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績效評價是全過程預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是衡量預算管理績效高低的有效手段。由于第三方評價的獨立性、客觀公正性及專業(yè)性的特點，可以使得評價主體獨立于被評價的對象之外，做出較為客觀公正的、具有較高專業(yè)性及科學性的評價結(jié)果。在預算績效評價中引入第三方評價，既可以彌補財政部門既當“裁判員”又當“運動員”的不足，又能有效提高評價質(zhì)量和評價結(jié)果的公信力。2018年以來，山東省莒縣財政局以引入第三方開展績效評價為突破口，創(chuàng)新績效評價模式，全面實施績效管理改革取得了明顯成效。

一、第三方績效評價工作開展情況

（一）夯實基礎，構(gòu)建制度體系

為組織開展好第三方績效評價工作，莒縣財政局制定了外出學習方案，先后到濟南平陰縣財政局、上海浦東新區(qū)財政局、山東財經(jīng)大學等地學習先進經(jīng)驗和做法。結(jié)合外出考察學習情況，擬定全面推進預算績效管理及第三方績效評價工作推進方案，經(jīng)縣政府常務會議研究通過，以縣政府的名義印發(fā)《關(guān)于全面推進預算績效管理的意見》，同時，縣財政局印發(fā) 《莒縣縣級財政項目支出績效目標管理辦法 （試行）》、《莒縣縣級預算支出項目第三方績效評價工作規(guī)程》等配套文件。對績效目標的設定、第三方中介機構(gòu)管理、項目選取等方面都制定了具體的操作規(guī)程，形成了“1+N”制度體系，為全縣深入開展第三方預算績效評價工作打好基礎。

（二）規(guī)范程序，嚴格準入管理

一是加強智庫建設。一方面，通過公開招標方式，擇優(yōu)選定能力強、評價水平高的會計師事務所、造價類及綜合類機構(gòu)，納入莒縣的第三方績效評價機構(gòu)庫；另一方面，建設專家?guī)臁２扇∑刚埵∠嚓P(guān)專家、縣財政局推薦專業(yè)人才等方式組建專家?guī)欤撠煂Φ谌街薪闄C構(gòu)進行評價前培訓，對第三方機構(gòu)提供的報告進行審核等。

二是規(guī)范第三方評價工作程序。第三方評價機構(gòu)書面承諾嚴格按照有關(guān)規(guī)定進行工作，嚴格執(zhí)行公示公告制度，嚴格執(zhí)行工作紀律和保密承諾，不得泄露被評價對象的信息和商業(yè)機密。

三是保障第三方評價獨立性。第三方在部門單位績效自評的基礎上，實施書面評價、現(xiàn)場評價和綜合評價等程序，采取定性和定量綜合分析、信息技術(shù)與數(shù)理統(tǒng)計技術(shù)、抽樣調(diào)查、滿意度調(diào)查等方法，客觀全面、科學公正實施獨立第三方評價。

（三）精選項目，逐步推行試點

按照“先易后難、穩(wěn)步推進”的原則，縣財政局選取了科技創(chuàng)新、扶貧開發(fā)、低保對象核查等項目作為試點。在科技創(chuàng)新項目績效評價過程中，選取的第三方評價機構(gòu)中5位專家分別來自中科院海洋研究所、中國石油大學、山東科技大學等部門。首先，財政、科技、第三方評價機構(gòu)對評價重點、評價依據(jù)、評價指標體系等反復多次修改完善，形成最終評價方案。其次，召開績效評價工作會議對評價程序、評價紀律作了具體要求，然后根據(jù)企業(yè)提交的材料對照評價方案進行分組審核打分，由財政、科技派出代表監(jiān)督評價小組工作。在綜合打分和小組討論的基礎上形成初步評價結(jié)論，對于重點企業(yè)由評價專家現(xiàn)場實際考察，與相關(guān)單位召開交流會，最后，由專家組集體評議、綜合評估，形成最終項目評價結(jié)論。在城鄉(xiāng)低保對象核查績效評價過程中，第三方評價機構(gòu)先后到市場監(jiān)管局、住房資金管理中心、交警大隊、房管局、國土局等部門搜集有關(guān)工商注冊登記、車輛登記、房屋登記等相關(guān)信息5萬余條，與城鄉(xiāng)低保對象進行比對，發(fā)現(xiàn)有不符合低保條件的可疑人員，入村下戶，走訪鄰居，實地調(diào)查核實，最終出具評價結(jié)論，對不符合城鄉(xiāng)低保標準的人員清理退出城鄉(xiāng)低保戶保障范圍。

（四）注重實效，強化結(jié)果運用

績效評價結(jié)束后，召開重點項目預算績效評價反饋會，由各中介機構(gòu)陳述評審結(jié)果，并由項目單位就評價發(fā)現(xiàn)的問題作出答復，最后由專家進行點評，將績效評價結(jié)果與下年度預算安排相掛鉤，對績效評價結(jié)果差的部門，減少預算安排或者不予安排。同時，建立落實整改機制，將評價結(jié)果制成《結(jié)果反饋書》送達項目主管部門，要求限期整改并提交整改報告，確保問題整改到位。如科技創(chuàng)新財政扶持項目21個，涉及能源化工、農(nóng)業(yè)旅游、生物醫(yī)療、智能制造等四個領域，經(jīng)過專家評審，認定通過7個、基本通過11個、未通過3個。對所有參加績效評價的項目，專家均對其以后的發(fā)展提出了意見建議，并全面反饋到企業(yè)，對企業(yè)進一步提升科技創(chuàng)新能力起到了積極的推動作用。對于未通過專家評審的項目，財政部門不再給予扶持，節(jié)約財政資金11萬元。再如在城鄉(xiāng)低保對象核查項目績效評價過程中，評價小組通過數(shù)據(jù)比對、現(xiàn)場核實等措施辦法，共清理、清退不符合城鄉(xiāng)低保保障標準的5千余人，每年節(jié)約財政資金1500余萬元。

通過深入推進第三方預算績效評價，莒縣預算績效管理改革取得了較好成效。一是部門初步樹立了績效管理的理念。通過開展績效評價，部門管理理念開始轉(zhuǎn)變，開始重視財政支出績效問題。以提高資金使用效益為目標，以結(jié)果為導向的管理理念正逐漸深入。二是財政資金使用效益不斷提高。對績效評價結(jié)果及時反饋部門單位，有針對性地抓好整改，督促單位不斷完善內(nèi)部管理，自覺加強資金的管理和監(jiān)督，提高了財政資金使用效益。三是部門財務管理水平持續(xù)提升。根據(jù)績效評價結(jié)果，有針對性地對部門財務管理的薄弱環(huán)節(jié)進行改進完善，制定出臺了縣直部門財務管理工作規(guī)范，指導約束部門單位加強財務管理，提高財務管理水平。莒縣在連續(xù)兩年榮獲山東省現(xiàn)代預算管理制度改革試點工作先進縣的基礎上，2018年又被國務院評為全國財政管理工作先進縣，位列山東省獲表彰三個區(qū)縣之首，并獲得中央財政獎勵資金2000萬元。

二、第三方績效評價面臨的問題和困難

雖然山東省莒縣在第三方績效評價過程中取得了一定的成效，但與財政科學化、精細化管理的要求相比，還存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）部門績效管理意識有待進一步加強

近年來通過不斷地摸索實踐，盡管部門單位對績效管理有了一定認識，但總體而言，莒縣績效預算管理還處在起步階段，有些部門單位還處在“被績效”的狀態(tài)，積極性、主動性有待挖掘，依然存在著“重分配輕管理，重使用輕績效”的觀念，績效意識淡薄，頻繁申請項目資金但不注重財政資金使用效益的現(xiàn)象還不同程度地存在。

（二）第三方績效評價機構(gòu)的業(yè)務能力和水平難以完全適應評價工作需要

預算績效管理工作涉及面廣、政策性強、技術(shù)含量高，對承接評價業(yè)務的第三方機構(gòu)提出了比較高的要求。莒縣目前的第三方績效評價機構(gòu)發(fā)展仍處于初級階段，以會計師事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)和社會咨詢機構(gòu)為主的第三方評價力量，受發(fā)展階段、專業(yè)知識、政策等因素影響，評價能力和評價效果仍不盡如人意，難以滿足評價工作的實際需要。

（三）第三方評價尚缺乏統(tǒng)一具體的評價規(guī)程

完善的評價規(guī)程是確保評價質(zhì)量的關(guān)鍵。雖然財政部相關(guān)法規(guī)對績效評價的基本流程進行了規(guī)范，但不夠細致、具體。盡快研究制定滿足實際工作需要、評價方法科學、評價流程規(guī)范、評價基礎信息統(tǒng)一的評價工作規(guī)程，是當前亟需解決的現(xiàn)實問題。

（四）第三方評價在評價時不公開、不透明，評價的公信力遭到質(zhì)疑

推進第三方評價，社會輿論一直擔心，在缺乏誠信的環(huán)境中，評價機構(gòu)可能會搞權(quán)錢交易。如果缺乏對第三方機構(gòu)的監(jiān)督，在評價結(jié)果影響到評價主體的評價中，很可能滋生潛規(guī)則，這就使第三方評價失去了意義。

三、推進第三方評價工作的建議

（一）進一步提高對第三方預算績效評價的認識

結(jié)合中央下發(fā)的《全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）以及山東省人民政府《關(guān)于深化省級預算管理改革的意見》（魯政發(fā)〔2019〕1號）文件要求，充分發(fā)揮政府的網(wǎng)絡平臺、APP客戶端以及新聞媒體宣傳引領作用，大力倡導全員抓績效理念、積極培育績效文化，增強全社會的績效意識，為全面開展預算績效管理營造良好的輿論環(huán)境。同時，加強專業(yè)知識培訓，增強第三方績效評價機構(gòu)和部門業(yè)務人員的整體素質(zhì)，為加強預算績效管理改革提供人才保障。

（二）進一步加強制度建設

會同有關(guān)專家和第三方績效評價機構(gòu)，以座談會和專題論壇等形式，深入研究第三方績效評價面臨的理論和實際操作難點，積極推動國家層面出臺第三方績效評價指導意見。結(jié)合莒縣實際，進一步規(guī)范第三方績效評價機構(gòu)的選用、管理，從而保證評價機構(gòu)選用公開透明，管理規(guī)范有序。

（三）研究制定第三方評價規(guī)程

從規(guī)范縣級預算項目支出第三方評價工作入手，不斷總結(jié)經(jīng)驗，盡快研究制定預算績效第三方評價規(guī)程。具體包括：規(guī)范評價人員、評價范圍、評價方案、評價結(jié)果以及評價報告撰寫和提交程序等多個步驟，要明確各步驟工作重點和標準要求。

一是規(guī)范評價人員及評價范圍。根據(jù)委托方要求及項目情況，具體開展績效評價時，第三方績效評價機構(gòu)要成立專門的評價工作組，其人員數(shù)量、業(yè)務能力及專業(yè)領域等要滿足評價工作需要，必要時需聘請一定數(shù)量的評價項目相關(guān)領域?qū)＜?。評價范圍上，一般應采取現(xiàn)場和非現(xiàn)場評價相結(jié)合的方式進行。對地域相對集中、具體實施單位數(shù)量不多、項目管理層級不復雜的項目，一般需要現(xiàn)場評價全覆蓋。現(xiàn)場評價范圍應根據(jù)委托方要求確定，現(xiàn)場評價項目覆蓋面一般應占到所有項目的30%以上，現(xiàn)場評價項目資金額一般應占到項目預算總金額的50%以上?，F(xiàn)場評價項目點的選取原則上應在綜合考慮項目地域分布、資金投向、項目實施單位預算資金規(guī)模等方面的基礎上，采取隨機抽取的方式確定。非現(xiàn)場評價一般應覆蓋所有項目實施單位。

二是規(guī)范評價實施方案的制定。第三方機構(gòu)應結(jié)合項目基本情況、擬定相應的績效評價指標體系、績效評價標準和評價方法，形成績效評價實施方案。評價實施方案應包括項目概況、項目績效目標、評價思路、績效評價指標體系、績效評價方法等內(nèi)容。

三是規(guī)范重點控制指標的設定。為確?？冃гu價結(jié)果客觀公正，要將資金使用以及政府采購合規(guī)合法性、預算執(zhí)行率、項目實際完成率等指標設為重點控制指標，如指標達不到標準，則相關(guān)二級指標整體不得分。

四是規(guī)范評價結(jié)果。對現(xiàn)場績效評價全覆蓋的項目，根據(jù)到實施單位現(xiàn)場評價情況，可以直接形成項目最終結(jié)果；對按一定比例抽樣開展現(xiàn)場績效評價的項目，要結(jié)合現(xiàn)場評價和非現(xiàn)場評價的結(jié)果進行匯總分析，最終形成項目評價結(jié)果。

五是規(guī)范績效評價報告撰寫和提交程序。在評價規(guī)程中，明確績效評價報告的格式、內(nèi)容和提交流程。

（四）加強監(jiān)管 提升第三方績效評價質(zhì)量

一是要建立第三方機構(gòu)資質(zhì)評價制度和評價效果打分制度，嚴把準入關(guān)口，明確準入條件和準入門檻，給所有第三方評價機構(gòu)公平參與競爭的機會，同時實行動態(tài)管理，建立能進能出的管理機制，提高評價機構(gòu)的工作質(zhì)量。二是要建立完備的行業(yè)規(guī)則，探索建立監(jiān)督與管理相分離的行業(yè)運行體制機制。政府部門是法律政策的制定者和決策者，不適宜既做“裁判員”又做“運動員”，應該以非政府的行業(yè)管理機構(gòu)為主進行管理規(guī)范第三方。三是要推行績效評價信息公開，政府部門要大力推進第三方評價信息公開，這既可為社會提供信息服務，也可通過信息公開，遏制第三方評價的貪腐行為。四是進一步強化績效評價結(jié)果的應用，將績效評價結(jié)果與下年度預算安排相掛鉤，對績效評價結(jié)果差的部門，減少預算安排或者不予安排，探索實施績效評價問責機制，充分體現(xiàn)財政資金使用主體責任，最終形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的良性運行機制?！?/p>