宋才發(fā) 落志筠

摘 要：生態(tài)安全型社會的基本內(nèi)涵包括：生態(tài)安全是一個具有特定含義的法律概念，生態(tài)安全型社會框架結(jié)構(gòu)的內(nèi)容十分豐富，生態(tài)安全型社會建設(shè)的創(chuàng)導(dǎo)者和核心推動力是中國共產(chǎn)黨，生態(tài)安全型社會是對馬克思主義科學(xué)自然觀的發(fā)展。建設(shè)生態(tài)安全型社會的法治舉措為：政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理和優(yōu)化的主要義務(wù)，生態(tài)環(huán)境污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的直接責(zé)任，健全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法及糾紛解決的長效機制，完善環(huán)境行政公益訴訟的前置程序和裁判標(biāo)準(zhǔn)，強化生態(tài)環(huán)境損害的司法鑒定，凸顯生態(tài)環(huán)境安全的刑法規(guī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)安全型社會；框架結(jié)構(gòu)；法治保障；裁判標(biāo)準(zhǔn)；刑法規(guī)制

中圖分類號：D912.6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）02-0083-08

黨的十九大報告首次提出構(gòu)建“生態(tài)安全型社會”的戰(zhàn)略任務(wù)，強調(diào)中國要實現(xiàn)的現(xiàn)代化“是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，“要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求”。[1]大力推進生態(tài)文明建設(shè)、不斷優(yōu)化生態(tài)安全屏障、構(gòu)建生態(tài)安全型社會，是“十三五”規(guī)劃建設(shè)的重中之重。本文擬就構(gòu)建生態(tài)安全型社會的法治保障問題略陳管見，以請教于大家。

一、生態(tài)安全型社會的基本內(nèi)涵

生態(tài)安全是一個具有特定含義的法律概念。生態(tài)安全是指人類生存與發(fā)展的諸多方面，不致遭受來自生物多樣性危機、自然生態(tài)破壞、生存環(huán)境污染等不安全狀況侵?jǐn)_的保障程度，包括人們?nèi)粘Ｉ畹娘嬘盟踩?、食品安全、呼吸空氣安全與居住地環(huán)境安全等，反映為滿足人類最基本的生存空間與發(fā)展條件的生態(tài)環(huán)境要素所達到的安全保障程度。對于任何一個國家和社會來說，能夠把人民的生態(tài)權(quán)益、生態(tài)安全與國家安全緊緊地捆綁在一起，把生態(tài)安全從整體上納入國家安全的綜合治理體系，把生態(tài)問題與民生問題緊密地結(jié)合在一起共同謀劃、共同解決，實質(zhì)上就折射出這個國家或社會所主張的政治觀、安全觀和幸福觀的真諦。在人類與自然界的關(guān)系越來越緊密的情勢下，生態(tài)安全越來越成為國際社會普遍關(guān)注的熱點和焦點問題。以物種多樣性為標(biāo)志的生態(tài)平衡，以綠水青山、藍天白云為標(biāo)志的環(huán)境安全，從來就是制約個人人身安全、社會發(fā)展安全的重大環(huán)境因素。這里所論及的“國家生態(tài)安全”是指國家所具有的、能夠持續(xù)滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，保障經(jīng)濟社會發(fā)展免受來自自然資源、生態(tài)環(huán)境制約，保障公民生態(tài)權(quán)益得以實現(xiàn)的穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)以及應(yīng)對和解決生態(tài)矛盾的現(xiàn)實能力體系。中國自古以來就有“風(fēng)調(diào)雨順、國泰民安”的樸素生態(tài)安全觀，生態(tài)文明既是根源于人類社會的文明，也是社會意識形態(tài)的重要內(nèi)容。一個國家的生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)文明治理的現(xiàn)實狀況如何，反映和折射出這個國家已經(jīng)達到或即將達到文明程度的高低，折射或反映出這個國家全體成員的整體文明素養(yǎng)狀況如何。所以，一定社會的生態(tài)安全狀況，直接影響和制約著國家的文化安全和意識形態(tài)安全狀況。幾千年來傳統(tǒng)的“中國安全觀”，無一例外地把“國土安全”視為維護國家主權(quán)、維護邊疆安全、維系邊境安定的重要內(nèi)容，通常忽視或不太重視生態(tài)環(huán)境安全問題。其實生態(tài)環(huán)境安全問題，直接影響和制約著國土安全與資源能源安全，任何一塊沒有“肥田沃土、綠水青山”的國土，都談不上是真正意義上的“安全國土”。“社會主義生態(tài)文明觀”是新時代中國特色社會主義理論的重要組成部分，是一種體現(xiàn)人與自然和諧共生的科學(xué)文化價值觀，是構(gòu)建包括資源能源安全、國家經(jīng)濟安全、國防安全、文化安全和生態(tài)環(huán)境安全在內(nèi)的、全方位的國家安全體系的重要基石。

生態(tài)安全型社會框架結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容。中國新的生態(tài)安全觀肇始于20世紀(jì)80年代，在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，超越了幾千年來形成的、傳統(tǒng)的“中國安全觀”。國務(wù)院于2000年11月頒發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，首次以中央人民政府的名義發(fā)布“維護國家生態(tài)環(huán)境安全”的任務(wù)和目標(biāo)。2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，把維護生態(tài)安全作為立法宗旨寫進了法律，為維護生態(tài)安全、保障人體健康并促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了法律依據(jù)。習(xí)近平在黨的十九大報告中明確指出，必須把解決生態(tài)環(huán)境不斷惡化等民生突出問題，把進一步“推進綠色發(fā)展、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度”等重大措施，把生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計始終堅持下去；必須義無反顧地把堅持“人與自然和諧共生”，把生態(tài)文明納入“五位一體”建設(shè)的總體布局，作為發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)中國現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的基本方略，從而為新時代構(gòu)建“生態(tài)安全型社會”指明了方向。（1）樹立生態(tài)安全文明理念，強化“生態(tài)安全”對“國家安全”的神圣責(zé)任。要以黨的十九大報告提出的生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，維護生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，提升全體人民的生態(tài)認(rèn)知水平，推動社會公眾踴躍參與“生態(tài)安全型社會”建設(shè)，在建設(shè)“美麗中國”的實踐中提高生態(tài)安全能力，實現(xiàn)包括人民群眾生態(tài)權(quán)益在內(nèi)的國家整體利益。（2）加強生態(tài)安全能力建設(shè)，增強國家生態(tài)安全的韌性。必須把生態(tài)安全能力建設(shè)納入生態(tài)安全體系，全面提升生態(tài)安全的信息化、知識化和可控化能力建設(shè)，增強國家和民眾在災(zāi)難和環(huán)境壓力面前的“生態(tài)安全韌性”1。（3）嚴(yán)格生態(tài)安全管理規(guī)定，促進國家生態(tài)治理和治理能力現(xiàn)代化。要圍繞“生態(tài)安全型社會”建設(shè)這個實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的偉大工程，加快推進生態(tài)安全重點領(lǐng)域的立法和修法工作，把整個生態(tài)安全體系納入法治化軌道，建立健全生態(tài)安全法律體系，理順保障生態(tài)安全組織機制，完善生態(tài)安全“應(yīng)急救援體系”“生態(tài)安全預(yù)警體系”等體制機制，實現(xiàn)有效應(yīng)對“生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件”的信息共建共享機制。與此同時，還必須把生態(tài)安全納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核系統(tǒng)，以嚴(yán)厲問責(zé)機制強化他們的生態(tài)安全責(zé)任，建立健全各級領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)安全“責(zé)任追究”和“終生追責(zé)”制度。（4）加強國際生態(tài)治理合作，構(gòu)筑生態(tài)安全治理體系。在全球面臨生態(tài)危機的情勢下，中國必須積極參與全球生態(tài)治理，促進全球生態(tài)治理友好合作機制的形成。尤其要在應(yīng)對氣候變化、阻止生態(tài)危機加深等方面發(fā)揮積極作用，努力促使國際社會放棄社會制度認(rèn)同差異和意識形態(tài)歧視，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的全球生態(tài)安全治理體系。構(gòu)筑具有中國特色的生態(tài)安全治理體系，是構(gòu)建世界協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生態(tài)安全治理體系的重要組成部分，有利于推進世界各國在建立生態(tài)治理法律制度、生態(tài)文明教育制度、綠色低碳技術(shù)和生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)上，逐漸形成相互學(xué)習(xí)、相互促進、共建共享、合作共贏的機制[2]。

生態(tài)安全型社會建設(shè)的創(chuàng)導(dǎo)者和核心推動力。中國共產(chǎn)黨是“生態(tài)安全型社會”的理論創(chuàng)導(dǎo)者和實踐引領(lǐng)者，對建成“生態(tài)安全型社會”做出了全面部署。自新中國成立以來，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)全國走上人民幸福、國家富強和生態(tài)文明的發(fā)展道路，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)理論和實踐與時俱進的發(fā)展態(tài)勢。生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略定位于黨的十七大，總體布局于黨的十八大，部署“美麗中國”“生態(tài)安全型社會”戰(zhàn)略任務(wù)于黨的十九大。黨的十七大首次提出生態(tài)文明建設(shè)概念，初步明確了生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、要求和措施，從此開啟了中國生態(tài)文明建設(shè)的大幕，并且將其納入“全面建設(shè)小康社會”的總體目標(biāo)之中。黨的十八大不僅把生態(tài)文明建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度，而且把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”的總體布局，明確生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)就是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，努力建設(shè)美麗中國；確立“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的建設(shè)方針；十八屆三中全會、十八屆四中全會，強調(diào)法治建設(shè)必須為生態(tài)文明建設(shè)保駕護航，為生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略實施提供法治保障。黨的十九大在中國共產(chǎn)黨和社會主義國家的光輝歷程上，首次完整地提出建設(shè)富強、民主、文明、和諧美麗的現(xiàn)代化強國的奮斗目標(biāo)，莊嚴(yán)地向世人宣示：在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化階段“美麗中國”的目標(biāo)之后，“美麗”仍然是“新時代”現(xiàn)代化中國建設(shè)的基本目標(biāo)，從而突出了“新時代現(xiàn)代化”體現(xiàn)“人與自然和諧共生”的特點，彰顯了中國現(xiàn)代化與傳統(tǒng)現(xiàn)代化的本質(zhì)區(qū)別[3]（P21）。生態(tài)安全建設(shè)更是國家安全治理的重要內(nèi)容，是國家生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，中央政府依法推進生態(tài)治理能力現(xiàn)代化勢在必行。國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，這既是由“生態(tài)文明建設(shè)”和“生態(tài)安全型社會建設(shè)”的極端重要性決定的，也是由國家治理體系的特殊性決定的，中央政府是生態(tài)安全型社會建設(shè)的核心推動力。中央政府將通過生態(tài)治理制度和政策的頂層設(shè)計，保障在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；各級地方政府將通過承擔(dān)上級政府下達的各項生態(tài)建設(shè)任務(wù)，在此進程中推進自身生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化。這里所論及的“生態(tài)治理能力”，是指以政府為核心的生態(tài)治理主體的生態(tài)治理實踐能力，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況的發(fā)展變化，不斷地修正、調(diào)整、更新和優(yōu)化自身的能力要素。這里所論及的“生態(tài)治理能力現(xiàn)代化”，則是基于國家推進“生態(tài)文明”和“生態(tài)安全型社會”建設(shè)需要，通過對以政府為主體的多元治理結(jié)構(gòu)進行整體性功能調(diào)整和優(yōu)化，達到對生態(tài)環(huán)境問題進行程序化、法治化、規(guī)范化和立體化的全方位治理的過程[4]（P132）。必須明確指出，在“生態(tài)文明”和“生態(tài)安全型社會”建設(shè)的過程中，政府始終擔(dān)負(fù)著推動者、領(lǐng)導(dǎo)者和督促者的職責(zé)，需要通過創(chuàng)新生態(tài)治理體制機制、提升政府生態(tài)治理能力，形成以政府為核心的多元主體協(xié)同治理的新格局。可以說生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全型社會建設(shè)，既是執(zhí)政黨探索出來的中華民族偉大復(fù)興的根本道路，也是中國在21世紀(jì)實現(xiàn)綠色崛起的必然選擇。中國的生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)安全型社會構(gòu)建的理論與實踐，已經(jīng)獲得國際社會的廣泛認(rèn)可和普遍支持，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署已開始向各國推廣中國經(jīng)驗，中國生態(tài)文明建設(shè)正在引領(lǐng)世界生態(tài)文明的發(fā)展進程。

生態(tài)安全型社會是對馬克思主義科學(xué)自然觀的發(fā)展。馬克思主義把自然界當(dāng)作一個“復(fù)合系統(tǒng)”，從人類社會和歷史發(fā)展的視角闡明了人與自然的密切關(guān)系，認(rèn)為自然界對于人類具有客觀實在性，自然界與人類存在著“雙向互動性”。人本身就是自然界長期發(fā)展的產(chǎn)物，脫離自然界就沒有人自身的存在。勞動是人類最終區(qū)別于一般動物的決定性因素，人類的生存和發(fā)展無論如何離不開勞動，勞動決定世界、勞動創(chuàng)造世界。但是，人類的勞動從來都是具體的而非抽象的，勞動者一旦脫離了自然界，離開了創(chuàng)造物質(zhì)財富的自然資源，就什么也創(chuàng)造不出來。因而馬克思強調(diào)人類必須愛護自然、保護自然，尊重自然、順應(yīng)自然。實際上愛護自然就是愛護人自身，保護自然就是保護人自身。馬克思從勞動這個人類最基本的實踐活動出發(fā)，不斷探尋人與自然和諧共生的辯證關(guān)系，從而創(chuàng)立了融“辯證唯物主義”和“歷史唯物主義”于一體的科學(xué)自然觀。中國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)由“高速度增長”階段轉(zhuǎn)入“高質(zhì)量發(fā)展”階段，“綠色發(fā)展”是構(gòu)成“高質(zhì)量發(fā)展”的關(guān)鍵因素。要在21世紀(jì)把中國建設(shè)成為生態(tài)安全型社會，就必須重新認(rèn)識和協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，堅持人與自然和諧共生的理念，從重大政治問題和重大社會問題的戰(zhàn)略高度，重視“生態(tài)文明建設(shè)”在“五位一體”總體布局中的作用和意義，以更多的“綠色生態(tài)產(chǎn)品”滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需求。正因為生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，所以黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)列入統(tǒng)籌推進的“五位一體”的總體布局之中；黨的十九大報告重申以“五位一體”總體布局，推進中國特色社會主義事業(yè)新的發(fā)展。習(xí)近平在2018年5月舉行的“全國生態(tài)環(huán)境保護大會”上，旗幟鮮明地提出要在21世紀(jì)建成“生態(tài)安全型社會”，就必須加快構(gòu)建“生態(tài)文明體系”，因為它是達到和最終建成“美麗中國”的基本路徑。在“生態(tài)文明體系”的性質(zhì)、內(nèi)容、功能結(jié)構(gòu)中，“生態(tài)文化體系”是“生態(tài)文明體系”的靈魂，“生態(tài)經(jīng)濟體系”是“生態(tài)文明體系”的基礎(chǔ)，“目標(biāo)責(zé)任體系”是“生態(tài)文明體系”的動力，“生態(tài)文明制度體系”是“生態(tài)文明體系”的保障，“生態(tài)安全體系”是“國家安全體系”的基石和屏障[5]。經(jīng)濟現(xiàn)代化建設(shè)也必須講“政治”，實現(xiàn)“綠水青山”“藍天白云”，就是人民群眾當(dāng)下最根本的利益，堅持人與自然和諧共生、推進綠色發(fā)展，就是當(dāng)下最大的政治，生態(tài)安全型社會建設(shè)就是對馬克思主義科學(xué)自然觀最好的發(fā)展。

二、建設(shè)生態(tài)安全型社會的法治舉措

政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理和優(yōu)化的主要義務(wù)。以國家權(quán)力為依托和象征的中央人民政府與地方各級人民政府，是“生態(tài)文明建設(shè)”和“生態(tài)安全型社會建設(shè)”的主導(dǎo)者和推動者，各級地方政府承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境治理和優(yōu)化的主要職責(zé)與義務(wù)。從一定意義上說，人們所享有的良好生態(tài)環(huán)境具有鮮明的公共物品屬性，它是一種國家層面、社會層面的公平分配和公平照顧，是政府無代價地提供給所有公民最普遍的公共消費品，嚴(yán)格地說它與公民“個人權(quán)利”（私權(quán)）并無直接關(guān)系。涉及人類生存與發(fā)展的“環(huán)境權(quán)”，隸屬于公民“基本人權(quán)”的范疇，社會公眾享有良好的生態(tài)環(huán)境權(quán)利，通常被視為憲法上的“人權(quán)保障”。建議在下一次修改憲法的時候，將解決“環(huán)境規(guī)制合法性”問題，作為權(quán)利基石載入“憲法修正案”。憲法應(yīng)當(dāng)從確認(rèn)“公民環(huán)境權(quán)”的原則和基點出發(fā)，明確規(guī)定“國家的環(huán)境保護義務(wù)”和“環(huán)境公益訴訟制度”。[6]（P87）生態(tài)環(huán)境保護是屬于全社會公共利益的公共事業(yè)，生態(tài)環(huán)境的“公共利益”屬性，決定了它與“權(quán)力”發(fā)生直接的關(guān)聯(lián)。所以，生態(tài)環(huán)境公共利益的實現(xiàn)和維護，是作為國家代表的政府的義不容辭的責(zé)任。異常脆弱的生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、改善、治理和保護問題，其實質(zhì)是在一定時期內(nèi)個人與國家、個人與個人之間的一種利益沖突，環(huán)境保護法之類的法律反映和體現(xiàn)的本質(zhì)，就是國家基于生態(tài)環(huán)境保護公共利益的需要，對因故危害或破壞生態(tài)環(huán)境行為的有效規(guī)制和懲處。以國家生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)的形式，行使對生態(tài)環(huán)境治理有4個必須考慮的基本要素：（1）國家作為生態(tài)環(huán)境資源“全民共有”的產(chǎn)權(quán)主體，它依法以“受共有人的委托行使管理權(quán)”的特殊身份，代表國家行使對所有生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)和治理權(quán)。（2）國家生態(tài)環(huán)境資源的“公共性”和“不可分性”的特質(zhì)，內(nèi)在地決定了國家不分民族、不分區(qū)域的所有生態(tài)環(huán)境資源，是“排他性”的特定“公共利益資源”。（3）國家生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)作為一項以“公權(quán)力運作”為核心的職責(zé)，國家負(fù)有積極主動地增進“生態(tài)環(huán)境公共利益”的義務(wù)，負(fù)有為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)制定生態(tài)環(huán)境保護政策和法律規(guī)范的責(zé)任。（4）構(gòu)建國家主導(dǎo)下多元主體共同參與的生態(tài)環(huán)境保護體系。國家作為法律上的擬制主體，應(yīng)當(dāng)確立其在生態(tài)環(huán)境治理中的“元治理”定位；在構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境治理體系上，要倒逼“企業(yè)綠色發(fā)展”、突出企業(yè)為主體；在生態(tài)環(huán)境治理的過程中，要廣泛動員社會組織和全社會力量共同參與；在完善公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的法治建設(shè)上，建議加大授權(quán)，有立法權(quán)的部門和地方權(quán)力機關(guān)，在不違背上位法規(guī)定的情況下，通過出臺部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的形式，促使國家有關(guān)法律法規(guī)較好地適用于地方生態(tài)環(huán)境治理的具體環(huán)節(jié)。

生態(tài)環(huán)境污染者承擔(dān)環(huán)境修復(fù)的直接責(zé)任。環(huán)境損害是環(huán)境修復(fù)的根本原因，環(huán)境修復(fù)是對環(huán)境損害的一種糾錯和補償。環(huán)境修復(fù)是一項保護生態(tài)環(huán)境的具體法律制度，環(huán)境修復(fù)責(zé)任具有維護社會公益的屬性，對節(jié)約利用資源和保護生態(tài)環(huán)境具有無與倫比的作用和意義。黨的十九大報告強調(diào)，一定要強化排污者的責(zé)任?？梢哉f“環(huán)境修復(fù)責(zé)任”，是環(huán)境污染者所承擔(dān)的最直接、最重要的責(zé)任。環(huán)境保護部2014年出臺的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，對生態(tài)環(huán)境污染、環(huán)境損害與環(huán)境修復(fù)做出了明確的界定。這里所論及的“環(huán)境損害”與“生態(tài)環(huán)境損害”具有重疊性，是指因生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染行為，導(dǎo)致所屬居民身體健康受到嚴(yán)重影響，個人財產(chǎn)、集體或國家財產(chǎn)遭受損失，生態(tài)環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生逆變。這里所論及的“環(huán)境修復(fù)”責(zé)任，主要是指“人為因素”所引起的“環(huán)境損害”或“生態(tài)環(huán)境損害”，必須由肇事者承擔(dān)的“環(huán)境損害”或“生態(tài)環(huán)境損害”的修復(fù)責(zé)任。中國的“環(huán)境修復(fù)理論與實踐”剛剛起步，確實面臨著諸多難于解決的棘手問題。譬如，法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋，對環(huán)境修復(fù)的規(guī)定不充分、不具體；環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)規(guī)定不明確，甚至在不同的法律法規(guī)中的表述也不盡一致；對“環(huán)境損害”或“生態(tài)環(huán)境損害”事實難于確認(rèn)；對環(huán)境損害因果關(guān)系或修復(fù)成功狀態(tài)把握不準(zhǔn)[7]（P81）。國務(wù)院辦公廳2017年1月印發(fā)的《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，規(guī)定實施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，就是要把生產(chǎn)者所應(yīng)承擔(dān)對生態(tài)環(huán)境造成的損失和危害的責(zé)任，從原來的單純生產(chǎn)環(huán)節(jié)，延伸到產(chǎn)品設(shè)計、廢物處置、回收利用等一系列環(huán)節(jié)。明確到2020年，重點產(chǎn)品的廢棄產(chǎn)品規(guī)范回收與循環(huán)利用率，平均要達到40%；到2025年，廢棄產(chǎn)品規(guī)范回收與循環(huán)利用率平均達到50%，重點產(chǎn)品的再生產(chǎn)原料使用比例達到20%[8]。損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人作為環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體以及為此提供環(huán)境修復(fù)資金毋庸置疑，但是對于已經(jīng)產(chǎn)生的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題存在的生產(chǎn)者無法確認(rèn)，或生產(chǎn)者已經(jīng)不復(fù)存在等情形，則應(yīng)當(dāng)確立政府承擔(dān)補充責(zé)任的原則，確保環(huán)境修復(fù)資金保障和足額到位。2014年最高人民法院在《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作 為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》中，強調(diào)必須盡快完善“環(huán)境修復(fù)、懲罰性賠償”等法律規(guī)范和制度規(guī)定，在審判和執(zhí)行中嚴(yán)格落實“全面賠償”的法律規(guī)定，依法嚴(yán)肅追究違法者的法律責(zé)任。2015年最高人民法院在《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實維護公共安全的若干意見》中，再次重申了上述規(guī)定。全國各地也陸續(xù)出臺有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境修復(fù)的法規(guī)政策，譬如，浙江省湖州市政府制定《湖州市政府生態(tài)文明示范創(chuàng)建行動計劃（2018-2022）》，設(shè)定了土壤環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)保護建設(shè)等6個方面的具體創(chuàng)建目標(biāo)，提出劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，確保生態(tài)性質(zhì)不改變、功能不降低、面積不減少。到2022年實現(xiàn)湖州市交通道路與河道兩側(cè)1000米范圍內(nèi)，所屬綠色礦山建成率達到100%，原有廢棄礦山治理率也要達到100%。為確保計劃的落實和效果不走樣，湖州市加強了生態(tài)文明建設(shè)和保護方面的立法，研究制定并推出了一批考核驗收的綠色標(biāo)準(zhǔn)，每年對計劃實施情況進行考核驗收[9]。

健全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法及糾紛解決的長效機制。中國當(dāng)下對污染災(zāi)害預(yù)防及生態(tài)環(huán)境治理，正處在“從污染控制”向“以環(huán)境質(zhì)量改善”為導(dǎo)向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。全國環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)的問題普遍存在，排放達標(biāo)狀況也不足以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本改善，是保護國家環(huán)境安全、維護公眾環(huán)境權(quán)益的基本保障。“‘十三五規(guī)劃綱要”明確提出要以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為重點，進一步加大生態(tài)環(huán)境保護力度，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。（1）資源環(huán)境承載能力是生態(tài)環(huán)境地方立法、執(zhí)法的基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度的建立勢在必行。2017年9月中辦國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》，強調(diào)要結(jié)合資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的需要，進一步完善資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的相關(guān)配套政策措施，推動資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作制度化、常態(tài)化和規(guī)范化。建設(shè)監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺，實施資源環(huán)境承載能力監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全國全覆蓋。各級政府要鼓勵社會各方力量積極參與并發(fā)揮社會監(jiān)督作用，依法依規(guī)增強資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警能力、形成監(jiān)測預(yù)警合力。要運用資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警信息平臺，動態(tài)了解和監(jiān)測資源環(huán)境承載能力的變化情況；尤其要結(jié)合每5年一次的全國土地普查工作，同步開展全國性資源環(huán)境承載能力評價，啟動對臨界超載地區(qū)每年一次的環(huán)境客觀評價。要將資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警的評價結(jié)論及時向社會公布，依法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵社會和輿論界監(jiān)督舉報資源環(huán)境破壞行為。同時要把資源環(huán)境監(jiān)測預(yù)警的評價結(jié)果，納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍[10]。（2）強化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。隨著中國生態(tài)環(huán)境立法體系日益健全，生態(tài)環(huán)境保護的效果如何、生態(tài)安全能否落到實處，這在很大程度上取決于行政執(zhí)法是否到位。在過去相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，由于生態(tài)環(huán)境觀的缺失，環(huán)境執(zhí)法并未嚴(yán)格落實到位。據(jù)2018年3月中央政府公布的“第二批中央環(huán)保督察公開移交案件問責(zé)情況”分析，此次督察涵蓋了北京、上海、湖北等7個省（市），對162名環(huán)保不力的廳級以上干部實行嚴(yán)厲問責(zé)。從移交案件情況分析看，屬于監(jiān)督檢查不到位等不作為的約占比40%，涉及違規(guī)決策等亂作為的約占比25%，這次給予誡勉211人、通報問責(zé)22人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分777人，給予組織處理49人次、組織審查1人，給予其他處理10人，移送司法機關(guān)依法處理10人[11]?？梢?，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督，約束和督促生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)和人員嚴(yán)格執(zhí)法，對于保障生態(tài)安全、落實生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。（3）生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法受到行政區(qū)劃和管轄職權(quán)分配的限制。生態(tài)環(huán)境問題實則為一個整體，解決跨區(qū)域間尤其是流域生態(tài)環(huán)境問題，有賴于實施“橫向生態(tài)保護補償”制度。目前已有的試點由于缺乏切實有效的合作平臺，在一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境治理的實際效果。為此，2017年1月國家發(fā)展改革委、財政部等單位聯(lián)合下發(fā)指導(dǎo)意見，提出要進一步推進生態(tài)文明體制改革，加快建立流域上下游“橫向生態(tài)保護補償”機制，盡快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的長效機制。到2020年在全國基本建立流域上下游“橫向生態(tài)保護補償”機制，探索開展跨多個省份的流域上下游“橫向生態(tài)保護補償”試點；到2025年跨多個省份的流域上下游“橫向生態(tài)保護補償”機制成熟定型，發(fā)揮對流域治理和保護的支撐保障作用[12]。

完善環(huán)境行政公益訴訟的前置程序和裁判標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)代社會糾紛解決機制首推司法訴訟機制。近年推出的“環(huán)境行政公益訴訟制度”，就是針對諸如“土地污染”“大氣污染”“生態(tài)環(huán)境污染”等這些侵害社會公共利益或國家利益的不法行為，而在法律關(guān)系上又沒有明確的直接利害關(guān)系人（主體）的時候，由法律授予沒有利害關(guān)系的特定主體提起的非自利性訴訟。中國自2018年開始，法律授權(quán)由各級檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，并正式納入“行政訴訟法”的調(diào)整規(guī)范[13]（P107）。學(xué)界論及的“環(huán)境行政公益訴訟”的前置程序，是指擬提起訴訟的當(dāng)事人（主體），在正式提起環(huán)境行政公益訴訟前的特定時間內(nèi)，依據(jù)法律規(guī)定針對起訴事項所進行的某些活動。為了促使政府承擔(dān)起對環(huán)境質(zhì)量高度負(fù)責(zé)的職責(zé)，2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，賦予人民政府行使如下職權(quán)：（1）通過制定具體的政策法規(guī)和規(guī)制，政府從宏觀上保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的如期實現(xiàn)；（2）保障環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，政府開展有組織有目的的城鄉(xiāng)環(huán)境整治活動；（3）根據(jù)環(huán)境質(zhì)量保護的實際需要，各級政府依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，劃定生態(tài)紅線、分配環(huán)境容量資源；（4）制定環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，各級政府因地制宜地采取行之有效措施，分步驟地達到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；（5）進行跨區(qū)域、跨行業(yè)或跨部門協(xié)調(diào)，政府向社會提供環(huán)保保障機制和激勵機制；（6）防范、應(yīng)對、處置各種環(huán)境質(zhì)量惡化事件；（7）保護公眾環(huán)境權(quán)益；（8）做出重大環(huán)境執(zhí)法決定等[14]（P125）。政府在環(huán)境保護中負(fù)有諸多責(zé)任，但是當(dāng)行政機關(guān)怠于行使或者違法行使環(huán)境行政職能時，直接進行行政復(fù)議或行政訴訟，勢必存在行政機關(guān)內(nèi)部審查的弊病，或是存在行政訴訟程序復(fù)雜、時限較長的問題。全國人民代表大會常務(wù)委員會2015年7月通過的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，明確授權(quán)在內(nèi)蒙古、山東、湖北等13個省市區(qū)先行試點，同時授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布試點方案，對檢察機關(guān)提起“環(huán)境民事公益訴訟”和“環(huán)境行政公益訴訟”試點做出具體規(guī)定。規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟前置程序，能夠促使環(huán)保第三方主體在實行“環(huán)境行政監(jiān)督”過程中，通過環(huán)保組織的訴前通知程序、行政復(fù)議程序，或檢察機關(guān)訴前檢察建議程序等“窮盡行政救濟”，最大程度調(diào)動行政執(zhí)法、監(jiān)督行政執(zhí)法的實施。其設(shè)置的基本原則是：（1）公眾參與原則；（2）協(xié)作互動原則；（3）公平與效益相統(tǒng)一原則。除設(shè)置環(huán)境行政公益訴訟前置程序外，檢察院和人民法院在公益訴訟中對行政行為的違法性進行判斷，尤其是作出違法性裁決的時候，經(jīng)過嚴(yán)格甄別當(dāng)屬如下四種具體形態(tài)：（1）必須是行政機關(guān)“直接環(huán)境致害”行為；（2）屬于政府做出的行政許可，后期又疏于嚴(yán)格監(jiān)管所致危害；（3）屬于政府“不作為”“亂作為”的行為之害；（4）政府因故不履行“先前行為”的義務(wù)[13]（P109）。最高人民法院2016年7月公布的《中國環(huán)境資源審判》白皮書顯示，自2015年1月至2016年6月底，全國各級人民法院共受理環(huán)境公益訴訟一審案件116起。其中，屬于環(huán)境民事公益訴訟的案件有104起，屬于環(huán)境行政公益訴訟的案件有12起。在這些環(huán)境公益訴訟案件中，由檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件有23起，由社會組織提起的公益訴訟案件有93起[14]（P122）。這些由不同部門或團體提起的環(huán)境公益訴訟案件，大多涉及“環(huán)境修復(fù)”和“環(huán)境損害救濟”問題，既是對直接造成環(huán)境損害的致害企業(yè)的責(zé)任追究，也是對環(huán)境監(jiān)管中行政機關(guān)違法導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化的責(zé)任追究，充分表明中國以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目的的司法救濟制度逐漸定型和完善。

強化生態(tài)環(huán)境損害的司法鑒定。對于生態(tài)環(huán)境污染以及造成環(huán)境損害和財產(chǎn)損失，最終能否進入環(huán)境訴訟程序并解決問題，起碼有三個至關(guān)重要的事實必須弄清楚：污染是否存在？污染損害程度如何？污染行為與損害之間是否具有因果關(guān)系？證據(jù)規(guī)則和證據(jù)權(quán)威在環(huán)境訴訟中的突出地位和作用，主要體現(xiàn)在訴訟的啟動階段和審理階段。就環(huán)境訴訟的“啟動階段”而言，原告方必須向法院提供“污染行為與損害之間是否具有因果關(guān)系”的證據(jù)。其中對“污染行為”的證明，必須出具環(huán)境監(jiān)測部門的“檢測報告”。就目前的法律規(guī)定而言，除了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》之外，其他涉及環(huán)境保護的法律法規(guī)，基本上沒有“關(guān)于環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)接受當(dāng)事人委托并如實提供監(jiān)測數(shù)據(jù)”的法律義務(wù)規(guī)定，加之各地環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與地方政府、污染企業(yè)之間關(guān)系密切，因而在環(huán)境訴訟的啟動環(huán)節(jié)，原告一般都會因為“證據(jù)不足”“證據(jù)不力”而出師不利。再就環(huán)境訴訟的“審理階段”而言，依據(jù)“舉證責(zé)任倒置原則”的要求，被告方在辯護時應(yīng)就自己“不承擔(dān)法律責(zé)任”或應(yīng)當(dāng)“減輕責(zé)任”的主張，承擔(dān)“其行為與損害之間不存在因果關(guān)系”的舉證責(zé)任。由于法律規(guī)定的“證明標(biāo)準(zhǔn)”不明確，環(huán)境訴訟中的實體證據(jù)解決方案不健全，因而遭受環(huán)境污染和財產(chǎn)損失受害者的權(quán)益，在法庭“審理階段”不易得到強有力的法律支持。其實在環(huán)境訴訟過程中，與環(huán)境科學(xué)相關(guān)的證據(jù)是最核心的證據(jù)。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用環(huán)境監(jiān)測科學(xué)數(shù)據(jù)平臺，運用大數(shù)據(jù)和采樣方案、分析測定等較成熟的技術(shù)手段，解決環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)相對短缺的問題。尤其要通過對相關(guān)法律法規(guī)的修正，明確規(guī)定環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在環(huán)境訴訟中的法律義務(wù)，依法及時、準(zhǔn)確地提供環(huán)境訴訟立案環(huán)節(jié)的核心證據(jù)。這里所論及的“環(huán)境損害司法鑒定”，是指運用環(huán)境科學(xué)專門知識和技術(shù)，采用現(xiàn)場勘察、數(shù)據(jù)監(jiān)測和檢測、綜合分析等技術(shù)手段，對環(huán)境污染或生態(tài)破壞訴訟所涉及的專門性問題，依法作出客觀公正的鑒定或判斷意見。為此，就需要依法對申請從事環(huán)境損害司法鑒定的機構(gòu)和人員進行審核、評估和登記，通過立法規(guī)定的方式確保其公正執(zhí)業(yè)、合理收費，保障環(huán)境訴訟活動順利進行；只有依法取得“環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)和鑒定人”，才可以開展環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)并接受相關(guān)委托，中國目前已有近5000家這樣的機構(gòu)在司法行政機關(guān)審核登記[15]（P8）。

凸顯生態(tài)環(huán)境安全的刑法規(guī)制。由于環(huán)境犯罪屬于“行政犯罪”行為，其成立要件必須以違反行政法律法規(guī)為前提。環(huán)境刑法的行政從屬性包括：環(huán)境法律關(guān)系因遭受破壞，為環(huán)境刑法介入提供了依據(jù)；環(huán)境犯罪所保護的法律關(guān)系，取決于既有環(huán)境行政法律關(guān)系；行政制裁規(guī)則和制裁措施的失效，使得環(huán)境刑法有介入的必要。這里也需要指出，環(huán)境刑法的行政從屬性是相對而言的，因為構(gòu)成“環(huán)境犯罪”的行為，除了違反環(huán)境行政法律法規(guī)之外，還必須具備其他犯罪構(gòu)成要件；國家法律對環(huán)境犯罪治理所產(chǎn)生的積極影響如何，從司法實踐的角度看，幾乎完全取決于“環(huán)境刑法”與“環(huán)境行政法”之間的協(xié)調(diào)程度和協(xié)調(diào)效果。刑法應(yīng)當(dāng)而且必須針對“環(huán)境違法行為”的具體類型，依據(jù)對社會危害性的程度“實現(xiàn)環(huán)境違法行為的犯罪化”。綠色發(fā)展是一種發(fā)展模式的創(chuàng)新，用刑法保護綠色生態(tài)發(fā)展并懲治環(huán)境污染和破壞行為，是司法審判制度促進經(jīng)濟綠色、和諧、可持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)。為此建議把“破壞環(huán)境資源罪”，從刑法目前的“妨害社會管理秩序罪”名下，單列出來設(shè)立“危害環(huán)境罪”專章，明確規(guī)定凡使有害物質(zhì)進入、滲入土壤、空氣、水等環(huán)境因素中，情節(jié)嚴(yán)重且造成環(huán)境退化或破壞的，均構(gòu)成“危害環(huán)境罪”。構(gòu)成“危害環(huán)境罪”的主體是自然人和單位，無論是故意行為還是過失行為都構(gòu)成犯罪，可以說該罪的犯罪性質(zhì)屬于“危險犯”或“行為犯”，很難適用嚴(yán)格的“責(zé)任原則”?！拔：Νh(huán)境罪”的刑罰，可以從如下幾個方面思考創(chuàng)新：（1）細(xì)化量刑幅度劃分，適度提高法定刑；（2）增設(shè)犯罪的資格刑，審慎使用“永久剝奪資格”刑罰；（3）擴大罰金刑的適用范圍，提高罰金數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)；（4）強制恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，完善非刑罰處罰方式[16]（P21）。環(huán)境保護立法的目的，在于教育人和警示人，不在于酷刑處罰，重在保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

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