□徐成龍

隨著山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提升，人們對美好生活向往的需求與資源環(huán)境問題日益惡化之間的矛盾越來越突出，環(huán)境污染已經(jīng)嚴(yán)重影響了人們的正常生活，污染防治壓力和難度也在不斷加大。環(huán)境財(cái)政政策作為污染防治的重要措施，不僅是政府進(jìn)行污染防治的直接體現(xiàn)，而且還遵循了一定的市場規(guī)律，對解決市場失靈問題起到了十分重要的作用?；诖?，本文系統(tǒng)梳理了山東省環(huán)境財(cái)政政策體系，大致分為環(huán)境財(cái)政支出政策和環(huán)境財(cái)政收入政策兩大類。其中，環(huán)境財(cái)政支出政策具體包括環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出、污染治理投資、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府綠色采購等；環(huán)境財(cái)政收入政策具體包括資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及排污費(fèi)等。

一、環(huán)境財(cái)政支出政策

(一)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出。隨著環(huán)境問題越來越凸顯以及政府對污染防治的重視程度越來越高，山東省環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模呈明顯上升態(tài)勢，由2007年的270,528萬元上升至2017年的2,281,117萬元，年均增長21.39%。但從環(huán)境保護(hù)支出占GDP的比重來看，山東省環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入力度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)保支出占GDP的比重一般在1%～2%，美國、日本、德國等國家的比重甚至更高。雖然2007～2017年山東省環(huán)保支出占GDP的比重也有明顯的上升態(tài)勢，由2007年的0.1%波動(dòng)上升至2017年的0.3%，但最大值也還不足0.4%，環(huán)境保護(hù)投入明顯偏低。

(二)污染治理投資。從投資規(guī)模來看，2007～2016年山東省環(huán)境污染治理投資總額整體呈波動(dòng)上升趨勢，由2007年的320.8億元逐年上升至2013年的848億元，之后波動(dòng)下降至2016年的780.8億元，且城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資以及當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資的變動(dòng)趨勢與環(huán)境污染治理投資總額的變動(dòng)趨勢基本一致。從投資比重來看，2007～2016年山東省環(huán)境污染治理投資總額占GDP的比重呈現(xiàn)出先上升后下降趨勢，由2007年的1.24%波動(dòng)上升至2013年的1.55%，之后波動(dòng)下降至2016年的1.15%。值得注意的是，與全國環(huán)境污染治理投資總額占GDP比重相比，山東省的比重基本處于更低水平，這與山東省在全國的環(huán)境污染地位截然不同。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在環(huán)境污染防治的改革實(shí)踐中，山東省環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大。2014年，省級補(bǔ)償市級資金2.13億元，市級補(bǔ)償省級資金413.5萬元。到2017年，針對大氣污染防治資金，省級獎(jiǎng)補(bǔ)各地級市已共計(jì)提升到6.0665億元。與此同時(shí)，山東省生態(tài)補(bǔ)償力度也在持續(xù)加大。2015年，山東省將生態(tài)補(bǔ)償額度由20萬元/(微克/立方米)提高到40萬元/(微克/立方米)；2017年，山東省不僅提高了一次性獎(jiǎng)勵(lì)基數(shù)，還將生態(tài)補(bǔ)償由原先的40萬/單位濃度污染物提高到了80萬/單位濃度污染物。除此之外，還應(yīng)注意到省級政府與市級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付效率、資金監(jiān)管以及信息公開等還有待進(jìn)一步提高和加強(qiáng)，而同級地區(qū)間污染溢出導(dǎo)致的橫向轉(zhuǎn)移制度還有待進(jìn)一步制定完善。

(四)政府綠色采購。從綠色采購的主體范圍來看，2014年《山東省委山東省人民政府關(guān)于建設(shè)生態(tài)山東的決定》指出，黨政機(jī)關(guān)應(yīng)起到示范作用，繼續(xù)加強(qiáng)綠色采購制度的推行。2017年《山東省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》中進(jìn)一步提到，在積極落實(shí)政府綠色采購的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)企業(yè)等非政府組織實(shí)施綠色采購。從綠色采購在公共采購的占比來看，德國、丹麥、瑞典等國家已高達(dá)30%、40%和50%，而我國政府綠色采購比例僅為5%左右，其在環(huán)境財(cái)政政策中的作用相對較弱，山東省作為我國的財(cái)政大省，更應(yīng)發(fā)揮政府綠色采購應(yīng)起到的積極作用。

二、環(huán)境財(cái)政收入政策

(一)資源稅。資源稅主要是針對煤炭、石油等礦產(chǎn)資源開采而征收的相關(guān)稅種，開設(shè)該稅種的原因主要是為了調(diào)節(jié)因資源稟賦不同、區(qū)位本底條件不同等引致的收入差異，以及有利于政府保護(hù)和管理礦產(chǎn)資源，引導(dǎo)資源高效合理利用。隨著資源稅體系的不斷發(fā)展和完善，山東省資源稅總額呈快速上升趨勢，由2007年的28.99億元上升到2017年的99.56億元，增長了近4倍，年均增長率為11.87%。由于資源稅屬于從量計(jì)征，因此上述數(shù)字的增長一方面只能說明資源開發(fā)和使用數(shù)量在快速增加；另一方面資源稅不能與資源價(jià)格相關(guān)聯(lián)，無法體現(xiàn)資源稀缺性，不能最大限度地制約資源開采和使用，從而不利于資源的高效利用。

(二)城市維護(hù)建設(shè)稅。城市維護(hù)建設(shè)稅自1985年開始征收，其規(guī)模的大小取決于當(dāng)?shù)丶{稅人繳納的增值稅和消費(fèi)稅總額，根據(jù)行政區(qū)劃級別的不同，其稅率也被分為1%、5%和7%三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)文明建設(shè)要求的不斷提高，山東省城市維護(hù)建設(shè)稅征收總額也在不斷提升，由2007年的92.46億元逐年上升到2017年的261.82億元，增長了近3倍，年均增長率為9.92%。從城市維護(hù)建設(shè)稅占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重來看，2007～2017年山東省所占比例呈整體下降趨勢，由2007年的6.33%下降到2017年的4.48%。

(三)城鎮(zhèn)土地使用稅。城鎮(zhèn)土地使用稅是指政府對市區(qū)、縣城、建制鎮(zhèn)以及工礦區(qū)的土地使用者所征收的一種稅，其目的是為了提高政府的土地管理水平，提升土地使用效率，調(diào)節(jié)土地級差收入等。山東省城鎮(zhèn)土地使用稅呈快速上升趨勢，由2007年的65.96億元上升到2017年的398.18億元，增長了6.04倍，年均增長率為17.76%，相對于其他稅種，增長速度較快。從其占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重來看，2007～2017年山東省所占比例呈整體上升趨勢，由2007年的4.51%上升到2017年的6.81%。

(四)排污費(fèi)。從排污費(fèi)征收情況來看，山東省排污費(fèi)解繳入庫戶金額呈整體上升趨勢，2007～2016年排污費(fèi)征收總額由11.78億元上升到15.93億元，增加了1.35倍，年均增長率為3.05%，剔除收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變化，2007～2014年排污費(fèi)征收總額也由2007年的11.78億元上升到14.46億元。從排污費(fèi)占GDP的比重來看，其比重變動(dòng)呈下降趨勢，由2007年的0.046%下降至2016年的0.024%(2014年為0.024%)。綜合來看，排污費(fèi)規(guī)模的增加一方面說明山東省污染狀況還在持續(xù)加重，污染企業(yè)排污規(guī)模不斷增大；另一方面也說明企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意進(jìn)行綠色技術(shù)改進(jìn)，污染防治力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，排污費(fèi)增速較慢以及所占GDP比重下降可能是由于山東省已經(jīng)開始重視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，污染產(chǎn)業(yè)占比呈整體下降趨勢，進(jìn)而導(dǎo)致排污費(fèi)征收增速低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

三、結(jié)語

(一)環(huán)境財(cái)政支出政策層面。第一，雖然山東省環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模呈明顯上升態(tài)勢，但從環(huán)境保護(hù)支出占GDP的比重來看，其投入力度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；第二，2007～2016年山東省環(huán)境污染治理投資總額整體呈波動(dòng)上升趨勢，與全國相比，其占GDP的比重基本處于更低水平；第三，山東省環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和生態(tài)補(bǔ)償力度不斷擴(kuò)大，但省市級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付效率和同級地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移制度還有待進(jìn)一步完善；第四，山東省對于政府綠色采購一直非常重視，但其購買力度、范圍和規(guī)模還需繼續(xù)加強(qiáng)。

(二)環(huán)境財(cái)政收入政策層面。第一，山東省資源稅總額呈快速上升趨勢，從量計(jì)征的征稅方式還有待改進(jìn)；第二，山東省城市維護(hù)建設(shè)稅征收總額不斷提升，但其占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重卻呈整體下降趨勢；第三，山東省城鎮(zhèn)土地使用稅呈快速上升趨勢，且其占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重也呈整體上升趨勢；第四，山東省排污費(fèi)解繳入庫戶金額呈整體上升趨勢，但其比重變動(dòng)呈下降趨勢。