田招龍，張雄邦,陳仕濤,何鈺

(1.浙江煤炭地質(zhì)局，杭州 310021； 2.南京師范大學地理環(huán)境教育部重點實驗室，南京 210023)

0 引言

礦業(yè)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，目前我國有93%的能源，80%的工業(yè)原料，70%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是以礦產(chǎn)品為原料的。在一些礦業(yè)較為發(fā)達的省區(qū)，其礦產(chǎn)品產(chǎn)值比重達到15%左右，成為支柱產(chǎn)業(yè)[1]。在礦業(yè)取得巨大成就的同時，開發(fā)礦產(chǎn)資源對環(huán)境的負面影響也在與日俱增，包括土壤退化、自然景觀破壞、地質(zhì)災害頻發(fā)以及水資源污染、生物多樣性降低等[2]。

為了保護和恢復礦山地質(zhì)環(huán)境，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，礦業(yè)企業(yè)按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例資金，專項用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復[3-4]。不管是以前的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度，還在現(xiàn)在提出的礦山環(huán)境治理恢復基金制度，都是礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中重要的環(huán)境經(jīng)濟措施。

礦山環(huán)境治理恢復基金制度的提出，是基于對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度的調(diào)整改革或制度創(chuàng)新。目前恢復基金制度如何建立，如何將保證金盡快調(diào)整為基金，基金如何管理和運作等都是是當前工作中亟待解決的問題。本文將對我國礦山環(huán)境治理恢復過程中資金運營的現(xiàn)狀和問題進行了研究，對礦山環(huán)境治理恢復資金運營的成功案例進行分析，主要著眼于礦山環(huán)境治理過程中資金運營的探索與實踐，以期能為礦山環(huán)境治理基金制度建立和完善提供一些參考。

1 礦山環(huán)境治理恢復過程中資金管理制度的演變

美國的礦區(qū)保護工作可以追溯到20世紀 70 年代，其中以《露天采礦管理與恢復(復墾)法》最為重要，直接標志著美國的土地復墾工作進入了一個新的時代。經(jīng)過了1990年和1992年的兩次修改。這部法律對礦山土地復墾保證金的繳存方式、保證金形式、繳存依據(jù)和返還機制都做了較為明確的規(guī)定，極大程度地保障了美國礦山復墾工作的順利進行，也為各國保證金制度的構(gòu)建與實施貢獻了寶貴的經(jīng)驗[5-6]。

礦山環(huán)境治理恢復保證金是指“為保障采礦權(quán)人在采礦過程中合理開采礦產(chǎn)資源、保護礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關閉礦山后，做好礦山環(huán)境治理恢復工作”，最終將礦山環(huán)境治理恢復到符合法律法規(guī)規(guī)定的驗收標準，并根據(jù)驗收情況申請分階段或一次性返還，而向管理部門繳納的專項保證性資金[7]。

① 國務院關于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知(國發(fā)〔2017〕29號),2017-4-13.

② 關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見(財建[2006]215號),2006.

我國在20世紀90年代就已經(jīng)提出了礦山環(huán)境恢復的保證金政策，并在一些地區(qū)試行了類似于保證金政策的辦法措施。2006年，財政部、國土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布的《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》，正式提出建立我國礦山環(huán)境治理恢復保證金制度，對保證金的使用和監(jiān)管作出了明確的要求，并提出保證金實行“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專款專用”的原則①。

2016年12月31日中央深化改革領導小組審議并通過了礦產(chǎn)資源權(quán)益金改革制度，提出了取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金，建立礦山環(huán)境治理恢復基金制度；國務院下發(fā)了礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案，明確了將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復基金制度。2017年11月，財政部、國土資源部、環(huán)境保護部就基金制度建立提出了原則性的指導意見②，這是為了促進礦山企業(yè)履行礦山環(huán)境治理恢復義務而制定的一項新的環(huán)境保護政策。

2 礦山環(huán)境治理恢復保證金制度中資金運作的主要問題

保證金制度實施以來，對改善我國礦山環(huán)境起到了很好的促進作用，但在實施過程中出現(xiàn)標準低、形式單一、分期返還難以實施等諸多問題[8]。特別是目前礦山環(huán)境恢復治理保證金運行模式是主要問題之一。這種模式可簡單概括為“先開采、后治理、再返還”的運作模式(本文稱之為“常規(guī)運營模式”)，如圖1所示。

圖1 礦山環(huán)境恢復治理保證金的常規(guī)運作模式Figure 1 Conventional operation mode of mine environmental restoration governance margin

從圖中可以看出這種模式存在很大的弊端。由于礦山環(huán)境恢復治理保證金在礦山環(huán)境恢復治理工作完成并驗收合格后才給予返還，企業(yè)預存的礦山環(huán)境恢復治理保證金在礦山開采和環(huán)境治理期間成為沉淀，企業(yè)還需要用額外資金進行礦山治理工作。也就是說，礦山業(yè)主在進行礦產(chǎn)品開采時，需要支付雙倍的費用，一是上交給政府的治理保證金，二是支付給環(huán)境治理企業(yè)的治理工程款。

這種經(jīng)營模式必將導致礦山業(yè)主資金緊張，財務壓力加重，只能將有限的資金優(yōu)先投入礦山開采；政府雖然積極推進礦山的復綠治理工作，但礦山企業(yè)積極性不高，多以消極對待；而礦山治理企業(yè)雖然擁有先進的技術和設備，卻往往急于找米下鍋。政府、業(yè)主、企業(yè)三者之間無法建立有效聯(lián)系。這一模式既影響企業(yè)礦產(chǎn)品開采效率，又降低礦山環(huán)境恢復治理效果。

根據(jù)《2015中國礦產(chǎn)資源報告》，截至2014年底，全國礦山環(huán)境恢復治理保證金欠賬率達45.7%[9]。有些企業(yè)在礦山開采完畢后，寧愿放棄繳納的礦山環(huán)境恢復治理保證金，也不愿履行礦山治理義務。這些廢棄礦山的環(huán)境治理只能移交由政府負責，導致政府治理范圍進一步擴展，工作負擔加重、財政支出增多[4]。這也是將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復基金制度主要原因之一。

3 礦山環(huán)境治理恢復過程資金運作成功案例的啟示

從理論講，保證金制度實質(zhì)是生態(tài)恢復補償機制的一種形式，因此，與生態(tài)補償有著相同的理論依據(jù)，其中最重要的就是外部性理論[10]。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)是生態(tài)破壞的行為，屬于負的外部效應。利用礦山環(huán)境治理恢復保證金可以促使礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的環(huán)境成本內(nèi)部化，從而建立一種生態(tài)補償?shù)挠行问?，促進礦山生態(tài)環(huán)境的保護和治理恢復[1]。

從實際看，實施保證金制度能夠提高礦山企業(yè)環(huán)境保護的積極性和主動性，可以更好地促進礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)破壞和環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，是礦山環(huán)境保護的有效和必要的形式之一。針對我國保證金形式及運行模式的弊端，很多學者提出了建設性意見，比如程琳琳等[3]設計出三階段三元互動運行模式，以實現(xiàn)保證金形式和運作主體的多元化。因此在礦山治理過程不斷改變觀念，創(chuàng)新思維，探索新的資金運營模式是關鍵。浙江煤炭地質(zhì)局勘探一隊長期從事礦山環(huán)境治理工作，針對目前礦山治理經(jīng)營模式存在的問題，積極探索，提出了一套新型經(jīng)營模式：即：企業(yè)墊資、項目建設、政府驗收、業(yè)主付款。具體的思路是“邊開采、邊治理、邊返還”，簡稱“三邊”模式，通俗來講就是企業(yè)墊資進行礦山治理，然后由政府組織驗收，驗收合格后把礦山業(yè)主先期繳納的礦山環(huán)境恢復治理保證金返還給業(yè)主，業(yè)主再支付治理工程款給企業(yè)(見圖2)。

圖2 礦山環(huán)境恢復治理保證金的創(chuàng)新運作模式Figure 2 Innovative operation mode of mine environmental restoration governance margin

這里以浙江省湖州市大煤山石灰石礦的治理過程來講述礦山環(huán)境恢復治理保證金的創(chuàng)新運作模式。大煤山石灰石礦是湖州南方礦業(yè)有限公司的核心礦山，采礦許可規(guī)模450萬t/a。2012年，大煤山礦被中國礦業(yè)聯(lián)合會評為“國家級綠色礦山”第二批試點單位。但是受制于傳統(tǒng)的礦山治理經(jīng)營模式，該礦環(huán)境治理情況不理想，在環(huán)保督察中被責令停產(chǎn)，出現(xiàn)了保供困難的問題，給企業(yè)造成很大的經(jīng)濟損失，也帶來了不良的社會影響。在此情況下，中國煤炭地質(zhì)總局浙江煤炭地質(zhì)局有關領導以及勘探一隊，積極與中國建材集團、浙江三獅集團、南方水泥礦業(yè)企業(yè)以及政府部門聯(lián)系，提出用“邊開采，邊治理，邊返還”的工作思路，對湖州南方水泥礦業(yè)公司大煤山石灰石礦環(huán)境治理獲得到了南方礦業(yè)的認可，雙方?jīng)Q定在新型經(jīng)營模式下進行礦山環(huán)境治理的合作。

在整個合作過程當中，雙方采取了四級合作架構(gòu)，即：“中國煤炭地質(zhì)總局-中國建材集團，浙江煤炭地質(zhì)局-浙江三獅集團有限公司”，“浙江煤炭地質(zhì)局勘探一隊-上海南方水泥有限公司，勘探一隊地質(zhì)環(huán)境院-湖州南方礦業(yè)有限公司”，在四個層面均完成對接工作，形成了一個完整的合作架構(gòu)體系。2017年8月份浙江煤炭地質(zhì)局勘探一隊承擔實施了湖州南方礦業(yè)有限公司大煤山石灰石礦+125m平臺以上邊坡復綠工程項目。治理工程款自政府部門驗收以后開始陸續(xù)返還。該新型經(jīng)作模式可以有效實現(xiàn)政府、業(yè)主、企業(yè)的三方共贏局面。

上述礦山環(huán)境治理恢復“三邊模式”的成功，得益于治理企業(yè)的墊資，打通了運作閉環(huán)中的關鍵環(huán)節(jié)，其本質(zhì)是社會資本參與并通過合理的資金運作的結(jié)果，這對礦山環(huán)境治理基金制度的建設具有重要的借鑒意義。生態(tài)修復具有資金密集型特點，資金實力已成為治理企業(yè)規(guī)模擴張的重要掣肘，也是影響環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的重要制約因素。

4 礦山環(huán)境治理恢復基金運作初探

2016 年國土資源部發(fā)布的《關于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》，提出要通過“政府主導、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的方式對礦山進行全面整治和修復。2017年11月，三部委聯(lián)合發(fā)布了《關于取消礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金的指導意見》，明確以環(huán)境治理恢復基金取代保證金的總體思路。將國家的倡導與具體的項目資金進行優(yōu)化升級，加快礦山環(huán)境整修的進程，提高整治效率。因此，礦山環(huán)境恢復治理基金可以采取由政府進行主導，市場予以配合，社會普遍參與的基金運作模式。

根據(jù)上述兩個文件精神，結(jié)合大煤山石灰石礦治理的成功經(jīng)驗，從基金來源、基金運營、基金投入三個方面提出礦山環(huán)境治理過程中新的商業(yè)運作模式，并市場化角度對社會資本進入礦山復綠和綜合利用進行了探索(見圖3)。經(jīng)濟學是環(huán)境治理恢復基金的理論基礎[11]，這符合環(huán)境資源法的經(jīng)濟學分析思路。

圖3 礦山環(huán)境恢復治理基金的運作模式Figure 3 Operation mode of mine environmental restoration governance fund

4.1 基金來源

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金的來源主要包括兩部分，一是目前已經(jīng)已繳存了保證金，但由于沒有工程驗收仍然庫存的保證金(這里稱之“原始沉淀保證金”)；二是新設礦山企業(yè)繳納的資金(這里稱之“新繳納資金”)。對已繳存保證金的礦山企業(yè)，規(guī)定一定時間期限內(nèi)，符合條件的企業(yè)申請治理工程驗收并返還保證金，對在規(guī)定期限內(nèi)沒有申請返還的企業(yè)，將保證金轉(zhuǎn)入基金賬戶。對新設礦山企業(yè)，按照治理基金制度進行提取?？蓞⒖加傻V山企業(yè)從其銷售收入中計提資金的方式建立礦山環(huán)境恢復治理基金[12]。

4.2 基金運營

基金在投入礦山治理之前，可存入銀行或購買理財產(chǎn)品等獲得收益。但這個收益是很有限的，應該發(fā)揮基金自身的資本優(yōu)勢，基金的自我循環(huán)。這是建立環(huán)境治理恢復基金關鍵的一環(huán)，也是基金制度和保證金制度的本質(zhì)差別。對于基金的保值增值運營業(yè)務，可由基金管理組織或機構(gòu)聘請專業(yè)的投資人才負責具體的基金保值增值業(yè)務，也可以委托其他第三方正規(guī)機構(gòu)或組織代理基金的理財業(yè)務，所得的利息和利潤歸基金所有。由于投資是一項有風險性的增值業(yè)務，因此通過完善相關的制度對基金進行投資收益給予引導和約束，實現(xiàn)基金的穩(wěn)健運作[2]。

4.3 基金投入

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金建立用于因礦山企業(yè)的開采行為造成的礦山環(huán)境破壞的預防和修復、治理等方面。這是基金的最本質(zhì)用途，不能本末倒置。因此需要根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復墾方案確定的經(jīng)費預算、工程實施計劃、進度安排等支取基金。同時還應將基金的使用范圍進行適當?shù)財U展，劃撥一定的資金用于技術研發(fā)、設備改進等，提高礦山地質(zhì)環(huán)境治理的科技含量[2]。

礦山環(huán)境治理是一個系統(tǒng)的工程，在基金投入之前，做好符合當?shù)卣嚓P產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的勘察設計，綜合利用廢棄礦山。通過廢棄礦山的二次開發(fā)利用(比如土地置換、休閑旅游、工農(nóng)用地、自主開發(fā)等多種形式)，帶動當?shù)厝嗣竦慕?jīng)濟發(fā)展，從而實現(xiàn)新的經(jīng)濟增加點，正真實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念。

4.4 引進社會資本

考慮到礦山環(huán)境恢復治理工程量巨大，治理工作耗資龐大等問題，可引導社會資金投資于環(huán)境修復，基于多元化的融資方式解決環(huán)境恢復治理的資金難題。白雪華通過對保證金的市場化進行研究，認為我國保證金制度長期以來是政府主導型的制度設計[13]。那么，對礦山環(huán)境治理恢復基金制度的建立，要發(fā)揮市場在基金制度中的機制作用，由政府主導型向市場主導型轉(zhuǎn)換。

浙江省湖州市大煤山石灰石礦復綠的“三邊模式”，從某種意義上講就是引進了社會資本。當然這僅是在保證金制度下的資金運作。在礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金下，我們需要更加靈活，更加符合市場化的資金運作模式。比如BOT模式(Building-Operate-Transfer，建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)充分發(fā)揮市場的主導作用，即企業(yè)墊資和社會融資以政府給予的特許權(quán)為基礎參與礦山治理項目，并投入資金，在規(guī)定的時間內(nèi)依法經(jīng)營該項目，回收投資獲取合法利潤。其操作流程一般是由政府主管部門和BOT項目承包公司通過項目協(xié)議，明確各自的職責權(quán)限。承包公司再通過先承建項目、后經(jīng)營項目來收回成本[14]。這種方式可以有效地發(fā)揮基金的作用，實現(xiàn)項目的順利進行及公共利益最大化[14]。