問(wèn)題。發(fā)展籌資的主要目的是為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年目標(biāo)提供更多資金支持，以彌補(bǔ)官方發(fā)展援助的不足。從目標(biāo)、資源與機(jī)制上看，作為新的融資安排，發(fā)展籌資與官方發(fā)展援助既有聯(lián)系，又有差別（見(jiàn)表2）。這成為官方發(fā)展援助轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。

表2 國(guó)際發(fā)展的目標(biāo)、資源與機(jī)制

目標(biāo) 資源 機(jī)制

官方發(fā)展援助 發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)下的國(guó)際發(fā)展目標(biāo) 依靠發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算 雙邊主義、援助國(guó)導(dǎo)向

發(fā)展籌資 以聯(lián)合國(guó)可持續(xù)

發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ) 公共部門(mén)、私人部門(mén)、其他籌資渠道 融資創(chuàng)新、南北援助、南南合作、多邊主義

趨勢(shì) 國(guó)際發(fā)展目標(biāo)

更明確 多渠道、公私合作 多邊主義

資料來(lái)源：作者自制。參考林毅夫、王燕：《超越發(fā)展援助：在一個(gè)多極世界中重構(gòu)發(fā)展合作新理念》，宋琛譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第57—117頁(yè)。

（一）國(guó)際發(fā)展目標(biāo)的變化

長(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家一直在國(guó)際發(fā)展援助體系中占有主導(dǎo)地位，這種主導(dǎo)地位不僅表現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔藝?guó)際發(fā)展援助資源，同時(shí)也壟斷了國(guó)際發(fā)展話語(yǔ)權(quán)。官方發(fā)展援助具有明確的援助國(guó)導(dǎo)向性，援助國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)以及其他戰(zhàn)略目標(biāo)，都能通過(guò)官方發(fā)展援助這種間接的方式去實(shí)現(xiàn)。隨著國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力格局的變遷，2000年聯(lián)合國(guó)確立國(guó)際發(fā)展目標(biāo)以后，發(fā)展籌資也逐步成為聯(lián)合國(guó)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的配套工程。自此，聯(lián)合國(guó)開(kāi)始逐步打破發(fā)展援助委員會(huì)控制國(guó)際發(fā)展話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)狀。

目前，國(guó)際社會(huì)就人與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展達(dá)成了普遍共識(shí)。阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）對(duì)印度和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的比較研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不意味著發(fā)展，發(fā)展的本質(zhì)在于可選擇機(jī)會(huì)的增多。 國(guó)際發(fā)展要注重受援國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)。較高的識(shí)字率與人均壽命水平提高不但可以改善個(gè)體福利，同時(shí)也能提高社會(huì)生產(chǎn)效率。國(guó)際社會(huì)對(duì)發(fā)展問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，使得發(fā)達(dá)國(guó)家也開(kāi)始向聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)靠攏。

與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的另一個(gè)議題是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展不僅涉及低碳、全球氣候變化等環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)也涉及貿(mào)易、投資、金融等重大國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，綠色發(fā)展是當(dāng)今國(guó)際發(fā)展的核心。其實(shí)，國(guó)際社會(huì)早在20世紀(jì)80年代后期，就開(kāi)始逐步關(guān)注全球氣候變化問(wèn)題。1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）的簽署意味著國(guó)際發(fā)展援助開(kāi)始逐步向可持續(xù)發(fā)展靠攏。雖然此后的《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》遭遇了挫折，但是綠色發(fā)展的國(guó)際基礎(chǔ)依然存在。一些發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛設(shè)立了雙邊氣候基金，比如德國(guó)的國(guó)際氣候倡議（International Climate Initiative）、日本的快速啟動(dòng)基金（Fast-Start Finance）、英國(guó)的國(guó)際氣候基金（International Climate Finance）、挪威的國(guó)際氣候與森林基金（Norways International Climate and Forest Initiative）等。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家也向國(guó)際多邊氣候基金融資。

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的確立，在某種程度上壓縮了發(fā)達(dá)國(guó)家操縱官方發(fā)展援助實(shí)現(xiàn)其他非發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的政策空間，使得官方發(fā)展援助由援助國(guó)導(dǎo)向開(kāi)始向受援國(guó)和聯(lián)合國(guó)傾斜，官方發(fā)展援助的目標(biāo)也變得相對(duì)中性化。

（二）資源的變化

官方發(fā)展援助的資金主要來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家的官方財(cái)政預(yù)算，回收貸款及利息、發(fā)行彩票以及債券是發(fā)達(dá)國(guó)家其他的援助資金來(lái)源渠道。 針對(duì)官方發(fā)展援助不足的問(wèn)題，聯(lián)合國(guó)提出了發(fā)展籌資這一補(bǔ)充措施。發(fā)展籌資主要指國(guó)際社會(huì)利用融資創(chuàng)新模式，為國(guó)際發(fā)展提供更多的資金。世界銀行給出的融資創(chuàng)新方式融合了官方發(fā)展援助和其他資金利用方式，強(qiáng)調(diào)不同類(lèi)別的資金來(lái)源對(duì)受援地區(qū)的影響（見(jiàn)表3）。公共部門(mén)通過(guò)官方直接援助的方式影響受援國(guó)政府和社會(huì)，這類(lèi)公共資金同時(shí)也能改善投資環(huán)境，帶動(dòng)私人資本的進(jìn)入。對(duì)私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，不僅可以促進(jìn)公私合作，彌補(bǔ)公共資金不足，同時(shí)也能促進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展。

世界銀行對(duì)融資創(chuàng)新方式的劃分范圍較廣，既包括發(fā)展援助委員會(huì)成員提供的官方發(fā)展援助，同時(shí)也包括中國(guó)、印度等新興國(guó)家提供的發(fā)展合作融資，國(guó)際私人基金會(huì)以及多邊金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的融資債券，等等。2009年世界銀行發(fā)布的一項(xiàng)研究報(bào)告總結(jié)了100多項(xiàng)發(fā)展籌資措施。這些發(fā)展籌資的來(lái)源方式多種多樣，貨幣互換與特別提款權(quán)也被列入其中。目前，世界銀行提出的不少發(fā)展籌資措施已經(jīng)在運(yùn)行中，比如碳基金 （Carbon Fund）、加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金 以及團(tuán)結(jié)稅等。預(yù)計(jì)在未來(lái)還會(huì)出現(xiàn)新的發(fā)展籌資機(jī)制。多元化的發(fā)展籌資方式對(duì)官方發(fā)展援助造成了一定沖擊。

表3 世界銀行融資創(chuàng)新分類(lèi)

利用方式

公共部門(mén) 私人部門(mén)

資金

來(lái)源 私人部門(mén)

（杠桿作用） 私人部門(mén)向公共部門(mén)融資

（公私合作） 市場(chǎng)和社會(huì)中的私人

（純私人）

公共部門(mén)

（組織動(dòng)員） 公共部門(mén)的資金轉(zhuǎn)移

（團(tuán)結(jié)稅） 改善投資環(huán)境

（促進(jìn)和催化）

資料來(lái)源：Navin Girishankar， “Innovating Development Finance： From Financing Sources to Financial Solutions，” World Bank Policy Research Working Paper， No. 5111， November 2009，

p. 3。

（三）機(jī)制的變化

官方發(fā)展援助其實(shí)也是特定的籌資機(jī)制安排。目前，對(duì)官方發(fā)展援助的批評(píng)多半集中在兩個(gè)方面。一是官方發(fā)展援助對(duì)受援國(guó)權(quán)益重視不足，二是官方發(fā)展援助提供的資源不足。圍繞這兩個(gè)問(wèn)題，官方發(fā)展援助的籌資設(shè)計(jì)也在發(fā)生改變。

第一，官方發(fā)展援助開(kāi)始強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向型融資 （Result-Based Financing）。就表1來(lái)說(shuō)，援助國(guó)對(duì)來(lái)自受援國(guó)留學(xué)生和難民的費(fèi)用支持，很難說(shuō)能夠在多大程度上促進(jìn)受援國(guó)本地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。因?yàn)?，援助?guó)不能保證來(lái)自受援國(guó)的留學(xué)生和難民會(huì)自動(dòng)回到本國(guó)去。相反，這類(lèi)援助可能會(huì)加劇受援地區(qū)的人才流失，這顯然會(huì)違背促進(jìn)地區(qū)發(fā)展的初衷。2011年，在韓國(guó)釜山召開(kāi)的第四屆國(guó)際援助有效性論壇就對(duì)援助有效性和發(fā)展有效性進(jìn)行了討論。雖然這一轉(zhuǎn)變過(guò)程異常緩慢，但為改革官方發(fā)展援助的受援國(guó)導(dǎo)向提供了思路。

第二，官方發(fā)展援助開(kāi)始強(qiáng)調(diào)官方發(fā)展融資 （Official Development Financing， ODF）。2014年，官方發(fā)展援助委員會(huì)提出了一個(gè)新概念，官方可持續(xù)發(fā)展援助總量（Total Official Support for Sustainable Development， TOSSD），TOSSD包括所有官方機(jī)構(gòu)及其帶動(dòng)的流向受援地區(qū)的資金總和。這一概念的出現(xiàn)說(shuō)明發(fā)展援助委員會(huì)在援助資金的定義上已經(jīng)出現(xiàn)了松動(dòng)。以亞太地區(qū)為例，在以中國(guó)為代表的新興國(guó)家的倡議下，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）和金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行（NDB）應(yīng)運(yùn)而生，并得到廣泛的國(guó)際支持和高度的國(guó)際評(píng)價(jià)。與官方發(fā)展援助相比，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)具有自身的組織和功能，這類(lèi)半官方、半市場(chǎng)性質(zhì)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)通常可以利用國(guó)際金融市場(chǎng)融資，這增加了國(guó)際發(fā)展融資的機(jī)動(dòng)性。印度在2015年成立了國(guó)家投資和基礎(chǔ)設(shè)施基金（National Investment and Infrastructure Fund， NIIF）。NIIF預(yù)計(jì)總資本4 000億印度盧比，NIIF資本的49%由印度政府提供，剩余51%向國(guó)內(nèi)和國(guó)際投資者開(kāi)放。 2018年在孟買(mǎi)舉行的第三屆AIIB理事會(huì)上，AIIB公開(kāi)表示將會(huì)為印度第一期NIIF注資1億美元，以帶動(dòng)更多的國(guó)際資金支持NIIF。

第三，官方發(fā)展援助開(kāi)始強(qiáng)調(diào)全球政策融資 （Global Policy Financing）。全球政策融資主要指國(guó)際發(fā)展援助需要在不同的發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下，設(shè)計(jì)不同的發(fā)展籌資體系。比如，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》就資金來(lái)源問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)討論，發(fā)達(dá)國(guó)家要專(zhuān)門(mén)為發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)。比較突出的多邊國(guó)際氣候融資安排有全球環(huán)境基金、適應(yīng)基金以及綠色氣候基金。另外一個(gè)典型的例子是成立于2002年的全球基金（The Global Fund），該基金致力于加快消除艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾。全球基金資金的95%來(lái)自各國(guó)政府的承諾捐助，其余5%來(lái)自其他形式的捐贈(zèng)。全球基金每年投資約為40億美元。全球基金通過(guò)與受援國(guó)需求部門(mén)建立聯(lián)系，以資助的形式幫助這些部門(mén)實(shí)現(xiàn)全球基金的衛(wèi)生目標(biāo)。

綜上所述，從發(fā)展目標(biāo)、資源利用和融資機(jī)制設(shè)計(jì)三個(gè)方面看，國(guó)際發(fā)展援助體系已出現(xiàn)微妙變化。尤其是在籌資機(jī)制設(shè)計(jì)方面，當(dāng)前的發(fā)展變化表明，籌資機(jī)制的設(shè)計(jì)不僅會(huì)改變官方發(fā)展援助的概念，而且也會(huì)使官方發(fā)展援助向可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)靠攏，并會(huì)不斷適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的需要。

三、目標(biāo)、資源與機(jī)制對(duì)國(guó)際發(fā)展援助體系的影響路徑

國(guó)際發(fā)展目標(biāo)、資源以及相關(guān)發(fā)展籌資機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了變化。這些潛在的變化影響未來(lái)國(guó)際發(fā)展援助體系的演變，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)新的國(guó)際發(fā)展體系，并取代由西方國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際援助體系。需要注意的是，任何制度安排都會(huì)有一定的路徑依賴(lài)，想要完全改變現(xiàn)有的由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際發(fā)展援助體系，并不是一件容易的事，因而有必要進(jìn)一步從理論上解讀國(guó)際發(fā)展目標(biāo)的變化，發(fā)展資金來(lái)源的多樣化以及發(fā)展融資機(jī)制的再設(shè)計(jì)對(duì)國(guó)際發(fā)展援助體系的影響路徑。

（一）國(guó)際發(fā)展目標(biāo)：焦點(diǎn)和路線圖

國(guó)際發(fā)展目標(biāo)為何如此重要？就因果關(guān)系而言，發(fā)展目標(biāo)會(huì)影響國(guó)際發(fā)展政策嗎？回答這些問(wèn)題是理解發(fā)展目標(biāo)與國(guó)際發(fā)展援助體系之間關(guān)系的關(guān)鍵。國(guó)際發(fā)展目標(biāo)是多元的，援助國(guó)、受援國(guó)以及國(guó)際社會(huì)都有自己的發(fā)展目標(biāo)。援助國(guó)有自己的戰(zhàn)略目標(biāo)，受援國(guó)有自己的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)際社會(huì)則關(guān)注諸如保護(hù)生態(tài)這樣的全球性議題。當(dāng)多種發(fā)展目標(biāo)同時(shí)存在時(shí)，一般而言，國(guó)際發(fā)展將會(huì)向援助國(guó)集團(tuán)傾斜。根據(jù)現(xiàn)實(shí)主義的看法，理性決策者會(huì)在利益最大化的驅(qū)使下，選擇那些對(duì)自己有利的發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald Trump）上臺(tái)后，美國(guó)在宣布退出《巴黎協(xié)定》的同時(shí)，也取消了對(duì)全球綠色氣候基金的資助，該基金原本是為發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展而設(shè)立的。 如果按照這種思路，不論國(guó)際發(fā)展目標(biāo)如何變化，其對(duì)國(guó)際發(fā)展援助體系的改變將會(huì)微乎其微，因?yàn)樵鷩?guó)依然會(huì)選擇那些對(duì)自身有利的國(guó)際發(fā)展目標(biāo)。

朱迪斯·格爾斯坦（Judith Goldstein）和羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）在討論觀念因素對(duì)政府外交決策的影響時(shí)強(qiáng)調(diào)，觀念因素并非無(wú)用，觀念所體現(xiàn)出的原則化和因果性的信念為行為者提供了行動(dòng)指南，使其對(duì)目標(biāo)和手段之間的關(guān)系更加清晰。 約翰·魯杰進(jìn)一步解釋了觀念能夠塑造國(guó)家利益和行為，轉(zhuǎn)換為具有社會(huì)因果意義的因素。 亞歷山大·溫特（Alexander Wendt）在解釋觀念和社會(huì)結(jié)構(gòu)在國(guó)際政治中的作用時(shí)認(rèn)為，觀念雖然能夠表明因果關(guān)系，但是不同的行為主體對(duì)因果關(guān)系的建構(gòu)并不是唯一的，這取決于不同行為主體提出什么樣的問(wèn)題。 發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家就援助有效性問(wèn)題相互指責(zé)，主要還是因?yàn)殡p方對(duì)各自的發(fā)展政策看法不同。比如反對(duì)貧困和綠色發(fā)展，這兩者在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)其實(shí)并不是國(guó)際發(fā)展的主要目標(biāo)。這兩項(xiàng)內(nèi)容成為國(guó)際發(fā)展共識(shí)主要還是因?yàn)閲?guó)際發(fā)展觀念發(fā)生了變化，而且這種觀念的變化影響了國(guó)際發(fā)展援助實(shí)踐。目前的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)表明，當(dāng)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程成為國(guó)際發(fā)展共識(shí)時(shí)，其對(duì)國(guó)際發(fā)展援助的影響集中表現(xiàn)在目標(biāo)能夠成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，且起著路線圖的作用。

一般來(lái)看，援助國(guó)、受援國(guó)以及國(guó)際社會(huì)均存在不同的國(guó)際發(fā)展偏好。官方發(fā)展援助不可控，而且其面臨的環(huán)境也不確定。這種不確定主要由援助國(guó)和受援國(guó)發(fā)展目標(biāo)不一致所導(dǎo)致。從博弈論的觀點(diǎn)看，各方行為博弈的結(jié)果往往可能會(huì)存在多種均衡，均衡不代表最優(yōu)水平，也不代表官方發(fā)展援助沒(méi)有繼續(xù)改進(jìn)的余地。在這種情況下，某類(lèi)具有焦點(diǎn)性質(zhì)的目標(biāo)，就能夠讓焦點(diǎn)成為各博弈方的黏合劑。這樣，各方就具有了共同的認(rèn)知。在這里，目標(biāo)的作用就是路線圖，各方在持續(xù)協(xié)調(diào)中形成了問(wèn)題的解決方案。 國(guó)際發(fā)展目標(biāo)的變化有助于解釋國(guó)際發(fā)展援助的變化。

事實(shí)上，從20世紀(jì)50年代到現(xiàn)在，發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化，建立社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和削減貧困，發(fā)展中國(guó)家的結(jié)構(gòu)性改革，以及全球可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展，上述內(nèi)容都成為過(guò)國(guó)際發(fā)展的焦點(diǎn)，并且在一段時(shí)期內(nèi)起著路線圖的作用，引導(dǎo)發(fā)展援助委員會(huì)成員官方發(fā)展援助的政策制定和資源流向。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，發(fā)展中國(guó)家面臨的核心發(fā)展問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，發(fā)展是提高國(guó)民收入和工業(yè)化的代名詞。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴(lài)于工業(yè)化，工業(yè)化的瓶頸是投資不足，要發(fā)展就必須加大對(duì)工業(yè)的援助和投資。埃及阿斯旺大壩就是這一時(shí)期的杰作。不過(guò)，此類(lèi)發(fā)展援助模式增加了發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)負(fù)擔(dān)。1967年，在阿爾及利亞首都阿爾及爾召開(kāi)的第一屆七十七國(guó)集團(tuán)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，發(fā)展中國(guó)家主要討論的問(wèn)題是如何建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序。反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)剝削，穩(wěn)定原材料價(jià)格，以及減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)是這些發(fā)展中國(guó)家當(dāng)時(shí)最關(guān)心的事情。

與世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)象相關(guān)的另一類(lèi)問(wèn)題是20世紀(jì)60年代世界貧困人口的顯著增加。這引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的思考，究竟什么是發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)的發(fā)展。以岡納·繆爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)貧困問(wèn)題的研究，擴(kuò)大了國(guó)際社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困問(wèn)題之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)。 在1968年第二屆聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議之后，發(fā)展已經(jīng)不再簡(jiǎn)單地被看作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，減貧變?yōu)閲?guó)際發(fā)展的新目標(biāo)。也就在同一年，美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·麥克納馬拉（Robert Strange McNamara）開(kāi)始擔(dān)任世界銀行行長(zhǎng)。在其領(lǐng)導(dǎo)下，世界銀行開(kāi)始將減貧納入國(guó)際發(fā)展的進(jìn)程之中。這一做法影響了不少發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。這一時(shí)期的國(guó)際援助，從關(guān)注資本積累、外匯向關(guān)注農(nóng)業(yè)、社會(huì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)80年代，國(guó)際發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)κ茉畤?guó)政治經(jīng)濟(jì)體系的改造。受到金融全球化的影響，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)里根和英國(guó)首相撒切爾執(zhí)政期間，新自由主義逐步控制了國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)權(quán)。新自由主義著重強(qiáng)調(diào)私有化、市場(chǎng)化以及政治自由化對(duì)發(fā)展的重要性。其核心發(fā)展思路是，發(fā)展中國(guó)家的落后狀況主要是由國(guó)內(nèi)不良政治導(dǎo)致的，其暗含的政策建議是援助要與受援國(guó)的結(jié)構(gòu)性改革聯(lián)系在一起。 不過(guò)，在不考慮發(fā)展中國(guó)家所面臨的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的條件下，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)改革顯然是不完善的。東南亞金融危機(jī)預(yù)示著以新自由主義理論為指導(dǎo)方針的援助實(shí)踐的破產(chǎn)。

進(jìn)入新千年以后，在《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)》的引領(lǐng)下，國(guó)際社會(huì)有了新的發(fā)展目標(biāo)?！?015年后發(fā)展議程”事實(shí)上為國(guó)際發(fā)展提供了某種思路上的指導(dǎo)，以應(yīng)對(duì)國(guó)際發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種不確定性。

總體來(lái)看，國(guó)際發(fā)展目標(biāo)一直在變，每當(dāng)有新的國(guó)際發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)時(shí)，尤其是當(dāng)某種發(fā)展目標(biāo)成為時(shí)代的焦點(diǎn)議題時(shí)，官方發(fā)展援助也會(huì)向這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行資源傾斜。與傳統(tǒng)官方發(fā)展援助不同的是，在進(jìn)入新千年以后，國(guó)際發(fā)展目標(biāo)越來(lái)越趨于中性化和全球化，發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際組織的話語(yǔ)權(quán)越來(lái)越大，控制國(guó)際發(fā)展議題的能力也有所提高?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國(guó)際焦點(diǎn)，在國(guó)際發(fā)展會(huì)議的談判中起著路線圖的作用，推動(dòng)官方發(fā)展援助體系向受援國(guó)和全球發(fā)展靠攏。

（二）發(fā)展籌資機(jī)制：路徑依賴(lài)與功能引導(dǎo)

2002年，在聯(lián)合國(guó)達(dá)成《蒙特雷共識(shí)》以后，發(fā)展籌資事實(shí)上成為一類(lèi)新的融資機(jī)制安排。那么，如何看待發(fā)展籌資問(wèn)題。首先，從國(guó)際機(jī)制的角度看，發(fā)展籌資是新的國(guó)際發(fā)展資金安排。這意味著國(guó)際發(fā)展機(jī)制存在變遷的可能。其次，從定位來(lái)看，發(fā)展籌資的目的主要還是為了解決官方發(fā)展援助資金不足的問(wèn)題。換言之，發(fā)展籌資機(jī)制的建立應(yīng)該是官方發(fā)展援助的一種有益補(bǔ)充，而不是試圖以發(fā)展籌資取代官方發(fā)展援助。所以，發(fā)展籌資對(duì)官方發(fā)展援助的影響主要有兩個(gè)途徑：一是路徑依賴(lài)，二是功能引導(dǎo)。

第一，發(fā)展籌資的路徑依賴(lài)問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，某種機(jī)制都有悠久的歷史。在歷史制度主義看來(lái)，新的機(jī)制安排往往很難逃脫原有框架的束縛。從發(fā)展籌資興起的過(guò)程來(lái)看，《蒙特雷共識(shí)》強(qiáng)調(diào)，官方發(fā)展援助依然重要。根據(jù)OECD 2016年的統(tǒng)計(jì)，發(fā)展援助委員會(huì)成員占整個(gè)國(guó)際官方發(fā)展援助資金總額的86.9%。 官方發(fā)展援助依然是國(guó)際發(fā)展資金的主要來(lái)源。對(duì)此，中國(guó)學(xué)者黃梅波進(jìn)一步分析了發(fā)展籌資需要滿(mǎn)足的幾個(gè)條件：政治上的可行性，較大的融資潛力和較快的融資速度，可預(yù)測(cè)和持續(xù)性，額外性。 其中，額外性是指發(fā)展籌資不能擠占官方發(fā)展援助，發(fā)展籌資規(guī)模的擴(kuò)大不是發(fā)達(dá)國(guó)家推脫國(guó)際發(fā)展責(zé)任的借口。

2009年OECD發(fā)布了一份報(bào)告，認(rèn)為發(fā)展籌資依然要在官方發(fā)展援助的框架內(nèi)進(jìn)行，因此有必要將發(fā)展籌資中的融資創(chuàng)新方式界定清楚。 融資創(chuàng)新主要包括以下內(nèi)容。一是增加公共稅收的新方法，比如機(jī)票團(tuán)結(jié)稅（Levy Solidarity on Airline Ticket）、碳稅（Auctioning of Emission Allowance）、貨幣交易稅（Currency Transaction Tax）、金融交易稅（Financial Transaction Tax）以及國(guó)際貨幣基金組織特別提款權(quán)改革等。二是增加可持續(xù)發(fā)展的新激勵(lì)，比如改革公共發(fā)展政策，引導(dǎo)企業(yè)積極落實(shí)相關(guān)社會(huì)責(zé)任?？偟膩?lái)說(shuō)，在發(fā)展籌資策略方面，OECD依然注重公共政策改革。對(duì)援助國(guó)和受援國(guó)來(lái)說(shuō)，兩者都要積極改革國(guó)內(nèi)公共政策，共同應(yīng)對(duì)國(guó)際發(fā)展資金不足的問(wèn)題，受援國(guó)不能單純指望增加國(guó)際援助。

OECD對(duì)發(fā)展籌資的看法深化了發(fā)展籌資的路徑依賴(lài)。按照這種發(fā)展思路，今后國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的籌資問(wèn)題，可能會(huì)在某一個(gè)專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)域展開(kāi)，比如目前的國(guó)際氣候談判。綠色氣候資金來(lái)源一直是國(guó)際氣候變化領(lǐng)域的熱門(mén)議題。國(guó)際社會(huì)試圖利用征收碳稅和建立全球碳排放市場(chǎng)的方式擴(kuò)大官方發(fā)展援助資金轉(zhuǎn)移規(guī)模。由此觀之，發(fā)展籌資不會(huì)脫離官方發(fā)展援助的基本框架，而是逐步成為官方發(fā)展援助的一種升級(jí)補(bǔ)丁。

不過(guò)，將發(fā)展籌資劃在公共政策領(lǐng)域，可能會(huì)增大國(guó)際社會(huì)制定發(fā)展籌資政策的難度。任何國(guó)際公共發(fā)展政策的制定都需要一定的政治基礎(chǔ)。事實(shí)上，從1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》簽署以來(lái)，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)在氣候問(wèn)題上談判了近三十年，資金問(wèn)題一直是難以解決的問(wèn)題。雖然碳稅的提出為發(fā)展籌資提供了新機(jī)遇，但是如果發(fā)達(dá)國(guó)家不能落實(shí)相關(guān)籌資協(xié)議，那么試圖以發(fā)展籌資方式改革官方發(fā)展援助將會(huì)面臨不小的壓力，發(fā)展籌資也只能在現(xiàn)有官方發(fā)展援助框架下繼續(xù)緩慢前進(jìn)。

第二，發(fā)展籌資的功能引導(dǎo)。從規(guī)范和功能主義的角度來(lái)看，雖然機(jī)制領(lǐng)域內(nèi)的路徑依賴(lài)非常強(qiáng)烈，但是當(dāng)某類(lèi)國(guó)際機(jī)制不能滿(mǎn)足國(guó)際社會(huì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求時(shí)，新的國(guó)際機(jī)制還是會(huì)不可避免地出現(xiàn)。雖然目前國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有推翻官方發(fā)展援助的任何跡象，但是發(fā)展籌資將會(huì)是一個(gè)潛在的突破口，因?yàn)楣俜桨l(fā)展援助依然面臨國(guó)際發(fā)展籌資壓力。在此壓力的推動(dòng)下，其必須要進(jìn)行一些改變。

官方發(fā)展援助的核心要件主要有兩個(gè)方面：一是官方發(fā)展援助資金必須來(lái)自官方且滿(mǎn)足一定的贈(zèng)予要求；二是官方援助的目的在于改善受援國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)福利水平，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從上述兩方面看，發(fā)展籌資能夠滿(mǎn)足第二方面的要求，但是問(wèn)題的焦點(diǎn)是如何看待官方發(fā)展援助的資金來(lái)源。事實(shí)上，發(fā)展籌資的興起客觀上要求國(guó)際社會(huì)改革官方發(fā)展援助的利用方式，而不是機(jī)械地繼續(xù)強(qiáng)調(diào)資金是否來(lái)自官方。改善官方發(fā)展援助的一類(lèi)發(fā)展籌資模式是公私合作機(jī)制（Public Private Partnership， PPP）。PPP能夠發(fā)揮杠桿效應(yīng)，調(diào)動(dòng)更多的發(fā)展資金。在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，為了促進(jìn)全球疫苗免疫事業(yè)的發(fā)展，成立了全球疫苗免疫聯(lián)盟（Global Alliance for Vaccines and Immunisation， GAVI）。GAVI是一個(gè)非常典型的公私合營(yíng)組織。其成員不僅包括受援國(guó)、援助國(guó)政府和國(guó)際組織（世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界銀行等），而且包括國(guó)際疫苗產(chǎn)業(yè)界、比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)和其他非政府組織。2003年英國(guó)提議要為GAVI提供新的融資渠道，倡議建立國(guó)際免疫融資機(jī)制（International Finance Facility for Immunisation， IFFIm），該提議得到不少?lài)?guó)家的支持。英國(guó)提議的主要做法是援助國(guó)為IFFIm提供債務(wù)擔(dān)保，世界銀行負(fù)責(zé)IFFIm的運(yùn)作，通過(guò)市場(chǎng)與基金運(yùn)作等方式，擴(kuò)大GAVI的資金來(lái)源。目前，英國(guó)、法國(guó)、意大利、澳大利亞、挪威、西班牙、荷蘭、瑞士和南非已經(jīng)承諾為IFFIm提供為期10年到23年不等總計(jì)65億美元的資金支持。 GAVI-IFFIm運(yùn)作機(jī)制是典型的公私合作機(jī)制。這類(lèi)發(fā)展籌資機(jī)制往往由官方發(fā)展援助背書(shū)和引導(dǎo)，同時(shí)帶動(dòng)其他私人部門(mén)的資金流入可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，具有明顯的多邊主義特征，這與以雙邊為主的官方發(fā)展援助具有很大區(qū)別。

公私合作機(jī)制間接改變了官方發(fā)展援助的功能。除了資金來(lái)源和發(fā)展目標(biāo)以外，在發(fā)展籌資的帶動(dòng)下，官方發(fā)展援助具有功能引導(dǎo)作用。一般來(lái)說(shuō)，官方發(fā)展援助通常難以突破援助國(guó)國(guó)內(nèi)政治束縛，積極改善官方發(fā)展援助的利用方式是優(yōu)先選項(xiàng)。利用官方發(fā)展援助，積極引入私人部門(mén)資金，這與2014年OECD提出的官方可持續(xù)發(fā)展援助總量的意見(jiàn)是一致的。2012年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署討論了幾種新的發(fā)展籌資方式，國(guó)際藥品采購(gòu)機(jī)制（UNITAID）、GAVI-IFFIm、預(yù)先市場(chǎng)承諾機(jī)制（Advance Market Commitment）、自愿以團(tuán)結(jié)稅方式向UNITAID捐款機(jī)制、全球基金、雙邊債務(wù)減讓資金納入全球基金（Debt2Health）、社會(huì)責(zé)任投資等。

從國(guó)際發(fā)展籌資趨勢(shì)上看，官方發(fā)展援助也在適應(yīng)發(fā)展籌資的核心定位，即要為國(guó)際發(fā)展調(diào)動(dòng)更多的資金。傳統(tǒng)官方發(fā)展援助多依靠雙邊援助，并且很少主動(dòng)與私人部門(mén)合作。發(fā)展籌資的興起對(duì)官方發(fā)展援助的功能定位提出了新要求。官方發(fā)展援助的定位也在發(fā)生改變，由雙邊逐步走向多邊，由官方走向官方帶動(dòng)下的公私合作。

綜上所述，國(guó)際發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展籌資的變化影響官方發(fā)展援助體系的轉(zhuǎn)變。在聯(lián)合國(guó)設(shè)立了一個(gè)較為明確的國(guó)際發(fā)展目標(biāo)后，該目標(biāo)就發(fā)揮著焦點(diǎn)和路線圖的作用，引導(dǎo)官方發(fā)展援助向這個(gè)方向靠攏。實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需要配套的資金以及相關(guān)機(jī)制安排。官方發(fā)展援助在國(guó)際發(fā)展實(shí)踐中所面臨的資金困境構(gòu)成了發(fā)展籌資興起的充分條件。發(fā)展籌資的興起并不必然取代官方發(fā)展援助體系。從路徑依賴(lài)和功能實(shí)現(xiàn)兩個(gè)角度看，發(fā)展籌資是官方發(fā)展援助的一種補(bǔ)充措施，發(fā)展籌資不能擠占發(fā)達(dá)國(guó)家增加官方發(fā)展援助的政策空間。目前，在發(fā)展籌資壓力的驅(qū)動(dòng)下，官方發(fā)展援助也在改變其利用方式。這些潛在變化，構(gòu)成了未來(lái)國(guó)際發(fā)展援助體系轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。

結(jié) 束 語(yǔ)

目前，國(guó)際發(fā)展處于深刻的調(diào)整之中。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的確立，資金來(lái)源多元化，以及發(fā)展籌資的興起，是國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域出現(xiàn)的三種重要變化。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在國(guó)際發(fā)展議程中起著焦點(diǎn)和路線圖的作用，協(xié)調(diào)著援助國(guó)、受援國(guó)以及國(guó)際社會(huì)的發(fā)展偏好，塑造著國(guó)際發(fā)展政策的認(rèn)同需要。解決問(wèn)題的方案將會(huì)在各國(guó)的持續(xù)協(xié)調(diào)中產(chǎn)生。目前，官方發(fā)展援助還不能滿(mǎn)足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的資金需要。發(fā)展籌資隨之興起，國(guó)際社會(huì)提出了形形色色的發(fā)展籌資方案。需要特別注意的是，發(fā)展籌資尚不能取代官方發(fā)展援助，發(fā)展籌資更多的是對(duì)官方發(fā)展援助不足的一種補(bǔ)充。發(fā)展籌資對(duì)官方發(fā)展援助的影響，更多表現(xiàn)在國(guó)際發(fā)展籌資壓力方面。官方發(fā)展援助在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，需要不斷應(yīng)對(duì)國(guó)際發(fā)展籌資壓力。官方發(fā)展援助需要通過(guò)各種方式帶動(dòng)更多的可持續(xù)發(fā)展投資。這樣，官方發(fā)展援助的原有功能和定位也會(huì)緩慢發(fā)生變化?？偟膩?lái)說(shuō)，在聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展框架下，國(guó)際發(fā)展目標(biāo)相對(duì)明確，官方發(fā)展援助依然是實(shí)現(xiàn)這些可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要支柱，發(fā)展籌資作為補(bǔ)充選項(xiàng)，雖然具有廣闊的發(fā)展前景，但還不能脫離現(xiàn)有的國(guó)際發(fā)展框架。

就目前的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，籌資問(wèn)題依然是各國(guó)難以達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題，國(guó)際發(fā)展籌資壓力在未來(lái)還會(huì)持續(xù)存在。通過(guò)繼續(xù)改革官方發(fā)展援助以提升國(guó)際發(fā)展融資規(guī)模仍然是官方發(fā)展援助面臨的重要改革議題。國(guó)際社會(huì)對(duì)發(fā)展籌資機(jī)制的設(shè)計(jì)過(guò)程可能不會(huì)一帆風(fēng)順，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上還會(huì)繼續(xù)爭(zhēng)論，這也將進(jìn)一步考驗(yàn)各國(guó)的政治智慧。

[責(zé)任編輯：石晨霞]