□張瀟瀟

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利架構(gòu)

(一)“兩權(quán)分立”制度的權(quán)能缺陷。“兩權(quán)分立”制度下集體所有權(quán)和使用權(quán)各自的權(quán)能都十分受限，權(quán)能形式具有缺陷。集體只能在符合規(guī)定的情況下決定宅基地在集體之中的初始分配；集體在特定情況下才能從農(nóng)戶手中回收宅基地使用權(quán)。由此看來，集體所有權(quán)中的權(quán)利主體的占有權(quán)和處置權(quán)都不完整，并且沒有使用權(quán)和收益權(quán)。我國規(guī)定“無償取得、無流轉(zhuǎn)、無限期占用”的宅基地制度造成了集體使用權(quán)主體模糊，關(guān)系混亂，導致在實踐過程中，集體所有權(quán)被架空虛置，所有權(quán)主體形同虛設(shè)。村集體由于本身缺少穩(wěn)定充足的資金儲備，在回收宅基地的過程中往往會因為資金短缺而導致宅基地分配不均。集體的管理權(quán)缺位導致在初始分配和回收過程中缺乏有效的管理機制，無法監(jiān)督宅基地分配和使用過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，監(jiān)督義務形同虛設(shè)。

農(nóng)戶獲得的宅基地其使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵均不完整，法律都對這三者進行嚴格控制?！段餀?quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)人對宅基地享有占有和使用的權(quán)利，但是該權(quán)利僅限于建造生活居住的住宅及其附屬設(shè)施，禁止進行經(jīng)營性用途。之后《土地管理法》由進一步規(guī)定，倘若農(nóng)民出賣、出租宅基地，則會喪失再次分配宅基地的資格。關(guān)于宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，法律也進行了嚴格規(guī)定，只限于在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)?？梢钥闯觯r(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)的權(quán)利范圍受法律的嚴格把控，可自主支配的權(quán)利內(nèi)容過于狹窄，以至于無法適應當前經(jīng)濟發(fā)展形式，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場也陷入死局。

(二)“三權(quán)分置”下的權(quán)利架構(gòu)分析?！叭龣?quán)分置”改革可以從根本上突破我國農(nóng)村宅基地制度的困局，通過順應經(jīng)濟形勢發(fā)展要求，盤活農(nóng)村土地市場。我國的農(nóng)村宅基地制度是由產(chǎn)權(quán)制度和管理制度二者組成，同時產(chǎn)權(quán)制度又是宅基地制度的基礎(chǔ)，而“三權(quán)分置”改革方向是將我國土地產(chǎn)權(quán)制度中的核心權(quán)利做進一步細化，將之前農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分立”制度中的集體所有權(quán)和使用權(quán)分割為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)。通過“分置運行”的路徑推進土地制度改革，可以更好地發(fā)揮“三權(quán)”各自的權(quán)能功用及其整體功能。

必須明晰界定“三權(quán)分置”中每項權(quán)利的基本職能，在“三權(quán)分置”的框架下，集體所有權(quán)是根本，要堅持集體所有權(quán)的基礎(chǔ)地位；資格權(quán)屬于一種獨立的身份權(quán)，是享有宅基地使用權(quán)的條件，也是保障宅基地居住功能的基礎(chǔ)；房地使用權(quán)體現(xiàn)了宅基地的財產(chǎn)性，是為了實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)性價值的一項重要權(quán)利，在法定期限內(nèi)農(nóng)戶通過合法方式，對宅基地進行占有、使用和取得收益。適度放活宅基地用途和流轉(zhuǎn)方式，順應市場經(jīng)濟發(fā)展，可以解決宅基地閑置問題，充分釋放農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)功能。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能實現(xiàn)

(一)集體所有權(quán)。

1.確定“集體”含義，明確集體組織成員。我國《憲法》第八條明確規(guī)定我國農(nóng)村土地實行集體所有制，其中關(guān)于集體的內(nèi)涵沒有做進一步解釋。同時在《物權(quán)法》《土地管理法》等多部法律中均規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是法律未明確指出集體的法律屬性。與此同時，根據(jù)實踐經(jīng)驗也無法推斷出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所代表的就是“農(nóng)村土地集體所有制”中的“集體”，導致無法確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是不是農(nóng)地所有權(quán)的主體。由此可見，由于我國農(nóng)地集體土地所有權(quán)法人地位規(guī)定的不清晰和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的多元化，造成了土地權(quán)利邊界不清與不同土地所有權(quán)主體之間的利益沖突的現(xiàn)狀。在進行“三權(quán)分置”改革，重構(gòu)農(nóng)村土地制度時先要明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是能夠行使集體所有權(quán)的唯一主體，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法主體地位。

需要在明確產(chǎn)權(quán)主體之后，落實集體所有權(quán)的基礎(chǔ)就是要明確集體組織成員，確定集體組織成員名單，同時以戶籍為依托，輔以法律法規(guī)和村規(guī)民約，結(jié)合當?shù)氐木幼∏闆r、土地承包情況綜合判定集體組織成員名單，保障集體組織成員的相對穩(wěn)定性?？梢砸源迕裥〗M為單位進行全面調(diào)查確定，落實村集體成員保證集體所有權(quán)可以惠及整體，同時對后續(xù)的監(jiān)督管理工作的開展也發(fā)揮重要作用。

2.賦予集體所有權(quán)完整權(quán)能。要對集體所有權(quán)進行還權(quán)賦能，先是處置權(quán)，集體所有權(quán)人可以通過劃撥、調(diào)整、收回宅基地等方式處置農(nóng)村住宅建設(shè)用地，構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償退出機制，緩解農(nóng)村閑置空房空地的情況。在符合土地整體規(guī)劃的情況下，堅持“一戶一宅”原則的基礎(chǔ)上，集體組織可以自主地進行宅基地的分配管理、回收重建的活動。合理規(guī)劃分配利用閑置宅基地，統(tǒng)一回收管理，由村集體進行合理補償。

村集體要增強管理能力，建立起嚴格的監(jiān)督管理制度，管理監(jiān)督集體的各項事務，細化管理規(guī)范內(nèi)容。明確“一戶一宅”的實施邊界，根據(jù)本村的具體情況確定“戶”是按照具有集體經(jīng)濟組織成員資格的家庭自然戶為標準還是以戶口簿登記情況為標準。同時要切實履行回收宅基地義務，結(jié)合《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定和現(xiàn)實情況，針對戶口外遷或者宅基地使用權(quán)人死亡等情況可以進行有償回收。已經(jīng)被村集體回收的宅基地，可以由村集體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，在解決農(nóng)民宅基地的居住問題的同時，通過合理規(guī)劃設(shè)計，以解決農(nóng)村違章建筑和違法占地問題。此外，針對收益權(quán)這一重要權(quán)能，在宅基地使用權(quán)的征收中，集體經(jīng)濟組織可以按照比例享有收益，同時可以拓展土地的用途，集體經(jīng)濟組織針對特定土地享有一定的經(jīng)營自主權(quán)，從而擁有穩(wěn)定合法的收入來源以便于村莊的道路、水電等公益化設(shè)施建設(shè)和回購宅基地的原始資本。

(二)農(nóng)戶資格權(quán)。

1.落實宅基地取得資格。宅基地所具有的居住保障價值是以農(nóng)戶身份權(quán)為基礎(chǔ)，對于成員的資格取得要考慮戶籍、基本生存保障和自然人身份三個要素。戶籍作為最客觀的標準，在操作上具有便捷性，但是將戶籍作為唯一標準明顯背離現(xiàn)實情況，不能將基本生存保障涵蓋其中。針對進城務工的農(nóng)民要分別考慮，短期打工最終還要歸鄉(xiāng)的就要保障其宅基地使用權(quán)。農(nóng)民取得宅基地的權(quán)利范圍也是有限的，不能出現(xiàn)搶占、超占的現(xiàn)象，要對人均占用面積作出規(guī)定，在規(guī)定的合理部分可以無償使用，但是對超標的宅基地要上交使用費。要求村集體對宅基地取得資格的審查上以戶籍為主，結(jié)合農(nóng)戶的實際情況，綜合考量。

2.宅基地使用權(quán)進行確權(quán)頒證。產(chǎn)權(quán)登記具有公示性和權(quán)威性，有利于明確權(quán)利關(guān)系。產(chǎn)權(quán)登記可以在制度上將集體土地落實到集體成員中，更好更明晰地維護農(nóng)戶基于宅基地所享有的占有、使用、收益、處分等各項權(quán)益。權(quán)利證書上可以確定宅基地的房屋面積等基本情況，有利于農(nóng)民基本權(quán)利情況的確定，防止出現(xiàn)土地糾紛，也可以提高宅基地交易效率，增強宅基地交易透明度。

產(chǎn)權(quán)登記制度有利于宅基地退出制度的有效運行，宅基地的房屋信息已經(jīng)經(jīng)過確認登記無異議，集體經(jīng)濟組織對村民自愿退出的宅基地的管理和回收程序和制度上更完善，對宅基進行再分配或者重新規(guī)劃宅基地用途時，也更為便捷。通過產(chǎn)權(quán)登記制度，能夠使村集體對宅基地交易和管理更加體系化、系統(tǒng)化，對于宅基地基本信息全面掌握也有利于宅基地市場的穩(wěn)步發(fā)展。

(三)房地使用權(quán)。

1.堅持居住保障基礎(chǔ)功能。放活宅基地流轉(zhuǎn)范圍要堅持居住功能為首，維護農(nóng)民的基本生存保障。保障農(nóng)戶的居住權(quán)，要謹慎推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)抵押過程中要加強風險預警和提高農(nóng)戶防范意識，避免出現(xiàn)農(nóng)戶喪失住所，影響社會穩(wěn)定和諧的情況出現(xiàn)。社會資本流入宅基地市場容易造成市場膨脹無序，宅基地的流轉(zhuǎn)在遵守市場規(guī)則的前提下政府也要適當調(diào)控，以免出現(xiàn)“炒房”、“炒地”等現(xiàn)象。

2.增加經(jīng)營性功能?！锻恋毓芾矸?修正案草案)》(第一次征求意見稿)新增第63條，提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，意味著集體所有權(quán)人有權(quán)對符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。這是國家要求“集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地實現(xiàn)同地同價”政策在法律層面的首次回應，本規(guī)定明確了集體所有權(quán)人可以為他人設(shè)定以從事經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)為目的的建設(shè)用地使用權(quán)。宅基地在還原經(jīng)營性功能可以通過將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而實現(xiàn)在市場上流轉(zhuǎn)。要賦予宅基地生產(chǎn)經(jīng)營性權(quán)能，通過嚴格的審批手續(xù)轉(zhuǎn)化宅基地。可轉(zhuǎn)化的宅基地主要是針對剩余的宅基地指標，如農(nóng)戶主動退回的宅基地或者是長時間無人居住的宅基地，在符合土地總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的情況下，經(jīng)過村集體和縣政府的審查之后進行規(guī)劃。

三、結(jié)語

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是通過還權(quán)賦能重新構(gòu)建土地制度，保護農(nóng)民權(quán)益。土地制度改革不僅是政策問題，更是社會問題、民生問題，需要進行不停的探索和實踐。農(nóng)村宅基地制度改革面臨的問題和困境不僅僅是產(chǎn)權(quán)設(shè)置不明，也存在實踐管理不當，需要對農(nóng)村宅基地進行全方位、深層次、多方面的實踐，加快完善法律制度為其提供完善的制度保障，為“三權(quán)分置”的改革提供內(nèi)在的邏輯支撐。