◎ 蔣紅軍 鄧曦瑤 繆雅茹 陳凱寧

隨著我國經(jīng)濟水平的快速提高和城鎮(zhèn)化進程的不斷加速，城市“垃圾圍城”問題愈發(fā)嚴重。目前，我國每年產(chǎn)生近10億噸城市垃圾，而且仍以年均10%左右的速度增長[1]。其中，超大城市由于人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的龐大，垃圾問題尤其突出。于是，推動公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)運營成為各個超大城市環(huán)境治理問題的重中之重。但與此同時，公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)往往會因其引發(fā)的各種沖突導(dǎo)致工作難以推進。如何有效治理當下超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突具有相當重要的現(xiàn)實意義。對于該沖突的治理，現(xiàn)有研究多集中在鄰避問題引發(fā)的沖突上，譬如何艷玲運用“動員能力與反動員能力共時態(tài)生產(chǎn)”框架分析中國式鄰避沖突的特殊性，并認為鄰避沖突解決機制在于把沖突納入制度化解決軌道[2]；張緊跟、葉旭闡釋地方政府鄰避沖突協(xié)商治理的基本要素[3]；李宇環(huán)、梁曉瓊從社會心態(tài)理論解釋中國鄰避沖突的發(fā)生機理與調(diào)適對策等等[4]。然而，這些研究對公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的其他沖突類型有所忽略。

作為常住人口超千萬的超大城市，廣州的生活垃圾處理量同樣呈現(xiàn)出體量大、增速高的態(tài)勢。2010至2017年，廣州垃圾平均日處理量的年均增長率幾乎都在7%以上，2018年日垃圾產(chǎn)生量為2萬噸左右，預(yù)計到2030年，廣州市平均日生活垃圾處理需求將超過3萬噸。廣州垃圾治理的緊迫任務(wù)要求廣州必須有效化解沖突，推動公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作的有序展開。通過較長時期的摸索，廣州已經(jīng)初步探索出一條超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)的沖突治理路徑。結(jié)合2018年4至7月本項目課題組對廣州市城市管理委員會、廣州市固體廢棄物管理中心、廣州市環(huán)保投資集團有限公司以及白云區(qū)、番禺區(qū)、黃埔區(qū)、花都區(qū)等各區(qū)城管局、環(huán)保局、住建局、國土局、規(guī)劃局、政法委、發(fā)改委、綜治辦等相關(guān)業(yè)務(wù)部門的實地調(diào)研，本文將集中考察超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突治理過程與機制，以期為超大城市的精準管理提供經(jīng)驗參考。

一、公共環(huán)保設(shè)施配置中的沖突類型

（一）政民間的鄰避認知沖突

鄰避問題是政府、居民等主體在文化背景、立場目標、風險信息和風險認知等“非對稱性”基礎(chǔ)上的認知建構(gòu)差異，是主體互動下的行為沖突或合作過程[5]。鄰避認知沖突則是政府與民眾對鄰避項目的建設(shè)存在認識分歧和行為選擇偏向及差異的一種內(nèi)在表現(xiàn)。

政府對鄰避風險的認知是客觀的和冷靜的，它是一種依據(jù)風險科學(xué)測量，對科學(xué)方法、證據(jù)和解釋的信任[6]。在政府立場上，公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)是解決城市垃圾圍城嚴峻問題的重要舉措；不僅如此，當前的垃圾處理技術(shù)已經(jīng)可以基本實現(xiàn)垃圾處理的無害化，政府認為完全可以通過監(jiān)管對污染排放進行有效控制。然而，民眾認為公共環(huán)保設(shè)施的建設(shè)不僅在經(jīng)濟上具有諸多負外部性，還會嚴重影響他們的居住環(huán)境及身心健康。從社會環(huán)境來看，公眾由于缺乏與政府協(xié)商溝通的渠道與平臺而無法在信息對稱的條件下看待事情，以致無法相信及理解政府的表達與行為；從民眾自身來看，即使政府通過采取多種措施積極與民眾協(xié)商溝通，民眾仍會受到自身知識狀況、鄰避風險特性、政府信任狀況等因素的影響，做出非理性的判斷及行為。正如維特斯（Vittes）等指出，鄰避情結(jié)的發(fā)展不需要有任何技術(shù)面的、經(jīng)濟面的或行政面的理性知識，它是一種情緒性反應(yīng)[7]。

以2009年爆發(fā)的番禺“垃圾門”事件為例，基于地理位置、垃圾運輸成本等多方面因素考量，廣州市番禺區(qū)政府最初將垃圾焚燒廠選址于大石街會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處，卻引發(fā)了當?shù)孛癖姷膹娏曳磳?。雖然民眾肯定該生活垃圾焚燒發(fā)電廠的建成將帶來較大的經(jīng)濟社會效益，但不能接受其產(chǎn)生效益由社會成員共享而負外部性卻由附近居民承擔的“不公平”待遇。在民眾多輪抗議之后，迫于壓力，政府最終暫停會江垃圾焚燒廠的建設(shè)，并按照環(huán)評結(jié)果重新選址，以平息選址風波。

（二）政府內(nèi)外的協(xié)調(diào)性沖突

對于鄰避設(shè)施的建設(shè)，政府會產(chǎn)生內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)性沖突。政府內(nèi)部協(xié)調(diào)性沖突在縱向上主要表現(xiàn)為上下級政府之間的發(fā)展目標和規(guī)劃的沖突。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷，中央政府和地方政府由于所考慮的因素和目標不同，在經(jīng)濟社會管理上的矛盾也日益增加[8]。這種管理上的矛盾在地方的上下級政府之間仍然廣泛存在。比如，按照廣州市政府的垃圾處理規(guī)劃布局，定址在黃埔區(qū)福山鎮(zhèn)的垃圾焚燒廠會對當?shù)氐膭?chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成一定的打擊，黃埔區(qū)政府出于本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展考慮，最初并未接受這一項目。內(nèi)部的協(xié)調(diào)性沖突在橫向上主要表現(xiàn)為同級政府之間的利益或責任沖突。就利益沖突而言，廣州市番禺區(qū)的大崗垃圾焚燒廠建設(shè)過程中，順德區(qū)政府就曾以維護五沙民眾的利益為由要求項目停建；在責任沖突方面，福山垃圾焚燒廠項目的選址所在地在行政區(qū)劃上屬于白云區(qū)，而管轄權(quán)卻屬于黃埔區(qū)，在項目落地過程中由于責任難以劃分導(dǎo)致項目在初期無法順利推進。

政府外部協(xié)調(diào)性沖突主要體現(xiàn)為政府利益補償不均衡導(dǎo)致的沖突。為建設(shè)公共環(huán)保設(shè)施，政府在向民眾征地并通過相關(guān)政策進行利益補償時，由于訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、權(quán)益保障機制的運轉(zhuǎn)不暢，政府的補償政策實際無法顧及到每位利益受損者，使得部分民眾的利益難以在體制和政策內(nèi)解決，從而使利益分配呈現(xiàn)出不均衡狀態(tài)，形成遲滯政策執(zhí)行的沖突。調(diào)研過程中碰到的一個典型事件進一步說明了此種沖突的復(fù)雜性。白云區(qū)征地過程中涉及一處苗圃場，作為苗圃場主的乙方在向土地權(quán)屬人甲方租借土地后便種植了較為名貴的樹種，然而在政府征地拆遷時，根據(jù)政府的搬遷補償政策，只有甲方可以得到相應(yīng)補償，乙方的經(jīng)濟損失卻成為一個懸而未決的問題，從而讓征地項目陷入困境。

（三）社會民眾的利益沖突

在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)過程中，根據(jù)沖突涉及的主體規(guī)模，可將社會民眾的利益沖突分為個體利益沖突和集體利益沖突。個體利益沖突主要產(chǎn)生于個體之間，是由于民眾的個人利益無法協(xié)調(diào)而激起的矛盾，具有多樣性、復(fù)雜性、難預(yù)測性等特點，是廣州在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作中最常遇到的工作阻礙。在白云區(qū)的征地過程中，政府已經(jīng)依據(jù)法規(guī)給予民眾法定補償，但還是存在著少數(shù)民眾因種種個人原因遲遲未能配合征地的情況：受傳統(tǒng)文化影響，民眾需要經(jīng)過多番商量并挑選良辰吉日來遷移祖墳；少數(shù)村民以“破壞風水”為由，堅決不同意征地；等等。

集體利益沖突則往往容易升級為社會群體性事件，即由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，由利益要求、觀念主張相同或相近的群眾組成的群體，聚眾以非法的形式或手段來主張合法權(quán)益表達意愿的，有一定危害性的應(yīng)依法妥善處置的事件[9]。這類沖突對于政府的政策執(zhí)行進程影響很大，比如2013年11月，在垃圾焚燒福山項目環(huán)評結(jié)果公示之后，附近的業(yè)主便組織赴港抗議并要求地產(chǎn)開發(fā)商長江集團退房，還多次上訪抗議，理由就是購買樓盤時開發(fā)商并未告知附近是垃圾焚燒廠的選址地，認為開發(fā)商存在為了利益刻意隱瞞信息的情形，從而形成開發(fā)商私利與民眾集體利益之間的沖突，嚴重阻礙了政府依據(jù)規(guī)劃建設(shè)公共環(huán)保設(shè)施的進程，也給社會各界造成較大的負面影響。

二、公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理的廣州實踐

（一）建立高位統(tǒng)合的治理結(jié)構(gòu)

為高效推進公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)，及時破解“垃圾圍城”困境，廣州市從一開始便著力建立高位統(tǒng)合的治理結(jié)構(gòu)以推進公共環(huán)保設(shè)施規(guī)劃及建設(shè)，解決公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)進程中的沖突，力圖在全市形成高度重視與高度負責的“一盤棋”整體工作局面。

首先，確立“市委定向、區(qū)級實施”的公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理領(lǐng)導(dǎo)體系。針對“落地難”項目，廣州市委高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一不同意見強化公共決策，并前往一線動員或參加座談，督促各區(qū)政府加快政策執(zhí)行。

其次，建立高度統(tǒng)合的執(zhí)行機構(gòu)。廣州市市委針對垃圾治理以及鄰避治理工作的復(fù)雜性、跨部門、跨地域等特征，建立了若干領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)人擔任正副組長，職責相關(guān)聯(lián)的若干常設(shè)部門根據(jù)業(yè)務(wù)相近程度排列組合成為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，推動各種事項的有效組織、溝通、協(xié)調(diào)。不僅如此，還進一步明確廣州市城市管理委員會為統(tǒng)籌牽頭部門，細化部門工作分工，加強部門間的協(xié)商溝通，研究解決規(guī)劃實施過程中的重大問題。

最后，構(gòu)建自上而下的領(lǐng)導(dǎo)責任體系。廣州市委在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作中建立問責制度，將建設(shè)工作成果與各部門績效考核掛鉤，定期督察、定期考核，并落實“屬地管理”和“誰主管誰負責”的原則，構(gòu)建職責明確、“橫到邊、縱到底”的領(lǐng)導(dǎo)責任體系，推動了各級各部門逐條逐項落實責任，提高各部門的履責效能。

（二）強化科學(xué)規(guī)范的制度建設(shè)

廣州市依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)政策，已經(jīng)逐步在公共環(huán)保設(shè)施的選址、建設(shè)、運營全過程中建立起一套科學(xué)規(guī)范的制度體系，使各階段工作有章可依、有據(jù)可循。

在選址階段，制度建設(shè)注重保障選址規(guī)劃的科學(xué)有序，出臺《廣州市城市環(huán)境總體規(guī)劃（2014—2030年）》、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、各區(qū)《土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》等制度文件。此階段的制度建設(shè)重點主要在以下兩方面：其一，科學(xué)規(guī)劃。強化政策以科學(xué)引導(dǎo)土地利用安排，明確公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)任務(wù)并要求嚴格按期完成既定建設(shè)目標，避免因城市用地建設(shè)規(guī)劃混亂影響公共環(huán)保設(shè)施選址。其二，程序規(guī)范。強調(diào)設(shè)施建設(shè)過程必須遵循公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體決定相結(jié)合的行政決策機制，按規(guī)定要求做好相關(guān)工作程序，杜絕程序違法的審批行為，保障設(shè)施選址的科學(xué)性、民主性和合法性。

在建設(shè)階段，制度建設(shè)注重效率和維穩(wěn)，出臺《廣州市征地補償保護標準指導(dǎo)意見》《市政征地拆遷補償安置標準與操作規(guī)程》等制度文件。一方面，市政府積極簡化審批核準程序，落實綠色通道制度，優(yōu)先保障規(guī)劃選址，確保項目如期完成；另一方面，市政府還在征地、補償、意見征求等多方面建立相應(yīng)的法規(guī)制度，切實保障利益相關(guān)方的合法權(quán)益。

在運營階段，制度建設(shè)則更強調(diào)監(jiān)督和反饋，出臺《廣州市生活垃圾處理設(shè)施運營監(jiān)管辦法》等制度文件。各區(qū)也根據(jù)相關(guān)要求并結(jié)合區(qū)實際情況制定監(jiān)管制度，加強對公共環(huán)保設(shè)施的管理，防范設(shè)施設(shè)備安全事故發(fā)生，提高設(shè)施的運營監(jiān)管水平，確保生活垃圾處理設(shè)施安全、環(huán)保和穩(wěn)定運行。

（三）遵循合法合規(guī)的工作程序

為推進公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)依法依規(guī)進行，廣州市在工作中積極強化各部門的程序意識，規(guī)范日常辦事程序，主要從環(huán)境評價、公眾參與、穩(wěn)定評估以及生態(tài)補償四個方面確保各項工作程序化、規(guī)范化。

一是科學(xué)評估公共環(huán)保設(shè)施選址。各區(qū)政府在項目選址階段，根據(jù)《廣州市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等依法對多個備選地址開展環(huán)境影響評價，并通過公開渠道向社會公眾征求意見，通過廣泛討論，根據(jù)群眾意見、環(huán)評分析和專家論證來確定最終選址。

二是注重公眾參與，提升環(huán)境影響評價工作的透明度。在開展環(huán)境影響評價時，政府在調(diào)查與方案制定、分析與預(yù)測評價以及編制評價報告三個階段都十分注重發(fā)揮公眾參與的作用，積極保護公民和社會組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，其目的是使公眾了解規(guī)劃或建設(shè)項目，使項目建設(shè)能夠得到公眾認可和接受。

三是開展選址的社會風險穩(wěn)定評估，減小設(shè)施落地困難。社會風險穩(wěn)定評估的關(guān)鍵流程是收集民意、分析民意、評估風險等級、作出評估結(jié)論。在公共環(huán)保設(shè)施項目推進過程中，各區(qū)維穩(wěn)部門通過專家咨詢法、訪談法、實地觀察法等方法，積極梳理項目可能引發(fā)沖突的風險因素，提出防范化解措施，把社會穩(wěn)定風險化解在萌芽狀態(tài)，減少沖突的發(fā)生。

四是制定并推行一系列生態(tài)補償政策及辦法，保障居民利益。根據(jù)生態(tài)補償政策的規(guī)定，市財政局負責市屬設(shè)施生態(tài)補償費的清繳、核撥及其使用情況的財政監(jiān)督工作；市城管委負責該辦法的組織實施、協(xié)調(diào)管理、預(yù)算申報等工作；廢管中心負責垃圾處理量統(tǒng)計管理、生態(tài)補償費計算上報工作等。

（四）貫徹以人為本的群眾路線

在推進公共環(huán)保設(shè)施項目落地過程中，為取得居民對公共環(huán)保設(shè)施項目的支持，消除居民疑慮，政府積極組織居民參觀先進廠區(qū)，如黃埔區(qū)政府組織村民前往日本、新加坡等先進廠區(qū)考察，促使他們的態(tài)度從反對轉(zhuǎn)變?yōu)橹С?；花都區(qū)政府則組織村干部、村民代表等參觀李坑、澳門項目，促使第五資源熱力電廠一期項目贏得民眾的信任和支持并順利通過環(huán)境影響評價。不僅如此，政府還積極召開民主協(xié)商會議，尊重民意、吸納民智。各區(qū)政府在動工建設(shè)前會將各個環(huán)節(jié)予以公示，公開征求民眾的意見，在重大、敏感環(huán)節(jié)召開村民代表大會或民主座談會，引導(dǎo)民眾積極參與并為設(shè)施的良性發(fā)展提供參考意見。

為了更好地保障公共環(huán)保設(shè)施平穩(wěn)運營，政府積極發(fā)揮群眾力量，保障群眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和福利權(quán)。一方面，發(fā)揮村民骨干的橋梁作用。通過他們及時了解、溝通村民意見，增強群眾對政府的信賴度，預(yù)防大規(guī)模群體性事件的發(fā)生。另一方面，建立村民監(jiān)督機制，接受群眾的監(jiān)督。白云區(qū)政府大力支持由村委會指導(dǎo)、村民自發(fā)建立的村民監(jiān)督小組，定期向市、區(qū)反饋意見；廣州市廢管中心也組建了村民監(jiān)督小組，監(jiān)督和巡查整個運營系統(tǒng)并及時反饋意見。與此同時，政府還面向設(shè)施周邊村民提供就業(yè)崗位以及免費體檢等福利，提升他們對設(shè)施的滿意度。

三、超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理的內(nèi)在機制

通過加強公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理，廣州市加速配置公共環(huán)保設(shè)施以破解垃圾圍城，使配置格局貼近廣州需求、設(shè)施技術(shù)水平不斷更新、配置進程總體平穩(wěn)有序，有效實現(xiàn)了垃圾分類、運輸、處理有序化，逐步實現(xiàn)了廣州市原生垃圾零填埋、無害化。從廣州治理公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突的實踐來看，對話協(xié)商、系統(tǒng)協(xié)同、政民協(xié)作以及利益協(xié)調(diào)四大機制不斷重塑著居民對政府的信任水平，強化政府部門間的聯(lián)動性，進而防止鄰避等各類沖突的進一步演化，實現(xiàn)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)的共建共治共享格局。

（一）對話協(xié)商機制

對話協(xié)商聚共識。在建設(shè)和運營公共環(huán)保設(shè)施過程中，廣州政府注重通過完善信息公開、提高公眾參與度以及搭建多元主體參與平臺推動對話協(xié)商常態(tài)化，凝聚共識推動公共環(huán)保社會項目落地。

具體而言，完善信息公開是開展對話協(xié)商的基礎(chǔ)。信息公開可以增加多元利益主體之間的信任和合作，有利于減少因負外部性影響技術(shù)風險模糊性而造成的恐慌和抵觸情緒，能提高公民對設(shè)施的心理接受度[10]。廣州各區(qū)政府將信息公開作為沖突化解的基礎(chǔ)，不僅主動通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開信息，而且在公共圖書館等場所配備相應(yīng)設(shè)施、設(shè)備，為公民和組織獲取政府信息提供便利，嘗試通過重塑政府公信力以構(gòu)建良性運行的治理體系。

提高公眾參與度是對話協(xié)商機制有效運行的關(guān)鍵。按照國際公共參與協(xié)會的公眾參與圖譜，在告知、咨議、介入、協(xié)作和賦權(quán)五點循進式參與過程中，廣州市積極采取措施提升公眾參與度，讓公眾和利益相關(guān)方有效參與到政府決策中來。比如，在選址階段通過線上線下留言渠道以及定期召開座談會的方式保障居民的知情權(quán)；在工程建設(shè)以及點火運行階段，廣州各區(qū)政府積極接受當?shù)厝罕姷睦硇员O(jiān)督與介入，切實保障周邊群眾提出的相關(guān)問題得到有效解決。

此外，政府還積極為多元主體搭建對話協(xié)商平臺。以增城區(qū)的代表考察制度與專家座談會制度為例，在第六熱力資源電廠的前期選址中，增城區(qū)相關(guān)部門分批次帶領(lǐng)從群眾、企業(yè)、政府中選出的超過100位代表前往國內(nèi)外運營卓有成效的垃圾焚燒廠進行實地考察，并開展專家座談會，讓代表們與專家面對面接觸、現(xiàn)場答疑，最終達成共識，確定選址與規(guī)劃。

（二）系統(tǒng)協(xié)同機制

系統(tǒng)協(xié)同促共建。就廣州市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突問題而言，任何單一主體由于自身的職能局限均無法獨立提供有效的治理，因此，黨委領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上的系統(tǒng)協(xié)同是共建的重要選擇。

首先，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)合的強大推力。在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突問題顯現(xiàn)后，廣州市委立足全局，通過專項領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌多部門職能開展工作部署。領(lǐng)導(dǎo)小組機制在功能定位、組織架構(gòu)、運作方式等方面都有著較為獨特的設(shè)計，能有效地克服部門主義、本位主義、地方主義等局限，進而確保整體性和戰(zhàn)略性治理目標的實現(xiàn)[11]。在此基礎(chǔ)上，廣州市逐步形成了“市級定向，區(qū)級實施”的公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)工作組織領(lǐng)導(dǎo)體系，市委、市政府親自牽頭相關(guān)工作，遇到問題第一時間召開黨內(nèi)小組會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障工作的延續(xù)性。

其次，統(tǒng)一工作標準和權(quán)責關(guān)系保障協(xié)同。一方面，通過統(tǒng)一設(shè)置設(shè)施在各個階段的工作標準，推動各區(qū)域、各部門協(xié)同治理。如《廣州市征地補償保護標準指導(dǎo)意見》中將用地劃分為多種用途，并且結(jié)合所在區(qū)域以及土地上的經(jīng)濟作物制定相應(yīng)的補償標準，使基層政府的補償工作有據(jù)可循，有效地避免了工作的隨意性以及由此造成的利益分配不公。另一方面，政府通過制度建設(shè)明晰治理過程中的權(quán)責關(guān)系，促進各區(qū)域、各部門承擔其應(yīng)有的治理責任并依其職權(quán)有序鋪開治理工作。

最后，創(chuàng)新工作方法為實現(xiàn)多元主體間的功能協(xié)同與優(yōu)勢互補創(chuàng)造條件。對于企業(yè)，政府一方面堅持深化“放管服”改革，充分激發(fā)企業(yè)活力；另一方面，積極與企業(yè)開展合作，通過園區(qū)開放、宣傳教育、帶隊考察等形式，不斷提高項目的公眾接受程度；對于社會組織，在政府購買社會服務(wù)促進其發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極搭建社會組織間的公共交流平臺，以會議、論壇、培訓(xùn)的形式拓展現(xiàn)有鄰避議題的深度，共同開拓城市生活垃圾治理的新思路。

（三）政民協(xié)作機制

政民協(xié)作助共治。政民協(xié)作機制的形成是推動公共環(huán)保設(shè)施項目順利開展的關(guān)鍵。在項目規(guī)劃和建設(shè)階段，政府以基層骨干為核心，促使其成為政府與“反建”民眾之間溝通協(xié)調(diào)的橋梁，減小建設(shè)阻力。不僅如此，參與風險跟蹤預(yù)警的民眾和媒體也是項目順利建設(shè)的推動力量。在風險跟蹤預(yù)警系統(tǒng)之中，民眾和媒體積極幫助排查當?shù)氐拿茱L險，能夠提高發(fā)現(xiàn)項目風險的預(yù)警能力，及時排除、預(yù)警、化解、處置各類矛盾風險。在項目建設(shè)運營的過程中，政府積極發(fā)揮公私合作模式的專業(yè)化優(yōu)勢，讓公共環(huán)保設(shè)施運營企業(yè)通過開展環(huán)保教育宣講會、實地考察等形式參與政府治理公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突的議程，提升治理的有效性。在政府監(jiān)管方面，廣州市實施市、區(qū)兩級分級監(jiān)管，根據(jù)相關(guān)制度、指標進行全方位的考核；民眾也可以通過信訪舉報制度、聽證會制度、成立監(jiān)督小組、網(wǎng)上評議政府等形式，與當?shù)卣餐瑓f(xié)作，保證設(shè)施運營的規(guī)范化、有序化。

（四）利益協(xié)調(diào)機制

利益協(xié)調(diào)達共享。在利益協(xié)調(diào)方面，廣州市始終堅持“誰損害誰付費、誰受益誰補償”原則，即市府層面嚴格推行受益地區(qū)向受損地區(qū)補償，受益人群向受損人群補償?shù)哪Ｊ絒12]，通過全面綜合的利益受損補償激勵機制構(gòu)建成本共擔、成果共享的治理格局。

一方面，實行受益地區(qū)向受損地區(qū)補償。在本質(zhì)上，這是不具有行政隸屬關(guān)系的區(qū)域建立的生態(tài)利益關(guān)系[13]。即依靠區(qū)域間的相互協(xié)調(diào)、相互配合，充分利用受償區(qū)域的資源條件，不僅解決補償區(qū)域面臨的垃圾困境，而且為受償區(qū)改善環(huán)境污染問題提供了經(jīng)濟上的扶持，促進雙方生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定性增長，形成生態(tài)效益受益者、受損者雙贏的局面。通過受益地區(qū)向受損地區(qū)進行補償，能夠緩和區(qū)域間對鄰避設(shè)施的排斥心理，有助于加快地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而最大可能地減少社會公共利益與公民個體利益、整體利益與局部利益間的摩擦，更大程度地促進全體社會成員共享公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)帶來的利益。

另一方面，實行受益人群向受損人群補償。政府通過收取生態(tài)效益受益者相應(yīng)的費用，向生態(tài)效益受損者進行轉(zhuǎn)移支付，并嚴格遵照《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補償暫行辦法實施細則》進行計算、征收、核撥和使用生態(tài)補償費用，按照階梯式補償原則向周邊居民提供健康檢查、經(jīng)濟補償、基礎(chǔ)設(shè)施配套等福利，讓設(shè)施所在地群眾切身感受到項目落地帶來的紅利和實惠。

四、超大城市公共環(huán)保設(shè)施有效配置的未來路徑

隨著我國城市化進程的加速和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后，在當前乃至未來一段時間內(nèi)，公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)過程中的沖突治理仍將是困擾全國城市垃圾治理的一大難題。作為一個復(fù)雜的社會問題，公共環(huán)保設(shè)施的沖突治理工作不僅關(guān)系著垃圾圍城問題能否得到有效緩解，也將深刻影響城市政府社會治理的總格局?；诠箔h(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理的廣州實踐與廣州經(jīng)驗，在全面深化改革的大背景下，未來超大城市公共環(huán)保設(shè)施配置中的沖突治理仍需堅持法治化、精細化、合作化、整體性和可持續(xù)性治理的道路。

其一，堅持法治化治理。黨中央明確提出“要堅持提高社會治理法治化水平”，彰顯了法治在加強和創(chuàng)新社會治理中的重要地位和作用。公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)問題作為社會治理任務(wù)中的一環(huán)，同樣離不開法治保障，法治能發(fā)揮調(diào)整復(fù)雜社會關(guān)系的功能，使建設(shè)過程更具規(guī)范性、程序性、平穩(wěn)性。隨著社會關(guān)系更趨多樣化、人民利益訴求更加多元化，從公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)問題放眼社會治理，法治化治理仍任重道遠。面對利益沖突時，要運用法治思維和法治方式化解矛盾，要引導(dǎo)人民運用法治的武器和手段來行使權(quán)利、表達訴求、解決糾紛[14]。未來不僅仍需加強法制建設(shè)以構(gòu)建更完善的治理體系，而且更需注重讓法治成為思維方式，做到社會治理有法可依、有法必依。

其二，推進精細化治理。習近平總書記強調(diào)“城市管理要像繡花一樣精細”，要走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。精細化治理是對傳統(tǒng)治理模式的一種發(fā)展與革新，體現(xiàn)在城市管理主體更加敏銳察覺城市問題及社會公眾的真實需求，精確把握城市健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，細化治理工作，以最低的成本實現(xiàn)最高的經(jīng)濟、社會效益。近年來，公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)困難對城市治理精細化提出了更高的要求，各個城市亟須構(gòu)建一個城市治理的精細化模式，即在對城市問題精準診斷的基礎(chǔ)上，通過精細制度設(shè)計和組織配置，實現(xiàn)對問題的精確打擊。

其三，探索合作化治理。合作治理是指為了達成某項公共決策或提供公共物品，政府與公眾等其他治理主體在平等基礎(chǔ)上通過協(xié)商、談判等過程，最終共同作出決策、共同承擔責任的一種治理方式[15]。目前我國的治理體系仍以政府主導(dǎo)的參與治理模式為主，不利于公眾和企業(yè)等其他治理主體在治理體系中發(fā)揮作用。在公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)沖突治理中，廣州市政府積極推動“參與治理”向“合作治理”模式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)公眾、企業(yè)、媒體、社會組織等多元主體平等協(xié)商，共同合作、共擔責任、共享成果。其治理經(jīng)驗表明，真正的合作治理體系是對管理型治理模式的揚棄，通過社會自治型的合作制組織，管理與被管理者、治理與被治理者之間的界限開始消融，關(guān)系趨向和諧，從而走向合作治理的境界[16]。

其四，優(yōu)化整體性治理。整體性治理主要針對社會棘手問題或復(fù)雜性公共事務(wù)問題，便于解決那些問題多且相互連接、無法輕易劃分、需要多方參與和協(xié)調(diào)才得以解決的問題[17]。超大城市公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)中的沖突問題，便是這樣一個跨越了多個部門、涉及多元主體且單一主體難以解決的公共問題。因此，各地政府仍需以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，樹立整體觀念和全局思想，基于整體性治理格局選擇最佳行動方案。

其五，強化可持續(xù)治理。城市可持續(xù)治理是一種強調(diào)在城市發(fā)展的過程中把經(jīng)濟增長、環(huán)境治理和社會公平正義有機結(jié)合起來，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、文化和自然全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新型城市治理理念[18]。隨著社會的不斷發(fā)展和變化，各地社會矛盾趨向復(fù)雜化，社會問題層出不窮，堅持可持續(xù)治理是確保城市長治久安的必然要求。面對超大城市公共環(huán)保設(shè)施配置中的沖突問題，政府應(yīng)著力促進可持續(xù)治理理念成為社會共識，遵循科學(xué)的理念和方法，均衡眼前與長遠利益、局部與整體利益，推動技術(shù)革新，推動形成經(jīng)濟良性增長、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升、資源能源利用效率提高、社會民生有效改善等良好局面，讓發(fā)展成果惠及全體人民、惠及子孫后代。

（感謝廣州市城市管理研究聯(lián)盟秘書處及許靖儀、莫梓浩兩位同學(xué)對本課題調(diào)研計劃的支持）