摘?要：通過社會實地調(diào)研，獲得事實依據(jù)和符合邏輯的制度運行線索，對破解新時代土地改革中農(nóng)村社會矛盾與法治困境頗具意義。針對鄉(xiāng)村調(diào)研中呈現(xiàn)的農(nóng)民對農(nóng)地改革的主要權(quán)利期待、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、“三權(quán)分置”的鄉(xiāng)村認知與實踐、宅基地使用權(quán)行使的改革需求、集體建設(shè)用地入市與征地制度運行等方面的難題，對農(nóng)民關(guān)注的改善城鄉(xiāng)差異的經(jīng)濟境況和確認、保障集體成員權(quán)進行法理分析，可以得出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及“三權(quán)分置”的實踐與相關(guān)立法、理論之間有一定距離，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)地征收制度殘缺不全，宅基地閑置、浪費現(xiàn)象有增無減等結(jié)論。農(nóng)地改革思路與實踐對話的法治要求是：普及“三權(quán)分置”的政策意圖，踐行與釋明其新制度設(shè)計;推進“三塊地”改革的法治建設(shè)，借改革良機夯實其制度運行的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度改革;實證調(diào)查;法治思考

中圖分類號：D922.32???文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）01-0056-10

一、問題的提出

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”的新型農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)之構(gòu)想。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，標志著我國農(nóng)地制度改革正式進入試點階段，拉開了農(nóng)村土地權(quán)利從明令限權(quán)到有序賦權(quán)、土地資產(chǎn)從一度沉睡到穩(wěn)步盤活、土地政策從限制到逐步放開的改革大幕。2016年中央一號文件將“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置辦法”載入其中，之后有多個中央文件進一步明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，黨的十九大報告亦將該政策作為一項重要內(nèi)容。2018年12月，十三屆全國人大常委會第七次會議決定將上述農(nóng)村土地制度改革試點中法律調(diào)整實施的期限再延長一年（至2019年12月31日）。這一方面表明3年來改革試點工作取得了一定成效，有必要將實踐經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，在民法典編纂的背景下，在其“物權(quán)編”以及《土地管理法》等修法活動中加以確認。另一方面意味著“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性仍然不足，其改革試點成果尚未完全出爐，綜合效益的顯化尚需時日，亟待更加務(wù)實、深入的探索。

農(nóng)村土地問題作為“三農(nóng)”問題的核心，其解決要求法律發(fā)揮構(gòu)筑具體制度的基石作用。新修正的《農(nóng)村土地承包法》（自2019年1月1日起實施）以法律規(guī)則的形式對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策作了細致表述，《土地管理法》（修正案草案一審稿）對農(nóng)地征收制度、集體建設(shè)用地和宅基地管理制度作了相應(yīng)的補充和修正。但是，制度運行中存在的諸多問題尚無法在新法中得以妥善解決。通過社會實地調(diào)查，獲得充足的事實依據(jù)和符合邏輯的制度運行線索，對破解法律制度實施面臨的困境進行可能的理論創(chuàng)新，不失為一個有意義的研究方法。在這樣的背景下，筆者組織課題組于2017年11—12月在珠三角的江門市及另外7個市同時展開調(diào)研，獲取了這些地方農(nóng)村土地制度改革的第一手資料;2018年3—7月，又陸續(xù)獲取了來自江門市農(nóng)辦提供的相關(guān)素材。調(diào)研針對農(nóng)村土地制度改革對法制的需求，選取了享有“陳皮之鄉(xiāng)”盛名的“國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”新會區(qū)雙水鎮(zhèn)田心村、會城街天馬村以及“國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)”恩平市圣堂鎮(zhèn)區(qū)村、橫陂鎮(zhèn)南華村，展開問卷調(diào)查和即時開放式訪談。問卷分為三大部分：一是農(nóng)民對農(nóng)地法律制度運行中存在問題的認識以及如何從政策法律層面促進農(nóng)民收入增長的民調(diào);二是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)運行現(xiàn)狀以及針對該權(quán)利進行的農(nóng)地“三權(quán)分置”實踐情況的考證;三是對普通村“三塊地”改革的愿望和現(xiàn)狀的摸底調(diào)查。在調(diào)研對象的選擇上，覆蓋村（組）負責人、村民代表和普通村民。為盡可能做到調(diào)查數(shù)據(jù)真實、全面、透徹，問卷與訪談均以一對一的方式展開。通過調(diào)研，我們比較深入地了解到此類國家級農(nóng)業(yè)發(fā)展試驗區(qū)的農(nóng)地法制運行情況，深化了對我國農(nóng)地制度改革實踐的法治思考。

二、鄉(xiāng)村調(diào)研板塊與統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證呈現(xiàn)

農(nóng)民在土地制度改革中的現(xiàn)實境遇及其對改革的反饋如何呢？調(diào)研的客觀數(shù)據(jù)所展現(xiàn)的問題有一定普遍意義，有利于從法治層面加以剖析。

1.農(nóng)民對農(nóng)地改革之主要權(quán)利的期待

新時代中國農(nóng)地改革的主要目的在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化、農(nóng)地權(quán)能完整化、流轉(zhuǎn)交易市場化、產(chǎn)權(quán)保護平等化、農(nóng)地管理法治化，加強制度創(chuàng)新和供給，讓農(nóng)村資源要素活起來，激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，為鄉(xiāng)村振興提供強大動力。尊重農(nóng)民主體地位，充分保證農(nóng)民的各項財產(chǎn)權(quán)利，通過農(nóng)村土地制度改革讓農(nóng)民享受更多改革紅利，促進農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，是達至上述目標的最短路徑?；诜芍贫葘用鎸?quán)利還賦于民的應(yīng)然要求，了解農(nóng)民對當前農(nóng)地改革存在問題的認識至關(guān)重要。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，宅基地流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營不暢、承包地無法抵押貸款是被訪村民認為農(nóng)村土地法律制度運行和改革中最主要的三個問題。這折射出承包地和宅基地仍然固化于初始制度設(shè)計的單純保障功能，財產(chǎn)價值彰顯不力。此外，還有農(nóng)民提出了承包地調(diào)整不及時、不合理或者不能得到調(diào)整，土地權(quán)利登記中權(quán)屬爭議較多，土地征收補償款分配不合理，村民股份配置不合理，土地流轉(zhuǎn)后村民身份和利益喪失等問題。當問及“如何以政策法律方式拓寬農(nóng)民增收渠道”時，多數(shù)受訪者選擇“允許承包地自由流轉(zhuǎn)、抵押融資，擴大生產(chǎn)”并“壯大集體經(jīng)濟，使集體成員共享集體經(jīng)濟發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富?！保恍┦茉L者選擇“允許宅基地自由流轉(zhuǎn)、抵押融資，增加財產(chǎn)性收入”。這些意見與調(diào)研數(shù)據(jù)反映的農(nóng)村土地法律制度存在問題相對應(yīng)，體現(xiàn)了農(nóng)民對彰顯承包地和宅基地的財產(chǎn)價值的要求，也表明他們希望通過壯大集體經(jīng)濟，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能，確保集體成員權(quán)中財產(chǎn)性權(quán)益的實現(xiàn)。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問題

受訪者均表示愿意將承包地流轉(zhuǎn)出去。當問及所期望的流轉(zhuǎn)方式時，83.33%的人選擇“轉(zhuǎn)包或出租”，58.33%的人選擇“互換”，50.00%的人選擇“入股”，另有45.83%、41.67%的人分別選擇“轉(zhuǎn)讓（買賣）”“抵押”。從訪談情況來看，很多農(nóng)民并不認為進城務(wù)工、外出經(jīng)商是長久之計，而是希望繼續(xù)保有土地承包經(jīng)營權(quán)資格，不喪失承包經(jīng)營權(quán)人身份?？梢?，農(nóng)民對承包地的基本生活保障作用仍有依賴，只是隨著農(nóng)地改革的深入，農(nóng)民要求發(fā)揮土地財產(chǎn)功能的意識逐漸被喚起，入股、抵押等方式才成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的新需求。

對于“您會在什么情況下把承包地流轉(zhuǎn)出去？”，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，“流轉(zhuǎn)收益比較高”、“土地太少，自己種不劃算”、“種田收益不是主要收入來源”是農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地的主要影響因素，這表明農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時非常重視經(jīng)濟利益的衡量。對于承包地流轉(zhuǎn)面臨的障礙，僅有12.50%的受訪者認為當前承包地流轉(zhuǎn)不存在任何障礙，受訪者反映的最突出障礙是“法定流轉(zhuǎn)方式較少”，還有人表示存在“法律禁止抵押融資，流轉(zhuǎn)受阻”、“政府強行流轉(zhuǎn)”、“村集體強行流轉(zhuǎn)”等問題。總結(jié)分析認為，法律規(guī)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式不足以滿足現(xiàn)實需求，農(nóng)民對解禁承包地抵押融資有強烈需求;農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)承包地、流轉(zhuǎn)多少承包地受到政府及村集體等外力干涉，難以完全按照理性經(jīng)濟人的意愿流轉(zhuǎn)土地。

對于“你們村的承包經(jīng)營權(quán)重新登記并頒發(fā)證書了嗎？”，54.17%的受訪者選擇“正在辦理”，2083%的受訪者選擇“重新登記并頒發(fā)了新證書”和“重新登記但沒有頒發(fā)新證書”，僅有4.17%的受訪者選擇“沒有重新登記”。由此看來，承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作存在難度，一方面需加緊推進;另一方面應(yīng)探究難以推進的緣由，有針對性地采取措施，確保農(nóng)民盡快持有承包經(jīng)營權(quán)證而享有實體權(quán)利。

3.農(nóng)地“三權(quán)分置”的鄉(xiāng)村認知及實踐

調(diào)研中，僅有25%的受訪者表示知道“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”是什么，多數(shù)受訪者并不清楚“三權(quán)”的概念?！叭龣?quán)分置”中的首要權(quán)利是集體土地所有權(quán)，當具體詢問“如何堅持集體土地所有權(quán)”時，多數(shù)受訪者表示可以依法統(tǒng)一經(jīng)營或者自主決定土地利用方式，另有一定比例的受訪者認為集體經(jīng)濟組織有權(quán)收取一定比例的土地承包經(jīng)營費和建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費等費用，可以對符合法律規(guī)定情況的承包地依法予以收回。

對于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)應(yīng)在本村發(fā)揮哪些作用？”，受訪者“加強道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)”，“改善村文化、環(huán)境、衛(wèi)生設(shè)施”的呼聲最高，普遍認為集體經(jīng)濟組織首先應(yīng)在發(fā)展集體公益事業(yè)、提供科教文衛(wèi)等公共服務(wù)方面發(fā)揮作用;另有不少受訪者認為在建設(shè)集體基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，集體經(jīng)濟組織還應(yīng)維護農(nóng)村社會安定，為集體成員提供充分的生活保障（包括社保補助和其他補貼），通過興辦村辦企業(yè)等方式充實集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)，從而更好地保障集體成員權(quán)益。

《物權(quán)法》對何為“成員權(quán)”缺乏明確規(guī)定，對成員資格的得失變更標準亦未置明文。調(diào)研中，當問及“您認為法律是否應(yīng)明確規(guī)定村集體成員（村民）資格取得、變更和喪失的條件？”時，95.83%的受訪者選擇“應(yīng)當”，表達了對明確成員權(quán)得失變更標準的迫切要求。從訪談情況來看，當前農(nóng)村對成員權(quán)的得失變更條件缺乏統(tǒng)一標準甚至沒有標準，導致成員權(quán)邊界不清。這不僅不利于集體成員身份的確定與解除，也不利于集體成員權(quán)利的保障。

對于“抵押”這一農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，現(xiàn)行法律對其設(shè)置了嚴格的條件。在農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下，實際耕作的人與農(nóng)地所屬集體經(jīng)濟組織可能發(fā)生分離。對此，課題組設(shè)置了兩個問題。一是“您認為應(yīng)否允許以轉(zhuǎn)讓取得的實際耕作的經(jīng)營地進行抵押（貸款）？”，對此，66.67%的受訪者給出了肯定性回答;二是“您認為應(yīng)否允許土地承包權(quán)人以實際耕作的承包地進行抵押（貸款）？”，83.33%的受訪者給出了肯定性回答。這表明，在不喪失集體成員資格的前提下，農(nóng)民對實現(xiàn)承包地財產(chǎn)功能的要求較為迫切。比較這兩個問題的肯定性回答比例可以發(fā)現(xiàn)，受訪者普遍認為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地后不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但對允許受讓方即土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營并抵押土地的后果吃不準、有顧慮，從充分發(fā)揮土地財產(chǎn)功能的大方向考慮，仍有多數(shù)受訪者選擇允許實際享有土地經(jīng)營權(quán)的人對土地進行抵押擔保。

農(nóng)民將承包地轉(zhuǎn)讓后便喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，那么，在第三輪農(nóng)地承包期內(nèi)再次分配農(nóng)地時，出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓該土地者仍是本村村民時，該農(nóng)民是否還應(yīng)享有承包土地的權(quán)利？對此，79.17%的受訪者認為應(yīng)當享有。因為農(nóng)民盡管將承包地轉(zhuǎn)讓了，但其集體成員資格仍然留存，應(yīng)享有重新分得承包地的權(quán)利。不過，有20.83%的受訪者認為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包地后不應(yīng)享有承包土地的權(quán)利，原因是其轉(zhuǎn)讓行為表明其不再需要承包地作為基本生活保障。

4.宅基地使用權(quán)行使現(xiàn)狀與改革需求

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民享有的與其生產(chǎn)生活密切相關(guān)的一項基本財產(chǎn)權(quán)利。為了解宅基地使用權(quán)行使現(xiàn)狀，課題組列舉了7個常見的宅基地使用問題，要求受訪者限選兩項。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，“新增人口無法分得宅基地”和“房屋閑置較普遍”是宅基地使用權(quán)運行中兩個最突出的問題，另外還存在“‘一戶多宅較普遍”、“宅基地沒有登記較普遍”、“宅基地建房沒有規(guī)劃”、“宅基地不能自由買賣”、“宅基地建房后改作商用、出租無序”等問題?？梢姡r(nóng)民對宅基地使用權(quán)的期待主要還是其社會保障和福利功能。在不動產(chǎn)市場化的背景下，土地規(guī)劃吃緊，可供利用的宅基地稀缺，宅基地分配不均加劇了農(nóng)戶之間的矛盾。宅基地無序亂建不利于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，破壞了農(nóng)村整體規(guī)劃。“宅基地沒有登記”使宅基地使用權(quán)無法在法律層面得到確認，“宅基地不能自由買賣”難以顯化其財產(chǎn)價值。在當前鄉(xiāng)村，存在宅基地上的房屋被賣給外村人或本村已有宅基地的農(nóng)戶的情況。對于此類情況，當問及“村集體應(yīng)否收取一定的宅基地使用費”時，62.50%的受訪者認為應(yīng)當收取。這與當前部分農(nóng)村開始對超標宅基地收取有償使用費的試點實踐相印證。

我國《土地管理法》第65條列舉了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以收回土地使用權(quán)的三種情況，對于第一種情況（即“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的”）明確要求對土地使用權(quán)人給予適當補償，而對于后兩種情況（即“不按照批準的用途使用土地的”和“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的”）則沒有要求給予補償。調(diào)研中，當問及“您認為村集體收回宅基地時，應(yīng)否就宅基地本身給農(nóng)戶補償？”，45.83%的受訪者表示若農(nóng)戶違法占地、超標占地或者長期閑置宅基地，村集體可以無償收回土地，否則應(yīng)給予農(nóng)戶相應(yīng)的補償;41.67%的受訪者表示在任何情況下都應(yīng)補償;僅有12.50%的受訪者認為在任何情況下都不應(yīng)補償。

宅基地使用權(quán)的取得有嚴格的身份性限制，在進行宅基地及其上房屋買賣時，房地能否分離流轉(zhuǎn)是需要考慮的問題。調(diào)研中，對于“如何處理宅基地及其上房屋的流轉(zhuǎn)較為合理？”，江門市的半數(shù)受訪者選擇“宅基地及其上房屋一并轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押”，37.50%的受訪者選擇“宅基地可單獨轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押”;在珠三角其他受訪鄉(xiāng)村，更多農(nóng)民認為可以實現(xiàn)房地分離，宅基地單獨流轉(zhuǎn)?？傮w來看，農(nóng)民主觀上支持宅基地適當流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)其財產(chǎn)價值。

加強農(nóng)村宅基地管理和整理，是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的有力保障。對于“村集體將宅基地整理或合法收回后是如何處理的？”，41.67%的受訪者選擇“分配給需要宅基地的農(nóng)戶”，16.67%的選擇“出賣給需要宅基地的農(nóng)戶”，這些受訪者基本上都是需要宅基地的農(nóng)戶;還有12.50%的受訪者選擇“村統(tǒng)一用作工商業(yè)經(jīng)營”，8.33%的受訪者選擇“由政府根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策補貼后改作耕地”?？梢?，現(xiàn)實中，村集體將整理后的宅基地主要分配給了需要宅基地的農(nóng)民，作為耕地或者用于工商業(yè)經(jīng)營的較少。這表明村集體把保障農(nóng)民的基本生活放在首位，以維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5.集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、運行、規(guī)劃、入市的困境

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人投資或集資進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，在政策上分為公益事業(yè)和公共設(shè)施用地、經(jīng)營性用地和宅基地三類。集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革是“三塊地”改革中的重要一環(huán)，該權(quán)利的取得、運行、規(guī)劃和入市方面存在不少問題。

調(diào)研數(shù)據(jù)表明，集體建設(shè)用地新增情況并不多，即使有新增，也是從少量的耕地（林地、草地等）和“四荒地”轉(zhuǎn)變而來。整體而言，鄉(xiāng)村各項用地都存在短缺現(xiàn)象。2017年2月，原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》鼓勵有條件的地區(qū)編制土地利用規(guī)劃，以應(yīng)對土地利用中出現(xiàn)的規(guī)劃缺位、建設(shè)布局散亂、用地粗放低效、公共設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風貌退化等問題，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展。那么，若要編制集體建設(shè)用地利用規(guī)劃，具體需要遵循哪些程序呢？對此，受訪者基本上認為編制集體建設(shè)用地利用規(guī)劃屬于重大事項，需要征求集體及土地使用權(quán)人的意見，同時需要召開成員（代表）會議且由2/3以上成員（代表）同意，甚至需要履行公告程序。這從側(cè)面揭示了現(xiàn)實中存在農(nóng)村集體各項事務(wù)的公開性以及農(nóng)民對公共事務(wù)的參與度并不高的問題，反映了農(nóng)民對參與公共事務(wù)決策的迫切要求。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。調(diào)研中，當問及“你們村有沒有經(jīng)營性建設(shè)用地？”時，江門市有29.17%的受訪者表示村內(nèi)存在經(jīng)營性建設(shè)用地，這一比例遠低于珠三角整體調(diào)研顯示的42.71%的平均比例。當問及“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在實踐中存在哪些障礙”時，分別有45.80%、3750%、37.50%的受訪者選擇“沒有增量建設(shè)用地指標”、“決策主體不明確”、“收益分配不合理”，還有受訪者選擇“監(jiān)督?jīng)Q策不到位”、“政策法規(guī)不細致”?？傮w看來，鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標不足，存量建設(shè)用地指標緊缺，增量建設(shè)用地指標幾乎為零，這種狀況嚴重阻礙了村集體進行經(jīng)營性建設(shè)以壯大集體經(jīng)濟;而在作出經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)決策及其實施的過程中，地方政府、村委會、村集體成員之間的關(guān)系未得到妥善處理，決策主體不明確，缺乏合理有效的監(jiān)督機制，導致經(jīng)營所得收益分配不盡合理。

6.改革視野下征地制度的基本考察

農(nóng)村土地征收關(guān)涉土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，對農(nóng)民的生存與生活產(chǎn)生重大影響。國家可以因公共利益需要而依法對農(nóng)民集體所有的土地進行征收，這是我國《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，對于土地征收，農(nóng)民詬病較多的是征收補償標準較低，少數(shù)農(nóng)民反映存在征收補償款難以到位的問題。這從側(cè)面反映了當前征地程序、征地補償款分配、征地糾紛解決等制度在鄉(xiāng)村的實施效果相對理想。值得注意的是，調(diào)研中有受訪者反映農(nóng)村存在土地征收后被浪費的現(xiàn)象。《土地管理法》強調(diào)村民在整個征地過程中的參與度，但調(diào)研數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民在土地征收過程中的參與度不高，政府在判斷征地的合理性、確定征地補償安置方案等環(huán)節(jié)沒有關(guān)注或充分保證農(nóng)民的參與權(quán)。

“三塊地”改革的一項基本要求是提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。調(diào)研中，對于“承包地被征收時，以何種方式分配征地補償款最合理？”，45.83%的受訪者選擇“絕大部分歸原承包人，其余歸集體”，16.67%的選擇“絕大部分歸集體，其余歸原承包人”，選擇“全部留給集體使用”、“歸集體、原承包人和其他成員”的受訪者各占12.50%，各有4.17%的受訪者選擇“全部歸原承包人”、“集體重新適當調(diào)整土地給原承包人后，歸相關(guān)成員和集體”。因此，在土地征收補償款分配問題上，農(nóng)民是基本贊同應(yīng)由集體和原承包人分享收益的，只是在分享的比例上有不同意見。

集體土地征收中會出現(xiàn)對被征土地享有承包經(jīng)營權(quán)者并非本村村民的情況。調(diào)研中，當問及此類人員是否應(yīng)獲得承包地征收補償款時，41.67%的受訪者認為應(yīng)當獲得。這表明農(nóng)民對非本村村民在承包地被征收時獲得征收補償款的態(tài)度較為嚴苛，更希望按具備本村村民身份的標準分配征收補償款。

三、農(nóng)地改革中實地調(diào)研所反映問題的法理思考

1.農(nóng)民關(guān)注的議題及其特點

整體來看，受訪農(nóng)民關(guān)注的議題與其最直接的需求息息相關(guān)。歸納起來，主要有兩個方面：一是拓寬農(nóng)民增收渠道，同時壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，以改善城鄉(xiāng)差異較大的經(jīng)濟境況;二是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利予以確認和保障。

在當前的時代背景下，農(nóng)地的保障功能已經(jīng)基本實現(xiàn)，不少農(nóng)民不愿固守土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的保障功能，而將關(guān)注點較多地轉(zhuǎn)移到土地財產(chǎn)價值的充分顯化上。這就要求解禁抵押等新型土地流轉(zhuǎn)方式，使承包地、宅基地自由流轉(zhuǎn)，使經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)資源的配置應(yīng)當由市場機制調(diào)節(jié)，因此，應(yīng)當由農(nóng)民自己決定是否轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)。原《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)須經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定，實際上限制了土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，為以行政或準行政手段配置農(nóng)村土地資源留下了太大空間，在相當程度上犧牲了效率。新修正的《農(nóng)村土地承包法》部分解決了此類問題，如刪除“必須征得發(fā)包方的同意”的表述，但對承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓仍限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部（第27條）。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，新修正的《農(nóng)村土地承包法》并未明確其包含轉(zhuǎn)讓方式（第36條），“流轉(zhuǎn)”一詞的內(nèi)涵十分模糊。這種封閉性的制度設(shè)計強化了農(nóng)民職業(yè)的身份性，抑制了流轉(zhuǎn)人和受讓人的真實意愿，將那些非本集體經(jīng)濟組織成員的種田能手等受讓人排除在外，不利于充分調(diào)配農(nóng)村勞動力。因此，應(yīng)以物權(quán)自由流通理論為基礎(chǔ)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)進入流通領(lǐng)域，在政策法律上為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的制度保障。

按照《土地管理法》第62條第3款的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是一項更加強調(diào)取得與持有者的身份資格的權(quán)利，并且嚴格遵循“一戶一宅”原則，申請獲得宅基地要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級政府依法履行行政程序。這給宅基地的市場化流轉(zhuǎn)增添了多重枷鎖。此外，對于抵押等新型土地流轉(zhuǎn)方式，有關(guān)法律、法規(guī)設(shè)定了各類前提條件和限制規(guī)則，基本上對以土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利進行抵押關(guān)上了大門，這無法充分實現(xiàn)土地的融資功能，不利于支持農(nóng)民獲得資金發(fā)展再生產(chǎn)。現(xiàn)行法律使土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等多項權(quán)利不能在真正意義上進入市場自由流轉(zhuǎn)，其內(nèi)含的財產(chǎn)價值無法顯化或者只能極小地顯化。

作為集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民期望充分保障其享有成員權(quán)利。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，農(nóng)民期望將其享有的土地承包經(jīng)營權(quán)以法律文本的形式確定下來，在土地承包經(jīng)營權(quán)證書上載明承包地的四至，以解決承包地塊面積不準、四至不清的問題，明確權(quán)利人享有的權(quán)利范圍邊界，減少農(nóng)村土地權(quán)利登記權(quán)屬爭議，進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。實質(zhì)上，農(nóng)民希望對其在承包地調(diào)整和流轉(zhuǎn)過程中的成員權(quán)加以確認和落實?；凇霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”的土地政策，當農(nóng)地不在延長承包期內(nèi)再分配時，新增人口如新生兒、外嫁女、被收養(yǎng)兒童等在村內(nèi)沒有剩余承包地可供分配的情況下往往處于無地和失地狀態(tài)。為充分保護此類群體，現(xiàn)實要求對承包地及時作出調(diào)整。另外，在承包地流轉(zhuǎn)過程中，有觀點認為，農(nóng)民一旦以轉(zhuǎn)讓（買賣）方式將承包地流轉(zhuǎn)出去，就意味著集體經(jīng)濟組織成員身份的喪失，即喪失承包經(jīng)營權(quán)。但無論是基于用益物權(quán)的原理還是鄉(xiāng)村實踐邏輯，只要城鄉(xiāng)二元體制并未消除，只要農(nóng)民的集體成員資格尚存，其在本輪承包中放棄即轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)并不意味著對宅基地使用權(quán)甚至對下一輪承包權(quán)等其他成員權(quán)益的放棄。因此，農(nóng)民希望在土地流轉(zhuǎn)過程中對其村民身份及享有的利益加以明確是有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求的。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”的實踐困境

（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式較少，土地的財產(chǎn)價值難以彰顯。從調(diào)研數(shù)據(jù)看，農(nóng)民希望多采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等不喪失承包經(jīng)營權(quán)人身份的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。值得注意的是，抵押、入股等新型土地流轉(zhuǎn)方式已受到農(nóng)民青睞?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！毙滦拚摹掇r(nóng)村土地承包法》中也有類似規(guī)定，允許以土地經(jīng)營權(quán)作抵押擔保，但以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不可辦理抵押、入股等手續(xù)。實際上，抵押、入股只是融資擔保方式而非對權(quán)利進行終極處分，允許將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、入股是該權(quán)利的財產(chǎn)屬性的基本要求，也是權(quán)利人進行自主選擇的應(yīng)有之義。從調(diào)研數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律規(guī)定對普通農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的限制過嚴，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民普遍希望將抵押、入股等新型土地流轉(zhuǎn)方式納入正常合理的范圍，以激發(fā)承包地的財產(chǎn)功能，增加農(nóng)民融資渠道。

（2）國家公權(quán)力主體及村集體對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)的界限不明確。根據(jù)新修正的《農(nóng)村土地承包法》和原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包管理部門負責土地承包經(jīng)營權(quán)的備案、登記、簽證以及流轉(zhuǎn)合同簽訂、流轉(zhuǎn)糾紛解決的管理和指導，村集體在土地流轉(zhuǎn)過程中享有備案權(quán)。然而，國家公權(quán)力主體及村集體往往難以把握對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控限度。針對訪談中農(nóng)民反映的政府和村集體強制性地要求承包地流轉(zhuǎn)等問題，需要合理界定農(nóng)村土地承包管理部門和村集體的調(diào)控范圍，注重科學引導、典型引路。只有保證農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)承包地，方可促成農(nóng)地適度集中規(guī)模經(jīng)營的市場化氛圍，減少農(nóng)民與村集體、國家之間的利益矛盾與沖突。

（3）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作滯后。這項工作有利于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)法保護，是新時期進一步貫徹落實黨的惠農(nóng)政策、加快農(nóng)村改革發(fā)展、保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)性工作。現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“登記對抗主義”立法模式并非進行法理分析的結(jié)果，而是考慮到我國農(nóng)村熟人社會的現(xiàn)實情況和實行“登記要件主義”的實際困難而采取的變通妥協(xié)方案。隨著農(nóng)村人口流動的加速、交通條件的改善，農(nóng)村熟人社會的存在基礎(chǔ)悄然改變。從調(diào)研資料來看，為妥善解決農(nóng)村地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等歷史遺留問題，化解農(nóng)村土地矛盾糾紛，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，使外出務(wù)工農(nóng)民安心將承包地流轉(zhuǎn)出去并獲得土地增值收益，廣東省制定了一套完整的工作流程，取得了一定成效。但是，各地實際情況差異較大。深入、順利地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，應(yīng)堅持問題導向和目標導向，體察農(nóng)民不積極申請登記的緣由，找準政府意圖與農(nóng)民心態(tài)之間的差距，以解決突出問題為階段性目標，以農(nóng)民利益為中心。

（4）農(nóng)地“三權(quán)分置”內(nèi)涵的普及度不高。由前述調(diào)研數(shù)據(jù)可知，農(nóng)民對“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的內(nèi)涵尚了解不深，這種情況下何談動員該群體實現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度目標？普及“三權(quán)分置”政策及相關(guān)法律制度是開展相關(guān)實踐的重要基礎(chǔ)，對此應(yīng)有專門部署。

（5）農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。首先，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體內(nèi)涵不明。從現(xiàn)行法來看，《物權(quán)法》第60條采取相對謹慎的做法，將集體所有權(quán)主體確定為各種“農(nóng)民集體”;《民法通則》第74條第3款則將集體所有權(quán)主體定位為“集體經(jīng)濟組織”，一些政策性文件如2010年中央一號文件、2011年《國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中也有這樣的表述。①《民法總則》第99條將“集體經(jīng)濟組織”納入“特別法人”一類，對位于“農(nóng)民集體”，賦予其法人資格。但這一特別法人有何特別之處？如何規(guī)制其法人構(gòu)造及其運行？如何切割或區(qū)隔其與農(nóng)民集體已有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作組織等經(jīng)營主體？這些問題皆在探討中，立法當予以回應(yīng)。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺。集體所有權(quán)囿于相關(guān)制度的特殊性，在很多情況下其收益、處分等權(quán)能無法得到充分實現(xiàn)，且缺乏對整個集體組織和集體成員的管理權(quán)。盡管集體所有權(quán)的權(quán)能為法律所賦予，但實踐中集體經(jīng)濟組織獲取收益的方式通常限于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者開辦工廠。②從調(diào)研數(shù)據(jù)看，多數(shù)農(nóng)民支持集體經(jīng)濟組織收取一定比例的土地承包經(jīng)營費、宅基地轉(zhuǎn)讓費和建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費，該認知邏輯既符合馬克思的地租理論，也契合所有權(quán)的基本原理。事實上，集體土地所有權(quán)人沒有自主處分集體土地并改變其用途的權(quán)利，唯一的途徑是經(jīng)“國家之手”加以變更。農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)決定了管理是其重要權(quán)能，尤其對依法收回承包地而言，不論是承包地的初始分配還是承包地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)、再分配，如果不賦予集體合理的財產(chǎn)權(quán)利，集體對于諸多違法行為就難以履行應(yīng)有的管理監(jiān)督義務(wù)或難以有效維權(quán)。最后，集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)難以發(fā)揮效用。集體經(jīng)濟組織的收益權(quán)能殘缺，導致其資產(chǎn)不充實。在當今社會保障制度尚不健全的農(nóng)村社會，“增人不增地，減人不減地”的土地政策使很多農(nóng)民陷入無地、失地困境，由此導致的各類糾紛不在少數(shù)。農(nóng)民希望發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，現(xiàn)實卻是集體資源尚未轉(zhuǎn)化為市場化的資產(chǎn)，集體經(jīng)濟組織財力單薄，對農(nóng)民的需求無力滿足或消極應(yīng)付，這也實屬無奈。

（6）集體經(jīng)濟組織成員資格得失變更條件不明確?！叭龣?quán)分置”政策中的承包權(quán)在法律語境中屬于成員權(quán)性質(zhì)，確保農(nóng)民承包權(quán)的前提是其成員資格?！段餀?quán)法》第5章“集體所有權(quán)”一節(jié)并未提及成員資格取得、變更、喪失的認定條件。該條文雖然賦予集體經(jīng)濟組織成員某些具體權(quán)利，但這些權(quán)利僅具宣示性意義，無法落地。法律條文中缺乏集體經(jīng)濟組織成員資格的具體得失變更條件，使得成員權(quán)遭受不公正對待時難以界定主體身份，從而難以通過法律手段予以救濟。

（7）土地經(jīng)營權(quán)抵押難獲肯認?！叭龣?quán)分置”中農(nóng)村土地權(quán)利構(gòu)造是“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)”，這種新型權(quán)利劃分方式將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中分離出來，為土地經(jīng)營權(quán)抵押提供了基礎(chǔ)條件。但由于相關(guān)政策尚不匹配，新修正的《農(nóng)村土地承包法》也未對土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)作出界定，使得土地經(jīng)營權(quán)抵押面臨障礙。③從調(diào)研數(shù)據(jù)看，農(nóng)民對承包人以實際耕作的土地辦理抵押的認可度遠高于對經(jīng)營權(quán)人以實際耕作的土地辦理抵押的認可度?，F(xiàn)行法律并未明確賦予土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)地位，并未明確允許其作抵押擔保，這將給土地經(jīng)營權(quán)人行使抵押擔保權(quán)以實現(xiàn)融資造成障礙（包括面臨商業(yè)銀行認定該抵押無效的法律風險），最終可能導致司法裁判的尷尬，對承包經(jīng)營權(quán)人也是不公正的。

3.“三塊地”制度運行狀況分析

此次調(diào)研對象皆非“三塊地”改革試點地區(qū)，但調(diào)研意圖在于：揭示非典型村莊在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地和宅基地制度運行中存在的問題，為立法設(shè)計普適性制度做好鋪墊。調(diào)研發(fā)現(xiàn)“三塊地”改革中存在以下問題。

（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度基礎(chǔ)薄弱。公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突導致統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場實踐中出現(xiàn)諸多矛盾，集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在的問題是這一矛盾體的集中體現(xiàn)。首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標不足，村內(nèi)增量指標稀缺。耕地、宅基地和“四荒地”在農(nóng)村中本已稀缺，保留原有用途已捉襟見肘，可轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地的數(shù)量更微乎其微。目前能入市的僅限于存量建設(shè)用地，這類土地即使有增量，囿于煩瑣的土地入市手續(xù)，加上政府壟斷建設(shè)用地市場，流轉(zhuǎn)難度也很大。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律法規(guī)缺失?！段餀?quán)法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)有明確規(guī)制，《土地管理法》并未允許集體建設(shè)用地入市，導致目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨政策允許而法律未開禁的窘境。集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、租賃或作價入股，使得全國大量此類土地的財產(chǎn)價值難以實現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價”只是一個愿望。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序不合理。其一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的決策主體不明確。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)需要用地單位、地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相互協(xié)作，決策過程中必然涉及三方利益博弈，具體事項的決策權(quán)究竟掌握在哪方主體手中缺乏明確的規(guī)范，導致整個流轉(zhuǎn)過程中矛盾突出，農(nóng)民的切身利益得不到充分考慮。其二，集體建設(shè)用地利用規(guī)劃的編制程序不公開，農(nóng)民參與不足。各級政府作為規(guī)劃編制者主導土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定，農(nóng)村集體及其成員難以有效監(jiān)督規(guī)劃制定和實施;地方政府出于自身利益考量，在建設(shè)用地利用規(guī)劃編制和數(shù)量計劃制訂中難以保持中立的法律地位，也無法完成社會公共利益代言者的角色任務(wù)。④其三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配不均衡。收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題的核心，相關(guān)爭議主要針對地方政府是否應(yīng)當參與收益分配。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是為了遏制政府過度征收土地，強化其征收行為的合理性與合法性。這對地方政府的利益產(chǎn)生極大沖擊，要求地方政府及時轉(zhuǎn)變角色。全國各地征地收益分配的調(diào)節(jié)金收取比例因被征收土地的不同用途而存在較大差別，被征收土地增值越多，國家分享的比例越高，這使得征地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間的收益難以實現(xiàn)大致平衡。

（2）農(nóng)地征收制度殘缺不全。隨著我國城市化建設(shè)步伐的加快，土地征收已勢不可擋地將其觸角伸至集體土地上。在整個農(nóng)地征收過程中，從征收目的的明確到征收程序的設(shè)計、征收補償標準的確定、補償款的分配和發(fā)放再到征收糾紛的解決，這一系列環(huán)節(jié)由于制度缺失、法律失范而存在諸多弊端。首先，農(nóng)地征收原因不明確，無法合理界定“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款為國家征地提供了法律依據(jù)。但現(xiàn)實中，一些地方政府打著“公共利益”的幌子行商業(yè)建設(shè)之實，以較低的價格將農(nóng)地賣給商業(yè)經(jīng)營者，嚴重損害了農(nóng)民的權(quán)益。其次，農(nóng)地征收程序失范。在農(nóng)地征收過程中，政府作為公權(quán)力主體往往不當介入，人為干預正常的征地程序，如未經(jīng)聽證程序而直接批準補償安置方案，先征地后辦理許可證，不按照法定程序公告補償協(xié)議，征地后未辦理使用權(quán)變更手續(xù)等。政府在征地補償安置方案的確定中未能較好地吸納農(nóng)民參與，這是加劇官民矛盾的導火線之一。再次，農(nóng)地征收補償制度設(shè)計不合理?！睹穹倓t》第117條規(guī)定，因公共利益需要而依法征收農(nóng)地的，應(yīng)當給予公平、合理的補償，但沒有確定公平、合理的標準。調(diào)研發(fā)現(xiàn)不少地方政府都是按照最低補償標準征地的。另外，征收補償款分配不公平。從縣政府到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府再到村集體，存在截留現(xiàn)象，分到農(nóng)民手中的補償款極為有限，有時還因政府部門、村集體等工作效率低下或缺乏具體的操作標準而導致征收補償款難以發(fā)放到位。最后，農(nóng)地征收糾紛解決乏力。在農(nóng)地征收補償款分配的相關(guān)案例中，村小組在法律上并不能充當實質(zhì)上的當事人，訴訟主體資格難以確定;法院在行政主體參與的訴訟中往往因司法權(quán)受到行政權(quán)束縛而陷入執(zhí)行難的困境。

（3）宅基地閑置、浪費現(xiàn)象有增無減。現(xiàn)有宅基地“無償無期限”的福利分配制度，在一定程度上放任了農(nóng)民違法違建行為，導致集體土地資源被亂占濫用，“一戶一宅”的制度設(shè)計也脫離了“一戶多宅”的社會現(xiàn)實。當本集體經(jīng)濟組織內(nèi)出現(xiàn)新增農(nóng)戶而村內(nèi)存量宅基地不足時，新增農(nóng)戶只能與其他農(nóng)戶共住一宅。現(xiàn)行法律一方面將宅基地使用權(quán)的申請主體嚴格限定為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，從制度上禁止任何人都可以占用農(nóng)村集體土地作宅基地;⑤另一方面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象和范圍設(shè)置了較高限制，將宅基地流轉(zhuǎn)嚴格限定于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，人為抑制了流轉(zhuǎn)動能，導致大量閑置宅基地難以盤活。這與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈與且未限制對象相比形成巨大的權(quán)利反差，致使立法與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。⑥調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的村莊宅基地大量閑置、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效率低，這明顯背離國家政策和立法一直倡導的節(jié)約集約利用土地的原則，凸顯現(xiàn)行宅基地制度設(shè)計的落后性。

四、農(nóng)地制度改革思路與實踐對話的法治呼喚

基于強烈時代感的農(nóng)地制度改革是一個不斷深入的過程，對其中難題的破解也需要法治的逐步優(yōu)化、理性推進與社會的適應(yīng)?；诖?，農(nóng)地制度改革思路與實踐對話期待相關(guān)法治建設(shè)有重點地展開。

1.關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的法治回應(yīng)

（1）普及與踐行農(nóng)地“三權(quán)分置”。一方面，恰逢新修正的《農(nóng)村土地承包法》出臺、民法典分則“物權(quán)編”起草、《土地管理法》修訂之際，應(yīng)厘清“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵，更精準地確立其法律地位，釋明相關(guān)條文;另一方面，應(yīng)采取百姓喜聞樂見的多元化宣傳手段，提升“三權(quán)分置”政策的價值目標與法律舉措在鄉(xiāng)村的知悉度，加大其踐行力度。

（2）落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)。首先，應(yīng)當賦予“集體經(jīng)濟組織”以集體所有權(quán)主體的民事主體地位。相較于“農(nóng)民集體”，賦予“集體經(jīng)濟組織”以集體所有權(quán)主體的民事主體地位，有利于明晰權(quán)利主體的內(nèi)涵和外延。遵循特別法人規(guī)則構(gòu)建集體所有權(quán)主體的制度體系，有利于明確集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)的歸屬，并分離集體經(jīng)濟組織與其成員之間的責任，防止政府利用行政手段不當支配集體財產(chǎn)。⑦這是順應(yīng)歷史習慣也是尊重社會現(xiàn)實的制度理性選擇。其次，應(yīng)當明確集體經(jīng)濟組織的各項權(quán)能。一是收益權(quán)。集體經(jīng)濟組織對特定土地經(jīng)合法程序決議后，對在所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的用益物權(quán)有當然收益權(quán)，以此充實自身財力，保障有序有力發(fā)展。二是處分權(quán)。集體經(jīng)濟組織在符合土地整體規(guī)劃的條件下進行土地分配管理，趨利避害，既可發(fā)包經(jīng)營又可統(tǒng)一經(jīng)營，避免公權(quán)力侵害集體私權(quán)。三是管理權(quán)。集體經(jīng)濟組織依據(jù)法律規(guī)定、結(jié)合社會實踐對集體土地進行管理，如在承包期內(nèi)對集體土地進行微調(diào)、合理收回承包地、調(diào)整宅基地的利用。⑧最后，應(yīng)當合理發(fā)揮集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的效用。

（3）明確集體經(jīng)濟組織成員資格的條件。承包地的保障功能要求土地承包經(jīng)營權(quán)的取得具有身份性。實踐中，主要用村規(guī)民約、地方立法、司法裁判等方式確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，這一調(diào)控方式存在標準不統(tǒng)一、登記制度缺失、農(nóng)民主體意志難以彰顯等問題，影響農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部各種利益的協(xié)調(diào)。因此，“成員資格確認標準法定化的意義重大，應(yīng)堅持集體資源分配的公平性、對成員生活保障和生產(chǎn)經(jīng)營的雙重職能，以法定化規(guī)范劃分集體自治的范圍，確立既有成員和潛在新成員不同的資格確認機制和區(qū)分于戶籍登記的成員資格登記制度，構(gòu)建層次分明的成員身份消滅制度”⑨，這些既是立法的任務(wù)，也是相關(guān)司法裁判的前提。

此外，在實施新修正的《農(nóng)村土地承包法》時，很有必要釋明由土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而來的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，設(shè)立于其上的擔保是何種權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人與土地承包經(jīng)營權(quán)人之間是何種關(guān)系，并明確土地經(jīng)營權(quán)的擔保權(quán)運行時可處分的具體財產(chǎn)標的是什么，以解除司法裁判中對放活土地經(jīng)營權(quán)的基本制度原理的困惑。同時，對土地承包經(jīng)營權(quán)人利益的保護應(yīng)落到實處，如土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)與土地經(jīng)營權(quán)人同享對土地的擔保物權(quán)。

2.關(guān)于“三塊地”改革的法治邏輯

（1）增強集體建設(shè)用地入市制度的基礎(chǔ)。首先，確保集體建設(shè)用地入市的存量來源。目前，各界對增量建設(shè)用地是否能成為入市客體依舊存疑。為減少改革阻力，且考慮到我國農(nóng)村存量建設(shè)用地開發(fā)潛力巨大，過多地允許新增建設(shè)用地入市反倒不利于盤活農(nóng)村閑散低效用地，應(yīng)繼續(xù)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，禁止再以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請和審批新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。對于符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)通過補辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)及補繳出讓金的方式予以合法化，并將存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地全部納入有償使用的軌道。其次，在民法典“物權(quán)編”起草和《土地管理法》修訂過程中，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性設(shè)置法律制度基礎(chǔ)。例如，修正《土地管理法》第43條、第63條，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、出租、入股等方式直接入市;修改《物權(quán)法》第184條和《擔保法》第37條，設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押權(quán)能;刪除《城市房地產(chǎn)管理法》第9條的相關(guān)規(guī)定。同時，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)立法，建立完整的法律規(guī)范體系，強化集體土地所有者的權(quán)益，促成國有建設(shè)用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)同價，形成平等交易、公平競爭的市場經(jīng)濟秩序。最后，修正集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序。處理好地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系;保障集體建設(shè)用地利用規(guī)劃編制程序中農(nóng)民的參與權(quán);保障集體的收益分配權(quán)，政府只參與入市收益的二次分配。政府可以稅收的方式收取部分土地增值收益，并對此進行二次分配。政府在二次分配中要兼顧公平，二次分配的參與者應(yīng)包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地所在地政府轄區(qū)內(nèi)擁有基本農(nóng)田的農(nóng)戶及全國范圍內(nèi)的基本農(nóng)田擁有者。⑩

（2）填補農(nóng)地征收制度的漏洞。首先，要嚴格界定公共利益。為防止公權(quán)力機關(guān)以“公共利益”之名將農(nóng)地征收后改作商業(yè)用途，應(yīng)當將任何商業(yè)目的都排除在公共利益之外。其次，限定公權(quán)力機關(guān)的征地權(quán)行使范圍，避免公權(quán)力機關(guān)不當操作征地程序而損害農(nóng)民權(quán)益。在土地征收過程中真正需要擔心的是農(nóng)地被政府隨意征收后轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地或商業(yè)用地，從而導致耕地減少。?B11?因此，要增強征地程序的公開性和民主性。再次，提高征地補償標準，完善征地補償款的分配和發(fā)放。按照《民法總則》的精神，應(yīng)通過立法明確規(guī)定給予被征收人以市場價值的“完全補償”。對于征收補償款的分配和發(fā)放，應(yīng)當由被征地農(nóng)民集體協(xié)商確定分配方案并予以公示，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)。最后，暢通對農(nóng)民的征地補償救濟途徑，尤其要強化司法救濟。

（3）完善宅基地使用權(quán)及其管理制度。宅基地制度的設(shè)立主要是為了保證農(nóng)戶有所居。保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的法治思路，據(jù)調(diào)研實踐折射的問題，需要把握三個要點。其一，明確宅基地使用權(quán)的權(quán)利范圍，建立存量宅基地有償使用制度。嚴格實行土地用途管制，改革宅基地審批制度，整治空心村和閑置宅基地。不能任由農(nóng)村超標超占宅基地的情況發(fā)生，要劃定集體成員權(quán)的權(quán)利范圍和邊界。對此，可借鑒四川省瀘縣的實踐經(jīng)驗，對宅基地使用權(quán)的初始申請嚴格按照“定人定面積”原則，實行“占少獎多宅繳”。?B12?其二，建立健全宅基地使用權(quán)回購、收回、退出及補償機制?！锻恋毓芾矸ǎㄐ拚覆莅敢粚徃澹返?2條鼓勵村民自愿有償退出宅基地。根據(jù)“房地一體主義”規(guī)則，宅基地的交回會導致宅基地使用權(quán)與地上附著物及其附屬設(shè)施一并移轉(zhuǎn)至集體經(jīng)濟組織，此時取得宅基地的成員資格消滅，但集體經(jīng)濟組織應(yīng)按照當?shù)胤课萁灰變r格支付合理的價款。一方面，宅基地交回以自愿為原則，不可強退;另一方面，集體經(jīng)濟組織可設(shè)立專項資金，對農(nóng)民宅基地進行協(xié)議回購，并由雙方就補償?shù)仁马椷M行充分協(xié)商。集體經(jīng)濟組織對于回收的宅基地，僅得用于新戶宅基地的再分配和土地整理利用，以維持集體農(nóng)用地（耕地）、宅基地與農(nóng)村人口之間的利益平衡和生態(tài)平衡。其三，探索集體對宅基地的法定租賃權(quán)制度。在社會主義市場經(jīng)濟背景下，村民自愿將房屋轉(zhuǎn)讓給村外人或出現(xiàn)房屋被村外人繼承的情形時，宅基地的社會保障功能將失去意義，因而法律在制度上應(yīng)肯認農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人行使坐落房屋之宅基地的法定租賃權(quán)，收取其合理年限的合理使用費。

注釋

①2010年中央一號文件明確提出“把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織”;2011年《國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》明確提出“力爭到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋”。

②參見王彥：《解決小產(chǎn)權(quán)房問題對策研究》，《河北法學》2010年第9期。

③參見陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除》，《學術(shù)月刊》2019年第1期。

④⑩參見陸劍：《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實證解析與立法回應(yīng)》，《法商研究》2015年第3期。

⑤參見韓清懷：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，中國政法大學出版社，2015年，第153頁。

⑥參見董祚繼：《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，《中國土地》2018年第3期。

⑦參見李永軍：《集體經(jīng)濟組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)》，《比較法研究》2017年第4期。

⑧參見陸劍：《農(nóng)村土地承包法修改中農(nóng)民樸素公平觀及其制度回應(yīng)》，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版）2016年第5期;梅維佳：《后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)地調(diào)整與農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律問題研究——基于廣東省三縣六鎮(zhèn)十二村的調(diào)查報告》，《武漢理工大學學報》（社會科學版）2016年第3期。

⑨戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格制度研究》，《法商研究》2016年第6期。

B11?參見溫世揚：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)：困境與出路》，《法商研究》2014年第2期。

B12?參見劉守英、熊雪峰：《瀘縣宅基地制度改革實踐與創(chuàng)新》，《中國土地》2018年第3期。

Legal Considerations on the Rural Land Reform Practice in China

Chen Xiaojun

Abstract：Getting factual basis and logical clues of system operation through social empirical investigation and research is of great significance to solve the dilemma of rural society and rule of law in the new era of current land reform. By way of the rural survey， we can get information on the farmers′ expectation of the rights of agricultural land reform， the current situation of the transfer of land contractual management rights， the recognition and practice of the "Separation of Three Rights"， the reform demand of the exercise of the right to use residential land， the difficulties in the right to use the collective construction land and the land expropriation system， etc. By means of legal analysis， we can understand not only the improvement of the economic situation of the urban-rural differences， the confirmation and guarantee of the membership rights that farmers concern， but also the gap between the practice and legislation and theory of land circulation and "Separation of Three Rights"， and thereupon draw the conclusions that the system foundation concerning the collective operating construction land entering the market is weak， the system of farmland expropriation is incomplete， the phenomenon of residence land idle and waste has increased. Consequently， it′s essential to call for the dialogue between ideas and practices with regard to the agricultural land reform， and the reform should focus on clarifying the policy intention of popularizing "Separation of Three Rights"， implementing and explaining the new system design， promoting the legal logic of "Three Plots of Land" reform and thereafter consolidating the system foundation.

Key words：reform of rural land system; empirical investigation; legal consideration