●朱俊立

一、地方財(cái)政預(yù)決算公開仍有諸多挑戰(zhàn)

要實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告確立的 “到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，就要把地方財(cái)政預(yù)決算公開工作做扎實(shí)。這是因?yàn)?，政府推進(jìn)預(yù)決算公開工作，本質(zhì)上是為了回應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)民主政治建設(shè)、公共事務(wù)“委托-代理關(guān)系”的內(nèi)在要求。政府的所有活動(dòng)都會(huì)在財(cái)政預(yù)算信息中反映，因此，財(cái)政預(yù)決算信息透明了，公眾才有可能了解財(cái)政資源是如何籌集、分配和使用的，進(jìn)而有效地約束和控制政府行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而地方預(yù)決算公開是財(cái)政預(yù)算信息公開的重要內(nèi)容，受到中央政府的高度重視。2015年1月1日新預(yù)算法正式實(shí)施，向建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁進(jìn)了一大步。2016年，財(cái)政部又專門出臺(tái) 《關(guān)于切實(shí)做好地方預(yù)決算公開工作的通知》，隨即印發(fā)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，督促地方財(cái)政預(yù)決算公開的落實(shí)。

3年多來，地方各級(jí)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)了中央政府部署，財(cái)政預(yù)決算公開進(jìn)展顯著。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布的《2018中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告省級(jí)財(cái)政信息公開狀況評(píng)估》顯示，我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)：2016年31個(gè)省份財(cái)政透明度的平均得分為 42.25，2017年平均得分上升至48.27，2018年持續(xù)上升為 53.49。2018年的平均分比2016年增長(zhǎng)了26.6%。財(cái)政信息公開，使財(cái)政預(yù)決算的各個(gè)利益相關(guān)主體都有途徑參與到財(cái)政預(yù)決算活動(dòng)過程中，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)監(jiān)督，體現(xiàn)了政府與公民之間公共事務(wù)的委托代理關(guān)系，彰顯現(xiàn)代國(guó)家治理價(jià)值理念。但總體來看，我國(guó)地方政府預(yù)決算公開工作仍未形成長(zhǎng)效機(jī)制，有很大的提升空間，主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面的問題：其一，從各省的總體情況來看，調(diào)查組沒有獲得近50%的調(diào)查信息，財(cái)政透明度排名最低的云南、江蘇、江西三個(gè)省份公開的調(diào)查信息甚至不到30%；其二，單個(gè)省份的財(cái)政透明度存在較大波動(dòng)。例如，江蘇省的得分顯著下降，從2017年的55.1分下降到28.1分，排名也從全國(guó)第11名跌至全國(guó)倒數(shù)第2；其三，全國(guó)各省份部門預(yù)算透明度在2018年甚至出現(xiàn)了掉頭下降的趨勢(shì)。2017年，全國(guó)各省份部門預(yù)算透明度平均分為47.19分，比2016年的35.50分提高了11.69分，而2018年的部門預(yù)算及相關(guān)信息平均分44.21，較之2017年，反而掉頭下降了2.98分。

由此可見，尚需著力應(yīng)對(duì)工作中的挑戰(zhàn)，積極探尋進(jìn)一步推動(dòng)地方財(cái)政預(yù)決算公開的改革進(jìn)路，真正做到所有使用財(cái)政資金的部門都公開其預(yù)決算，實(shí)現(xiàn)中央政府的要求：“讓群眾找得到、看得懂、能監(jiān)督”。

二、地方財(cái)政預(yù)決算公開的制約因素在制度層面

（一）地方預(yù)決算公開相關(guān)法律法規(guī)受到《保密法》《政府信息公開條例》等上位法的制約

第一，2016年，財(cái)政部印發(fā)《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，有關(guān)涉密事項(xiàng)管理規(guī)定：地方各級(jí)財(cái)政部門和各部門應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)決算公開保密審查機(jī)制，嚴(yán)格依照 《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》等法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行審查。而在這兩部法律中，都沒有具體、明確地說明哪些事項(xiàng)是涉密事項(xiàng)。這就使得各級(jí)地方政府部門可以利用這兩部比相關(guān)預(yù)算法律層級(jí)更高的上位法，以涉密為由，拒絕公開或是僅公開其中一部分預(yù)決算的信息。

第二，根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，社會(huì)公民提出政府信息公開申請(qǐng)的前提條件是出于自身的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。這就意味著如果社會(huì)公民因?yàn)楣怖嫦蛴嘘P(guān)部門提出財(cái)政信息公開申請(qǐng)，是不符合申請(qǐng)條件的。這無疑與地方財(cái)政預(yù)決算公開旨在“民主監(jiān)督公共事務(wù)”的立法精神相沖突。

（二）未明確劃分地方財(cái)政預(yù)決算公開各相關(guān)主體的責(zé)任

《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》規(guī)定，由地方各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公開政府預(yù)決算，而對(duì)本級(jí)各部門和下級(jí)財(cái)政部門的預(yù)決算公開工作只起到指導(dǎo)和督促的作用。以上規(guī)定，一方面導(dǎo)致財(cái)政資金的使用部門公開預(yù)決算的主體責(zé)任意識(shí)淡薄，不能盡責(zé)履行職責(zé)，甚至是隱匿財(cái)政信息；另一方面，由于沒有明確規(guī)定地方政府要負(fù)責(zé)匯總加工本轄區(qū)內(nèi)的信息，因此，很少有地方政府公開了轄區(qū)內(nèi)下級(jí)財(cái)政信息總預(yù)算。同樣的，由于沒有明確規(guī)定省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總加工本轄區(qū)內(nèi)的信息，很少有省級(jí)財(cái)政部門詳細(xì)公開本省的總預(yù)算、總決算的收支信息?，F(xiàn)實(shí)情況是社會(huì)公眾很難了解轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政預(yù)決算總體情況。

（三）缺失了財(cái)政預(yù)決算編制技術(shù)前提：全面、詳盡、易懂

新《預(yù)算法》《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》未對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容和程度做出細(xì)化、詳盡、明確的界定，并且給予了地方政府各部門很大的自由裁量權(quán)，這導(dǎo)致了財(cái)政預(yù)算公開工作有效展開的技術(shù)前提“預(yù)決算編制全面、詳盡、易懂”，難以有效保障。

第一，公開的內(nèi)容既不全面又難懂?！兜胤筋A(yù)決算公開操作規(guī)程》規(guī)定，地方部門財(cái)政預(yù)決算公開的內(nèi)容為：地方各級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)決算及報(bào)表，包括部門收支總體情況和財(cái)政撥款收支情況，這導(dǎo)致預(yù)決算公開的內(nèi)容不全面且難懂。首先，編制預(yù)算、決算的軟件自動(dòng)生成了這些報(bào)表，而軟件的很多設(shè)置是出于方便預(yù)算收支平衡的考慮，報(bào)表的內(nèi)容有很多重復(fù)；加之財(cái)政預(yù)決算報(bào)表本身專業(yè)性很強(qiáng)，缺乏相關(guān)知識(shí)的普通民眾很難看懂。再者，預(yù)決算公開的報(bào)表未包括項(xiàng)目支出報(bào)表，無法看出其中某一筆資金的具體使用情況。從更宏觀的視角來看，目前，地方財(cái)政預(yù)算公開還僅僅停留在預(yù)算文件公開與預(yù)算信息細(xì)化的層面。要達(dá)到財(cái)政預(yù)決算信息公開完整全面的要求，有必要公開其他重要的相關(guān)信息，如中期財(cái)政規(guī)劃、以往各年度預(yù)算執(zhí)行情況、決算情況，績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果的應(yīng)用情況等。

第二，公開內(nèi)容不詳盡。我國(guó)預(yù)算科目分成“類”“款”“項(xiàng)”“目”四個(gè)層級(jí)。 《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》規(guī)定：地方一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算報(bào)表中涉及本級(jí)支出的，應(yīng)當(dāng)公開到功能分類項(xiàng)級(jí)科目。一般公共預(yù)算基本支出應(yīng)當(dāng)公開到經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的“款級(jí)”科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目公開。因?yàn)橛辛艘陨弦?guī)定，即使有翔實(shí)的數(shù)據(jù)，地方財(cái)政預(yù)決算也沒有公開到“目級(jí)”科目。這就無法做到詳細(xì)解讀預(yù)決算信息，預(yù)決算公開的意義大打折扣?？傮w來說，政府與公民之間的委托代理理念還未形成，地方政府公開預(yù)決算在很大程度上仍然是被動(dòng)的。

第三，預(yù)決算說明空泛難懂。一方面，《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》只是規(guī)定地方各級(jí)財(cái)政部門在公開政府預(yù)決算時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、舉借政府債務(wù)、預(yù)算績(jī)效工作開展情況等重要事項(xiàng)進(jìn)行解釋、說明，這導(dǎo)致大部分預(yù)決算說明流于泛泛而言。例如，部門的預(yù)決算說明都泛泛地公開部門預(yù)決算單位構(gòu)成情況，很少披露部門的人員情況。而社會(huì)公眾關(guān)注財(cái)政預(yù)決算信息的一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)是為了監(jiān)督行政經(jīng)費(fèi)的使用效率。財(cái)政預(yù)決算不公開人員情況信息，就無法回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)行政經(jīng)費(fèi)使用效率的關(guān)切。另一方面，大部分政府部門公開的預(yù)決算只有表格、數(shù)字，缺少必要的文字補(bǔ)充和解釋，即使有文字解釋，也大多是晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語，普通民眾很難看懂。

（四）預(yù)決算公開的監(jiān)督機(jī)制不到位

第一，人大的預(yù)決算監(jiān)督權(quán)不到位。人大未能充分行使預(yù)算審批權(quán)。我國(guó)行政機(jī)關(guān)在預(yù)決算工作中居于絕對(duì)的突出的主導(dǎo)地位，加之現(xiàn)行的制度規(guī)定沒有給予人大充分的時(shí)間和能力來審批預(yù)算，人大的預(yù)算審批權(quán)往往只是“預(yù)算同意權(quán)”，未能充分發(fā)揮實(shí)際監(jiān)督效力。

第二，審計(jì)監(jiān)督不到位。在我國(guó)，由于審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，因此從制度層面無法確保審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)工作不受行政權(quán)力干預(yù)，切實(shí)履行審計(jì)職責(zé)，這會(huì)影響公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果的公正性和可靠性的信任。

（五）地方預(yù)決算公開信息渠道不暢

《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政部門和各部門應(yīng)當(dāng)在門戶網(wǎng)站公開預(yù)決算，并永久保留。但是，社會(huì)公眾在各政府部門官網(wǎng)上自行搜索、整理和消化這些“碎片化”的預(yù)決算信息，會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。加之，各大部門網(wǎng)站公布的預(yù)算不完整、不全面、不及時(shí)，甚至是可能找不到相關(guān)信息。況且公眾若想獲得官網(wǎng)上沒有公布的預(yù)決算信息，必須提前按照法定程序予以申請(qǐng)，程序繁瑣存在很長(zhǎng)的時(shí)滯，依據(jù)現(xiàn)行涉密法律法規(guī)還很有可能以涉密等理由被駁回申請(qǐng)。政府預(yù)算的公開渠道不暢。

三、化解地方預(yù)決算公開制度障礙的對(duì)策建議

（一）化解地方預(yù)決算公開相關(guān)法律與《保密法》《政府信息公開條例》等上位法的沖突

第一，明確列舉預(yù)算公開的涉密事項(xiàng)。修訂現(xiàn)有《政府信息公開條例》，明確列舉涉及國(guó)防、外交和國(guó)家安全的少數(shù)預(yù)算支出信息為涉密事項(xiàng)，除列舉項(xiàng)目外，其他財(cái)政信息都屬于財(cái)政信息公開的范疇。在此基礎(chǔ)上，《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》對(duì)涉密事項(xiàng)的范圍也應(yīng)該采用列舉法清楚、準(zhǔn)確地作出規(guī)定。

第二，完善財(cái)政信息公開申請(qǐng)的司法救濟(jì)制度。地方預(yù)決算公開旨在“民主監(jiān)督公共事務(wù)”，因此，應(yīng)該保障普通民眾享有財(cái)政預(yù)決算信息的知情權(quán)，建議擴(kuò)大目前只允許社會(huì)公民基于自身的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要提出財(cái)政信息公開申請(qǐng)的規(guī)定，把“社會(huì)公民為了社會(huì)公共利益而申請(qǐng)財(cái)政信息公開”納入到政府信息公開的申請(qǐng)范圍，以避免政府部門處置社會(huì)民眾申請(qǐng)財(cái)政信息公開的隨意性。

（二）明確規(guī)定地方預(yù)決算公開的責(zé)任主體

第一，完善《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，明確規(guī)定各部門和下級(jí)財(cái)政部門是本部門預(yù)決算公開工作的責(zé)任主體；樹立預(yù)算民主理念，明確規(guī)定各級(jí)政府、預(yù)算部門和單位的預(yù)決算公開的責(zé)任和范圍，使其自覺主動(dòng)地接受廣大人民的監(jiān)督與問責(zé)，真正做到《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》所要求的“公開為常態(tài)、不公開為例外”。

第二，完善《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》，建議明確規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門不僅需要公開全口徑預(yù)算的本級(jí)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)信息，而且要公開轄區(qū)內(nèi)總預(yù)算、總決算的相關(guān)信息。

（三）預(yù)決算公開內(nèi)容的編制務(wù)求“全面、詳盡、易懂”

2019年 1月 1日開始執(zhí)行 《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，不再執(zhí)行《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等原會(huì)計(jì)制度。這為滿足預(yù)決算編制所要求的 “全面、詳盡、易懂”的技術(shù)前提提供了會(huì)計(jì)技術(shù)支持。現(xiàn)階段，預(yù)決算可公開以下兩方面內(nèi)容：

第一，公開按經(jīng)濟(jì)科目分類的支出明細(xì)表。公布地方預(yù)決算報(bào)表是為了公開支出情況，所以要重點(diǎn)公開按經(jīng)濟(jì)科目分類的支出明細(xì)表。現(xiàn)在已經(jīng)正式實(shí)施《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，應(yīng)按新的會(huì)計(jì)制度要求公開報(bào)表。為了使公眾能看到全面、詳盡、易懂的新報(bào)表，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)科目細(xì)分對(duì)外公開的報(bào)表。地方預(yù)決算支出明細(xì)表應(yīng)公開至第四個(gè)層級(jí)“目”級(jí)，公眾才能看到資金的具體使用情況。

第二，公開預(yù)決算說明。有必要對(duì)預(yù)決算內(nèi)容進(jìn)行文字說明，以便不具備政府預(yù)算會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)的普通民眾能看得懂。預(yù)決算說明不應(yīng)僅有部門預(yù)決算單位構(gòu)成情況，還應(yīng)細(xì)化到各類身份的職工工資金額等人員構(gòu)成的詳細(xì)情況。在預(yù)算說明中，需公開全年支出總額，包括基本支出、項(xiàng)目支出。應(yīng)說明采用基金、債務(wù)安排的支出。在決算說明中，要重點(diǎn)說明預(yù)算的調(diào)整事項(xiàng)，包括調(diào)整原因、調(diào)整金額、調(diào)整審批等，要對(duì)比分析預(yù)決算差異，并且說明差異形成的原因。

第三，地方政府預(yù)決算公開的內(nèi)容應(yīng)增加跨年度中期財(cái)政預(yù)測(cè)、以往各年度預(yù)算情況、績(jī)效考核情況等，尤其績(jī)效情況信息是公眾監(jiān)督政府財(cái)政資金使用情況的重要信息。

（四）完善預(yù)決算公開的監(jiān)督機(jī)制

第一，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)在保證人大代表具備充分的報(bào)告理解能力的基礎(chǔ)上，給予人大代表足夠的預(yù)算審批時(shí)間，切實(shí)履行對(duì)預(yù)算報(bào)告修正、否決的權(quán)力，以確保代議機(jī)構(gòu)能夠切實(shí)履行公民的代議授權(quán)。

第二，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，形成三方監(jiān)督制衡。審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力來自于公民與政府之間的委托代理關(guān)系，因而其監(jiān)督權(quán)力實(shí)質(zhì)是由代議機(jī)構(gòu)分權(quán)而來，應(yīng)當(dāng)直接隸屬于代議機(jī)構(gòu)人大。目前，審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于政府部門，由于行政隸屬關(guān)系的事實(shí)存在，難以保障審計(jì)機(jī)構(gòu)切實(shí)履行了審計(jì)職責(zé)而不受行政關(guān)系的影響。建議地方預(yù)決算公開的審計(jì)機(jī)構(gòu)直接隸屬于人大，對(duì)人大負(fù)責(zé)，以保證其監(jiān)督權(quán)不受行政干預(yù)，保持獨(dú)立性。

（五）建立地方預(yù)決算公開的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制

第一，構(gòu)建穩(wěn)定的地方預(yù)決算公開工作的考核機(jī)制。一是各省應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定的地方預(yù)決算公開工作考核評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)；二是各省應(yīng)當(dāng)公布對(duì)預(yù)決算公開的考核辦法，明確預(yù)決算公開工作的目標(biāo)，明確劃分地方政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位各自的預(yù)算公開主體責(zé)任，建立地方預(yù)決算公開工作考評(píng)體系，定期進(jìn)行考評(píng)。

第二，嚴(yán)格落實(shí)考核評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。建立規(guī)范的獎(jiǎng)懲制度：規(guī)范表彰、獎(jiǎng)勵(lì)制度；修訂《財(cái)政違法行為處罰處分條例》有關(guān)規(guī)定，頒布具有約束力的法規(guī)，明確規(guī)定未達(dá)到預(yù)決算公開要求的懲處措施，以便按照規(guī)定行政追責(zé)，把懲戒措施真正落實(shí)到具體的單位負(fù)責(zé)人和工作人員，對(duì)地方預(yù)決算公開主體形成真正的法律約束力，以保障預(yù)決算公開工作的嚴(yán)肅性。

（六）采用先進(jìn)的政府預(yù)決算信息公開技術(shù)手段改善信息公開渠道

充分利用先進(jìn)科技條件和管理方法，構(gòu)建良好的預(yù)決算公開渠道。一是提供技術(shù)保障。建立包括中央和地方政府的統(tǒng)一的財(cái)政活動(dòng)全過程信息系統(tǒng)，包括財(cái)政資源規(guī)劃系統(tǒng)，預(yù)算編制系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)運(yùn)作信息處理系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析系統(tǒng)，形成較為完備的財(cái)政信息公開技術(shù)支撐平臺(tái)，以支持地方預(yù)決算公開工作。二是開發(fā)實(shí)用性的電子政務(wù)公開系統(tǒng)與平臺(tái)。充分利用網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等，建立電子政務(wù)“一站式”服務(wù)平臺(tái)。三是明確規(guī)定政府部門、財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位建立專欄，在顯著位置公開預(yù)決算信息。四是減少地方政府的自由裁量權(quán)，明確預(yù)決算信息公開的標(biāo)準(zhǔn)，如內(nèi)容、詳細(xì)程度和時(shí)間要求等，既便于公眾獲得及時(shí)、全面、詳細(xì)、易懂的預(yù)決算信息，也便于在對(duì)公開情況考評(píng)問責(zé)時(shí)，有標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)?！?/p>