邵力

（咸寧市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，湖北咸寧437100）

1 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展歷程

國(guó)土空間規(guī)劃是指以我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)和戰(zhàn)略發(fā)展方向?yàn)榛A(chǔ)，結(jié)合規(guī)劃區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及自然資源等情況，對(duì)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)、利用以及保護(hù)等展開(kāi)綜合性戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)土項(xiàng)目的綜合空間布局。國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，是對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行中期、長(zhǎng)期的資源開(kāi)發(fā)、建設(shè)以及環(huán)境整治等方面進(jìn)行規(guī)劃的重要依據(jù)。通過(guò)分析我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程，可以將其分為3個(gè)階段：（1）在工業(yè)化初期，對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施“一規(guī)統(tǒng)攬”；（2）在工業(yè)化中期，通過(guò)編制規(guī)劃形成“雙規(guī)協(xié)同”；（3）在新時(shí)期，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展決策實(shí)現(xiàn)了細(xì)化，形成了根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，將實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃為基本，國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃等作為支撐，實(shí)現(xiàn)多規(guī)共管的規(guī)劃體系。

2 國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

2.1 國(guó)土規(guī)劃職能分工不明確

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程分析可知，不同部門(mén)的規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)不同，其側(cè)重點(diǎn)也存在差異。例如，在國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)初期，其主要目的是探索自然資源，并根據(jù)自然資源的具體功能進(jìn)行分區(qū)，但這種空間分區(qū)方式會(huì)影響國(guó)土空間規(guī)劃的完整性和綜合性，導(dǎo)致各類(lèi)規(guī)劃職能不明確。我國(guó)國(guó)土空間分區(qū)主要體現(xiàn)在國(guó)家層次和省級(jí)層次上，形成了國(guó)土規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃3類(lèi)分區(qū)方式。同時(shí)，由于各個(gè)部門(mén)之間分別承擔(dān)各自的功能，缺乏足夠的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致國(guó)土空間分區(qū)職能分工不明確，難以發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的最大效用。由于政府上層建筑結(jié)構(gòu)決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃情況，主要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)等非空間性為主要內(nèi)容，缺少空間性規(guī)劃的內(nèi)容，并且這些層面的空間規(guī)劃具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，由專(zhuān)門(mén)部門(mén)進(jìn)行組織編制，缺乏協(xié)調(diào)合作。另外，各個(gè)部門(mén)之間的利益和權(quán)責(zé)存在差異，例如，國(guó)土部門(mén)重視保護(hù)耕地，城建部門(mén)重視城市建設(shè)、環(huán)保部門(mén)重視恢復(fù)生態(tài)，保護(hù)林地等，導(dǎo)致國(guó)土規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實(shí)施規(guī)范。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，對(duì)用地規(guī)模和功能布局的重要原則性問(wèn)題缺乏交流和信任，致使國(guó)土規(guī)劃存在編制不同步、期限不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、甚至存在脫節(jié)或重疊的情況，難以充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的重要作用。

2.2 上下層級(jí)的規(guī)劃功能存在交叉現(xiàn)象

隨著國(guó)土規(guī)劃層級(jí)的增加，導(dǎo)致規(guī)劃過(guò)程中存在重復(fù)現(xiàn)象，不同層級(jí)差異性較小，導(dǎo)致存在較多的重復(fù)功能，使國(guó)土空間規(guī)劃不合理，效率無(wú)法提高。除此之外，土地利用總體規(guī)劃是從上級(jí)到下級(jí)通過(guò)層層指導(dǎo)和約束實(shí)現(xiàn)管理的，但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資源等層面仍然缺乏足夠的指導(dǎo)力度和約束力度。而其他規(guī)劃存在上下級(jí)規(guī)劃功能交叉，且上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)性和約束性較差。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃管理滯后

首先，各規(guī)劃沒(méi)能充分考慮土地統(tǒng)籌問(wèn)題，使土地供需之間存在較大的矛盾，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)土的有效利用。其次，規(guī)劃內(nèi)容和理念存在滯后性。以往的國(guó)土規(guī)劃理念重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，缺乏對(duì)社會(huì)民生問(wèn)題的了解，且?guī)в袧庵氐挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，使規(guī)劃整體與實(shí)際情況脫離，需要時(shí)常加以調(diào)整。最后，規(guī)劃的調(diào)控作用需要強(qiáng)化。由于上級(jí)國(guó)土規(guī)劃調(diào)控不力，導(dǎo)致地方政府隨意增加城市建設(shè)規(guī)模，且國(guó)土資源部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)沒(méi)能充分發(fā)揮空間統(tǒng)籌和管理作用，導(dǎo)致調(diào)控作用沒(méi)能充分發(fā)揮。

2.4 空間國(guó)土規(guī)劃的法制化建設(shè)有待提升

當(dāng)前，我國(guó)空間國(guó)土規(guī)劃存在立法滯后現(xiàn)象，相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)有待完善，內(nèi)容、形式以及協(xié)調(diào)情況都存在一定的不足，內(nèi)容不全面、體制不健全并且缺乏可操作性。同時(shí)，規(guī)劃實(shí)施和管理機(jī)制也不夠完善，當(dāng)前規(guī)劃主要以編制實(shí)施和監(jiān)督三位一體為主，缺少具有較強(qiáng)科學(xué)性和民主性的決策機(jī)制和制約機(jī)制，使公共難以有效參與。另外，隨著規(guī)范類(lèi)型的多樣化增加，使政府的審批范圍也需要隨之?dāng)U大，難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)環(huán)境的變化[1]。

3 新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)策分析

3.1 提升國(guó)土空間規(guī)劃的綜合性

國(guó)土空間規(guī)劃的作用在于為國(guó)土空間的其他規(guī)劃和管理活動(dòng)提供引導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)的作用，因此，具有綜合性、前瞻性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。在展開(kāi)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)積極與其他國(guó)土空間活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，從而充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的作用和職能。

3.2 規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)與問(wèn)題導(dǎo)向緊密貼合

根據(jù)我國(guó)新時(shí)期社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，并分析當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中存在的問(wèn)題，通過(guò)與規(guī)劃過(guò)程中不協(xié)調(diào)、不合理、無(wú)法可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題的結(jié)合，制定科學(xué)有效的規(guī)劃目標(biāo)并加以實(shí)施。

3.3 完善國(guó)土空間規(guī)劃的法律體系

通過(guò)完善我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的法律體系，明確從頂層到底層的法律法規(guī)，從而有效確保其在法律體系中的重要地位，使其充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和調(diào)控的作用。對(duì)于省級(jí)、市級(jí)等層面，需要形成由上而下相互對(duì)應(yīng)的規(guī)劃法規(guī)體系，充分保證城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等的法律效力，避免出現(xiàn)違法用地現(xiàn)象。

3.4 促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的融合

為了促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的融合，需要對(duì)各類(lèi)空間規(guī)劃加以分析，充分了解不同空間規(guī)劃的內(nèi)涵，并找出不同規(guī)劃的共同點(diǎn)及基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類(lèi)規(guī)劃的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，從而有效促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容的融合[2]。舉例來(lái)說(shuō)，浙江省衢州開(kāi)化縣作為“多規(guī)合一”試點(diǎn)，通過(guò)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)了將國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃在同一區(qū)域的融合，并將主體功能規(guī)劃區(qū)作為基礎(chǔ)，對(duì)其他空間性規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并嚴(yán)格根據(jù)該區(qū)域的功能定位，以生態(tài)原則為主要原則，通過(guò)主體功能、資源整合、創(chuàng)新體制等理念為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，最后淘汰了120余家搬遷企業(yè)，進(jìn)行了10 000余人的生態(tài)移民，并引進(jìn)了大量綠色項(xiàng)目，有效實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)工業(yè)園向生態(tài)工業(yè)園的轉(zhuǎn)變。

3.5 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施、改革和創(chuàng)新

國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施需要充分適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們對(duì)資源利用情況的需求，從而不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新。例如，相關(guān)部門(mén)可以與自然資源統(tǒng)一監(jiān)管的需求相結(jié)合，通過(guò)推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體制的改革，實(shí)現(xiàn)各種管理手段和控制方法的優(yōu)化，并建立完善的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，貫徹落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，編制國(guó)土空間規(guī)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中占據(jù)著重要地位，本文通過(guò)分析國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了國(guó)土規(guī)劃職能不明確、法制化建設(shè)有待提升、功能存在交叉等現(xiàn)象，并采取相應(yīng)對(duì)策，有效提高國(guó)土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性和高效性。