●張 琨 楊鳳鳴

一、引言

公共政策作為謀劃全局和解決實(shí)際問(wèn)題的工具，具有多元性和多樣性特征，這里的政策主要是指社會(huì)公共領(lǐng)域，需要政府動(dòng)用所擁有的公權(quán)力，按照社會(huì)公共價(jià)值來(lái)衡量和協(xié)調(diào)各方利益。在托馬斯·戴伊等人提出的“政府行為”理論中，把政府履職的一切事務(wù)認(rèn)為是公共政策，強(qiáng)調(diào)政府是政策制定的主體。而詹姆斯·安德森把公共政策定義為某一主體為解決事務(wù)或社會(huì)實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行有意識(shí)的行動(dòng)，政策的制定行為主體不僅僅局限在政府，而是多元化的，注重政策的制定是以解決問(wèn)題為目的導(dǎo)向的一種自覺(jué)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)解決社會(huì)問(wèn)題的能力。即所謂的“政者，正也”，其本義是規(guī)范、控制，而“策，謀術(shù)也”，其本義是計(jì)謀、謀略?？梢钥闯觯舱吲c人們現(xiàn)實(shí)生活中的社會(huì)規(guī)范和治理是分不開(kāi)的，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷變化和發(fā)展的階段，社會(huì)需要相應(yīng)的制度安排來(lái)規(guī)范社會(huì)秩序和進(jìn)行社會(huì)治理。在我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，公共政策作為政府制定的社會(huì)制度和社會(huì)規(guī)范，最大限度滿足公眾需求以及平衡社會(huì)不同主體間的利益，在其責(zé)任和能力范圍內(nèi)以解決社會(huì)公共問(wèn)題為宗旨制定一系列措施。公共政策的實(shí)施是通過(guò)相應(yīng)的技術(shù)和法定程序，經(jīng)過(guò)社會(huì)不同主體間不斷博弈、競(jìng)爭(zhēng)與合作的一項(xiàng)民主活動(dòng)。

但是針對(duì)公共政策領(lǐng)域中的政策審計(jì)則不同，它是根據(jù)審計(jì)方法，利用已有的審計(jì)資源，應(yīng)用審計(jì)相關(guān)職能，依據(jù)相應(yīng)指標(biāo)和制定的準(zhǔn)則，在公共政策實(shí)施的過(guò)程中對(duì)公共政策的執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行測(cè)評(píng)。其中，公共政策執(zhí)行過(guò)程是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員在實(shí)施公共政策整個(gè)過(guò)程，即從資源分配到形成績(jī)效的過(guò)程，審計(jì)的內(nèi)容主要是在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行管理和控制，并有效收集信息和建立反饋機(jī)制，檢測(cè)政策執(zhí)行中的成本和效率。具體包括審計(jì)政策執(zhí)行的組織、審計(jì)政策執(zhí)行過(guò)程和審計(jì)政策執(zhí)行的時(shí)間三個(gè)步驟。公共政策測(cè)定則是按照審計(jì)法定程序，運(yùn)用績(jī)效方法對(duì)政策進(jìn)行定性、定量判斷的一種評(píng)價(jià)行為，綜合各方面的有效信息和資源，作為對(duì)公共政策實(shí)施以及后續(xù)變化、改進(jìn)或者制定新政策的依據(jù)。

應(yīng)該說(shuō)，公共政策審計(jì)具有以下特征：一是審計(jì)對(duì)象范圍較廣。公共政策審計(jì)相對(duì)于一般審計(jì)來(lái)說(shuō)，所要審計(jì)的對(duì)象更為廣泛，具體的要求也更高。因?yàn)楣舱咄菄?guó)家發(fā)布制定關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的相關(guān)政策，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理為目標(biāo)。二是公共政策審計(jì)表現(xiàn)出階段性特征。公共政策從政府制定到產(chǎn)生效果，是一個(gè)向下逐層傳導(dǎo)的過(guò)程，主要包括政策制定和執(zhí)行階段，在政策具體實(shí)施的不同階段，審計(jì)所要關(guān)注的重點(diǎn)和對(duì)象都不一致。在政策執(zhí)行階段，審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)是考查政策的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一，執(zhí)行過(guò)程是否流暢，執(zhí)行結(jié)果是否達(dá)到初定要求，政策執(zhí)行部門(mén)是否存在弄虛作假、失職瀆職等行為。因此，公共政策審計(jì)在不同階段主要以審計(jì)為手段向立法機(jī)構(gòu)提供意見(jiàn)和決策依據(jù)。三是審計(jì)要有全局觀。國(guó)家在制定公共政策時(shí)要考慮各方利益，對(duì)社會(huì)不同利益集團(tuán)之間的價(jià)值訴求進(jìn)行綜合平衡，所以政策出臺(tái)是從政府治理的全局性出發(fā)，在進(jìn)行公共政策審計(jì)時(shí)，不同于一般審計(jì)思路，而是要將審計(jì)重點(diǎn)放在社會(huì)發(fā)展方向，從而發(fā)揮國(guó)家審計(jì)信息收集和處理的能力來(lái)揭示問(wèn)題、分析問(wèn)題和反映問(wèn)題。

二、公共政策審計(jì)是政府活動(dòng)的組成部分

公共政策審計(jì)是對(duì)公共政策的執(zhí)行情況和政策實(shí)施的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，是對(duì)公共政策進(jìn)行糾偏的一種方法。因?yàn)檎ㄟ^(guò)制定公共政策對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，動(dòng)用公共資源來(lái)協(xié)調(diào)和處理社會(huì)公共事務(wù)，需要有一套公共政策評(píng)估機(jī)制對(duì)其執(zhí)行進(jìn)行糾偏，審計(jì)就是對(duì)公共政策執(zhí)行糾偏的工具，因此公共政策審計(jì)是政府活動(dòng)的重要組成部分。

（一）公共政策審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系

在具體實(shí)施過(guò)程中，作為政府公共政策制定、執(zhí)行、分析的一套監(jiān)督體系，公共政策審計(jì)有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)框架結(jié)構(gòu)。公共政策審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)主要包括：效率效果標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)、充足性標(biāo)準(zhǔn)、公平性標(biāo)準(zhǔn)、適宜性標(biāo)準(zhǔn)等。效率效果標(biāo)準(zhǔn)主要是衡量某項(xiàng)政策所需的投入量和產(chǎn)出量之間的最優(yōu)化配置，尤其關(guān)注政策實(shí)施的實(shí)際效果與目標(biāo)價(jià)值是否相符；充足性標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的是政策公布出來(lái)在多大程度上可以解決所出現(xiàn)的全部問(wèn)題；公平性標(biāo)準(zhǔn)主要衡量政策效果是否達(dá)到了效率、效能和充足的程度，如果沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果，則說(shuō)明該項(xiàng)政策還有待改進(jìn)，不能說(shuō)是一項(xiàng)成功的政策；回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)是政策實(shí)施對(duì)社會(huì)產(chǎn)生宏觀影響后，社會(huì)對(duì)該項(xiàng)實(shí)施政策的滿足程度進(jìn)行回應(yīng)的情況；適宜性標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政策實(shí)施后的一個(gè)總體評(píng)價(jià)，即政策目標(biāo)和結(jié)果在追求效率的同時(shí)，是否做到了兼顧公平。

（二）公共政策審計(jì)本質(zhì)分析

從對(duì)公共政策活動(dòng)的本質(zhì)分析可以看出，政府主要運(yùn)用公共資源制定政策對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理和處理社會(huì)相關(guān)事務(wù)。政策的出臺(tái)關(guān)乎整個(gè)社會(huì)公眾利益，政策的實(shí)施必定會(huì)涉及公平、公正等問(wèn)題，具有公共性的政策在制定執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)阻礙因素時(shí)，就需要有一套相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行，從而對(duì)公共政策的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估分析并及時(shí)進(jìn)行糾偏。審計(jì)便可以為公共政策進(jìn)行糾偏，保證政策的制定實(shí)施實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，理順公共秩序，這也就自然成為了公共政策活動(dòng)的一部分。

正如羅伯特·羅茨所強(qiáng)調(diào)的那樣，國(guó)家治理作為一種新的社會(huì)管理方式，它的存在要有相應(yīng)的約束監(jiān)督機(jī)制才是一個(gè)完整框架，否則就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力膨脹和尋租的空間。國(guó)家審計(jì)自然成為治理國(guó)家組織框架中必不可少的組成部分，從而可以滲透到政策實(shí)施的管理過(guò)程中。但在這個(gè)組織框架內(nèi)，國(guó)家審計(jì)又保持本身的獨(dú)立性，在自身領(lǐng)域作出職業(yè)判斷，提出治理國(guó)家的專業(yè)建議，促進(jìn)國(guó)家治理水平的提升。因此，一項(xiàng)被社會(huì)認(rèn)可的公共政策必然具備相應(yīng)的糾偏工具和監(jiān)督機(jī)制。

國(guó)家審計(jì)部門(mén)作為專門(mén)監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)范的機(jī)構(gòu)，以第三方獨(dú)立職業(yè)角度來(lái)審查公共資源是否規(guī)范合理進(jìn)行分配，其本質(zhì)是為國(guó)家治理社會(huì)保駕護(hù)航，保障國(guó)家治理權(quán)力的運(yùn)行符合既定的目標(biāo)安排。審計(jì)部門(mén)承擔(dān)了監(jiān)督和糾正公共政策的職能，是對(duì)其程序公正性和結(jié)果效率性評(píng)判的有力工具，并作為一種反饋機(jī)制而存在。審計(jì)所具有的天然的專業(yè)性、獨(dú)立性特征，使得其在公共政策活動(dòng)中起到了重要的政策執(zhí)行糾偏和結(jié)果評(píng)估作用。

三、對(duì)公共政策審計(jì)的內(nèi)在機(jī)理分析

（一）公共政策審計(jì)在國(guó)家治理中的作用

審計(jì)作為第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具有很強(qiáng)的專業(yè)性特點(diǎn)。公共政策審計(jì)根據(jù)自身標(biāo)準(zhǔn)和方法，應(yīng)該做到從政策方案規(guī)劃、到政策執(zhí)行以及政策實(shí)施后的結(jié)果所呈現(xiàn)的效果進(jìn)行全過(guò)程的評(píng)價(jià)分析，以判斷一項(xiàng)政策調(diào)整思路和主要方向。因此，公共政策審計(jì)是政策實(shí)施的重要一環(huán)，其主要作用表現(xiàn)在以下方面。

第一，通過(guò)審計(jì)評(píng)價(jià)公共政策執(zhí)行情況。政策的制定出臺(tái)是經(jīng)過(guò)多方共同努力權(quán)衡的結(jié)果。但在具體實(shí)施過(guò)程中，有很多不可預(yù)測(cè)因素變化阻礙政策的正常運(yùn)行，使其往往無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，要盡可能遏制這些不可估量的情況出現(xiàn)，這就要求在政策執(zhí)行過(guò)程中通過(guò)外部監(jiān)督和內(nèi)部控制，通過(guò)審計(jì)的力量跟蹤調(diào)查、分析和判斷，及時(shí)預(yù)防并給出調(diào)整的建議。

第二，通過(guò)審計(jì)可以評(píng)估政策走向。一項(xiàng)政策實(shí)施后一般會(huì)根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況所發(fā)生的變化作出調(diào)整：一是維持原有的政策方針，二是根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行局部調(diào)整，三是與實(shí)際情況違背直接廢止或出臺(tái)新的政策來(lái)代替。政策走向依據(jù)必須根據(jù)對(duì)公共政策的全面系統(tǒng)討論和科學(xué)合理的評(píng)估，根據(jù)執(zhí)行中的新情況和問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)再作出抉擇。

第三，通過(guò)審計(jì)可以促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化。制定和完善公共政策的模式總在隨著社會(huì)條件不斷優(yōu)化和政府活動(dòng)的日益豐富而不斷變化，缺乏實(shí)際操作的公共政策必定會(huì)遭到實(shí)踐摒棄。只有在制定政策時(shí)引進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)科學(xué)合理的方法進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，用發(fā)展的眼光去反思政策制定中的不合理因素，才能不斷使政策制定和執(zhí)行逐步走向科學(xué)化。而公共政策審計(jì)就是一種有效的執(zhí)行反饋工具，保障政府制定公共政策時(shí)根據(jù)科學(xué)論證、執(zhí)行公正、結(jié)果公平的導(dǎo)向、沿著為社會(huì)公眾謀利益的方向前進(jìn)。

（二）我國(guó)在公共政策審計(jì)中存在的困境

第一，公共政策審計(jì)范圍缺乏明確指向。公共政策本身包含的范圍寬泛，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，審計(jì)作為一種應(yīng)用工具，哪些政策需要關(guān)注以及需要專門(mén)審計(jì)并沒(méi)有明確界定，使得審計(jì)機(jī)關(guān)在操作和實(shí)施中存在困境，對(duì)外界釋放的信息不清楚，容易引發(fā)疑慮，產(chǎn)生抵觸情緒。

第二，公共政策審計(jì)的邊界缺乏界定。對(duì)公共政策進(jìn)行審計(jì)意味著其整個(gè)實(shí)施過(guò)程將被納入審計(jì)監(jiān)督視野，這必然會(huì)涉及審計(jì)權(quán)力與其他相關(guān)的行政管理權(quán)出現(xiàn)相互交叉的現(xiàn)象。因此，面臨的壓力會(huì)來(lái)自多個(gè)方面，這時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)既不能無(wú)所作為，也不能減小監(jiān)督力度，更不能“越俎代庖”，這就要求對(duì)公共政策審計(jì)權(quán)力職能要有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

第三，對(duì)公共政策審計(jì)結(jié)果執(zhí)行難度大。由于對(duì)公共政策進(jìn)行審計(jì)，完全不同于其他的專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)時(shí)所運(yùn)用的方式和流程與其他審計(jì)以經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)為審計(jì)對(duì)象并不相同，因此，公共政策審計(jì)監(jiān)督是對(duì)公共政策行為進(jìn)行建議來(lái)促使政策制定部門(mén)加以改進(jìn)，對(duì)實(shí)施中政策不合理的內(nèi)容和環(huán)節(jié)加以調(diào)整，從這個(gè)方面來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的審計(jì)缺乏足夠的約束力和權(quán)威性。

面對(duì)公共政策審計(jì)中存在的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)提出要緊緊圍繞財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度改革，主抓主管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與預(yù)決算執(zhí)行審計(jì)等重大政策相結(jié)合，逐步形成政府性資金和公共政策運(yùn)行的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。只有客觀評(píng)估國(guó)家機(jī)構(gòu)履職的相關(guān)決策，注重經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)效益，保障市場(chǎng)環(huán)境安全運(yùn)行，才能夠充分發(fā)揮公共政策審計(jì)評(píng)估在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程的建設(shè)性作用。

四、對(duì)我國(guó)公共政策審計(jì)的對(duì)策與建議

（一）完善相關(guān)的法律法規(guī)

我國(guó)關(guān)于審計(jì)的法律法規(guī)一直在不斷完善，但公共政策審計(jì)缺乏專門(mén)法律法規(guī)，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)的范圍及內(nèi)容在法治層面還不完善，尤其在針對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)上，還沒(méi)有充分發(fā)揮審計(jì)的作用。公共政策審計(jì)作為一項(xiàng)超越常規(guī)審計(jì)的審計(jì)形式，其權(quán)威性依賴于法律的保護(hù)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)行的公共政策審計(jì)的法律法規(guī)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，以法律的形式明確公共政策審計(jì)的責(zé)任和權(quán)限，使審計(jì)工作人員有法可依，在審計(jì)過(guò)程中更有說(shuō)服力和權(quán)威性，避免因個(gè)人的主觀性而降低審計(jì)的質(zhì)量和效率。

（二）提高公共政策審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化程度

公共政策審計(jì)不僅要求審計(jì)人員掌握財(cái)會(huì)知識(shí)，還應(yīng)理解經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，站在政策制定者角度思考問(wèn)題。審計(jì)人員應(yīng)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視、期刊和會(huì)議等多種渠道閱讀各種政策文件，以了解政策制定者的思路。政策分析和其他與政策相關(guān)的工作應(yīng)盡可能地建立在基于事實(shí)的分析上，強(qiáng)調(diào)制定和評(píng)估政策的成本效益。這就要求審計(jì)人員要基于合理、客觀信息來(lái)分析，并提供專業(yè)的審計(jì)評(píng)估報(bào)告。因此，擴(kuò)大審計(jì)人員隊(duì)伍，提高審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)和水平至關(guān)重要，這就要求政府審計(jì)部門(mén)不僅要重視公共政策審計(jì)工作，還需要培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍人才，構(gòu)建合理梯度的人才結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人員隊(duì)伍專業(yè)水平并增強(qiáng)整個(gè)審計(jì)隊(duì)伍的政治敏感性。

（三）對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行審計(jì)

一項(xiàng)政策從制定到執(zhí)行需要較長(zhǎng)一段時(shí)間和過(guò)程，傳統(tǒng)的審計(jì)模式只關(guān)注政策執(zhí)行后的審計(jì)，忽略了政策制定和實(shí)施過(guò)程的審計(jì)，因此，需要增加一項(xiàng)流程來(lái)審查政策制定過(guò)程，并且審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中落實(shí)情況與政策制定時(shí)的要求是否實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上的高度統(tǒng)一，如果政策執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行部門(mén)存在瀆職、貪污腐敗和弄虛作假等問(wèn)題，應(yīng)將結(jié)果及時(shí)向有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾公布，確保公共政策的落實(shí)到位。此外，應(yīng)將績(jī)效審計(jì)理念引入公共政策審計(jì)。

（四）加快審計(jì)信息化建設(shè)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)信息電子化應(yīng)用越來(lái)越廣泛，審計(jì)信息化建設(shè)是審計(jì)系統(tǒng)一場(chǎng)深刻的革命，是未來(lái)審計(jì)的主要方式和手段。內(nèi)部審計(jì)信息化已不是傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單擴(kuò)展，因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)不單影響傳統(tǒng)審計(jì)人員執(zhí)行鑒證業(yè)務(wù)的能力，更重要的是，信息資產(chǎn)成為最有價(jià)值的資產(chǎn)，和傳統(tǒng)資產(chǎn)一樣需要掌控，同時(shí)需要審計(jì)人員提供對(duì)信息資產(chǎn)控制的評(píng)價(jià)。這就要求審計(jì)積極探索“總體分析、系統(tǒng)研究、疑點(diǎn)發(fā)現(xiàn)、分散核實(shí)、精確定位”的數(shù)字化審計(jì)方式，適應(yīng)大數(shù)據(jù)背景下的審計(jì)工作，不斷提升業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析能力從而提升審計(jì)監(jiān)督能力。在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)成立數(shù)據(jù)分析小組，深入挖掘所收集信息的內(nèi)在聯(lián)系，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)找出相應(yīng)問(wèn)題并編制數(shù)據(jù)分析報(bào)告，切實(shí)提高審計(jì)的軟實(shí)力。同時(shí)充分利用審計(jì)硬件環(huán)境，全面調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有效發(fā)揮技術(shù)攻堅(jiān)、整體突破的團(tuán)隊(duì)作用，有力保障全局各類審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)算機(jī)技術(shù)和數(shù)據(jù)需求，促進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)再上新臺(tái)階。

（五）推動(dòng)審計(jì)機(jī)構(gòu)與其他政策評(píng)價(jià)主體的合作

公共政策評(píng)價(jià)的主體大多是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專職人員直接或間接參與公共政策審計(jì)的執(zhí)行者。應(yīng)該加強(qiáng)各主體之間的合作，同時(shí)引入第三方評(píng)估。第三方評(píng)估客觀上作為公共政策審計(jì)的補(bǔ)充手段，為政府誠(chéng)信建設(shè)加分，同時(shí)可以集思廣益，使政策評(píng)價(jià)更合理?！?/p>

注釋：

①楊鳳鳴系本文通訊作者。