●郭俊汝 王笑辰 白利君 倪志良

2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布，《意見》從全方位、全過程、全覆蓋三個維度闡述了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管問責(zé)等激勵與約束機(jī)制對全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要作用，并提出力爭用3—5年時間基本建成較為成熟的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。

預(yù)算績效管理，是從我國國情出發(fā)、將績效管理和預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合而形成的一種我國所特有的創(chuàng)新型預(yù)算管理模式，在改革著眼點(diǎn)、改革路徑、技術(shù)工具等方面，與績效預(yù)算仍存在比較大的差距，在傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算逐步推進(jìn)的過程中，仍處于比較初級的階段。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算更加公開化、透明化的必然選擇，是推動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保證，而如何推動我國的預(yù)算管理模式由預(yù)算績效管理向績效預(yù)算逐步過渡，則是未來我國預(yù)算管理體制改革需要長期思考的問題。自20世紀(jì)50年代，美國、英國等西方發(fā)達(dá)國家就開始了績效預(yù)算改革的探索，它們嘗試推行績效預(yù)算的時間較早，改革較為徹底，取得了明顯的效果，為我國進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、預(yù)算管理改革先驅(qū)——美國的績效預(yù)算制度

自20世紀(jì)初至今，從線性預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、績效預(yù)算、零基預(yù)算最終又回歸績效預(yù)算（又稱為新績效預(yù)算），經(jīng)過百余年的探索與實(shí)踐，美國建立起了一套以健全的法律體系為支撐、以科學(xué)的績效評估方法為保障的預(yù)算制度，被稱為世界上最早提出“績效預(yù)算”理念的國家，其改革過程中的特點(diǎn)大致如下：

（一）通過立法為績效預(yù)算的主要框架提供支撐

1993年，美國國會在克林頓政府的推動下通過了《政府績效與成果法案》，并要求至少每三年修訂一次，法案明確規(guī)定了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在績效預(yù)算改革中的具體責(zé)任。由于當(dāng)時法案的實(shí)施采取了漸進(jìn)的推進(jìn)方式，各項(xiàng)措施的實(shí)施較為靈活，因此獲得了良好的效果，被譽(yù)為“世界上第一部專為政府績效制定的法律”。2002年，小布什總統(tǒng)又發(fā)布了《總統(tǒng)管理議程》，確立了以整合預(yù)算與績效為主的五項(xiàng)改革意見，再次強(qiáng)調(diào)了以績效為導(dǎo)向的預(yù)算決策。完備的法律制度框架，為推動美國政府的績效改革提供了強(qiáng)有力的支撐，強(qiáng)化了各政府機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃與績效評估。

（二）通過創(chuàng)新績效評估方法完善立體化績效評估體系

美國聯(lián)邦政府的績效評估可以分為三個維度：在項(xiàng)目績效評估方面，2003年美國預(yù)算管理辦公室推出了用于預(yù)算項(xiàng)目績效評估的新型工具——項(xiàng)目等級評估技術(shù)，其根據(jù)不同內(nèi)容和特點(diǎn)對評價項(xiàng)目進(jìn)行分類，利用類似分析調(diào)查問卷的形式，對項(xiàng)目的目標(biāo)、成效、責(zé)任等進(jìn)行全面評價，實(shí)用性強(qiáng)，有效地促進(jìn)了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績效結(jié)果和預(yù)算的結(jié)合。在部門績效評估方面，各部門以結(jié)果導(dǎo)向的戰(zhàn)略規(guī)劃為前置條件，制定年度績效計劃和績效目標(biāo)，最后再利用指定的績效指標(biāo)將實(shí)現(xiàn)的績效結(jié)果與最初設(shè)定的績效目標(biāo)進(jìn)行對比，形成了一套較為健全的部門績效評估方法。在跨部門績效評估方面，總統(tǒng)管理委員會在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上制定了 “紅綠燈”評價標(biāo)準(zhǔn)體系，以“紅”表示失敗，“綠”表示成功，“黃”表示取得了一定程度的進(jìn)步，對現(xiàn)狀維度和進(jìn)展維度評價后，將結(jié)果以“紅綠燈”等級打分卡的形式予以公布。通過創(chuàng)新性的績效評價技術(shù)，美國改變了以往的聯(lián)邦政府結(jié)構(gòu)中各部門隔離評價的情況，逐步形成了較為立體的層級式績效評估體系，培養(yǎng)了良好的政府績效評估氛圍，有力地推動了美國的預(yù)算改革進(jìn)程。

（三）通過內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合推動預(yù)算透明度建設(shè)

美國憲法第一條中對財政預(yù)算公開作出了明確規(guī)定，加之美國三權(quán)分立的政治制度、政府信息較為透明的社會環(huán)境，為其預(yù)算透明度建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，《政府績效與成果法案》的實(shí)施以及PART評價工具的應(yīng)用，也提高了預(yù)算績效信息的可獲得性。美國的預(yù)算監(jiān)督管理體系中涉及主體非常廣泛，部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、預(yù)算官員、國會專門委員會、審計機(jī)構(gòu)等都是預(yù)算監(jiān)督的參與者，通過不同層級人員之間的相互監(jiān)督，形成一套體系健全、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督制度。同時，美國還充分利用其在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的優(yōu)勢，完善內(nèi)部監(jiān)督信息化管理體系，對確保公共績效管理信息的完備性和充分性起到了重要的支撐作用；此外，利用網(wǎng)絡(luò)平臺及時向美國公眾提供項(xiàng)目績效信息，也使得社會監(jiān)督成為美國預(yù)算監(jiān)督體系中必不可少的一環(huán)。

二、獨(dú)特的自上而下改革路徑——英國的績效預(yù)算改革實(shí)踐

20世紀(jì)70年代，在國際化、信息化和市場化的挑戰(zhàn)下，英國國內(nèi)社會問題日益復(fù)雜，英國政府為緩解財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高行政效率，開展了一系列政府行政改革，力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場化，進(jìn)一步提高公民利益。在這樣的政府治理改革背景下，英國的績效預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。長期的改革使英國逐步建立起較為成熟的績效預(yù)算體制，并且制定了較為完善的績效評價指標(biāo)體系。英國因此被稱為“政府行政改革最系統(tǒng)和最有成效的國家”。

英國的改革實(shí)踐，對美國、法國、澳大利亞、新西蘭等西方國家的政府改革造成了深刻影響。

英國的績效預(yù)算改革與其他國家相比，主要有以下特點(diǎn)：

（一）由全面的政府績效改革主導(dǎo)

英國的績效預(yù)算改革是隨政府改革的深化趨于成熟的。其政府績效改革具體可分為兩個階段，效率優(yōu)先階段從1979年起至1985年，這一階段對績效的評價側(cè)重經(jīng)濟(jì)效率，通過控制成本等手段，盡可能提高投入-產(chǎn)出比。質(zhì)量優(yōu)先階段從1986年起，這一階段以效果和公共服務(wù)作為行政改革的重心，主要評價指標(biāo)為公共服務(wù)質(zhì)量和公民的滿意程度，政府各項(xiàng)活動的檢驗(yàn)、考察和評價等一系列工作均通過市場來完成。在這個過程中，預(yù)算控制從過程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，績效預(yù)算改革正是在此全面政府績效改革的主導(dǎo)下逐步推行的。作為世界上率先開展政府績效改革的國家之一，英國的績效預(yù)算改革在其較為成熟的政府績效框架和理念下實(shí)現(xiàn)了順利推行?？梢哉f，政府績效改革所打下的基礎(chǔ)是英國績效預(yù)算改革不可或缺的成功要素。

因此，英國的績效預(yù)算改革路徑也與其他國家不同，不是在法律框架下靠立法保障進(jìn)行推進(jìn)，而是從開始至現(xiàn)在都保持著由政府主導(dǎo)、自上而下推行的傳統(tǒng)。從撒切爾政府、梅杰政府，到之后的布萊爾政府以及2010年后保守黨和自由民主黨組成的聯(lián)合政府，英國政府從未停止政府績效管理改革的步伐，在長期、連續(xù)的改革中，政府績效指標(biāo)體系逐步得到完善，公共服務(wù)質(zhì)量也持續(xù)提升，這種改革路徑是英國所特有的，也成為英國績效預(yù)算改革取得成功的一個獨(dú)特原因。

（二）建立以部門為中心的指標(biāo)體系

建立一套科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系是績效預(yù)算改革的關(guān)鍵任務(wù)，也是難點(diǎn)之一。英國的績效預(yù)算形成了以部門為中心的績效指標(biāo)管理模式，績效目標(biāo)和評價指標(biāo)的設(shè)定皆以部門為主，英國政府要求各部門制定“業(yè)務(wù)計劃”（Business Plan，BP），明確目標(biāo)優(yōu)先順序，確定項(xiàng)目時間節(jié)點(diǎn)，以形成更詳細(xì)的改革措施和績效考核指標(biāo)。此外，財政部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)，并征求其他績效管理者、技術(shù)專家以及公眾的意見?！皹I(yè)務(wù)計劃”激勵了部門制定更加科學(xué)的評價指標(biāo)，更加合理和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仡A(yù)測和評估項(xiàng)目效果；并不斷完善著整個政府的績效評估指標(biāo)體系。

（三）建設(shè)高水平績效預(yù)算人才隊伍

績效預(yù)算的工作是十分復(fù)雜的，要順利推進(jìn)績效預(yù)算，需要相關(guān)的政務(wù)人員理解績效預(yù)算的運(yùn)作流程和框架，還要熟練掌握績效目標(biāo)編制、績效指標(biāo)設(shè)定等相關(guān)知識。英國的財政部、議會、國家審計署、英國皇家國庫部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)都較為熟知績效預(yù)算的具體設(shè)計和運(yùn)作，使得各部門在績效評價技術(shù)方面的支持得到加強(qiáng)。此外，英國對人才隊伍建設(shè)十分重視，對內(nèi)注重培養(yǎng)，對外積極引進(jìn)績效預(yù)算工作人才，通過建設(shè)高水平人才隊伍，為績效預(yù)算工作的高效運(yùn)行提供有力保證。

三、最徹底的預(yù)算改革踐行者——新西蘭的績效預(yù)算制度

20世紀(jì)80年代，新西蘭開始進(jìn)行政府預(yù)算改革。在當(dāng)時，一方面，新西蘭經(jīng)濟(jì)萎靡，政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)積累了大量的財政赤字，新西蘭的預(yù)算管理制度亟需調(diào)整；另一方面，新西蘭的績效預(yù)算改革具有良好的政治基礎(chǔ)，現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中公共選擇理論、委托-代理理論的發(fā)展，也為其提供了必要的理論支撐。此后，新西蘭在短時間內(nèi)進(jìn)行了較為徹底的政府預(yù)算績效改革，為其之后經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展及21世紀(jì)開始的經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了良好的基礎(chǔ)。新西蘭的政府預(yù)算改革之所以能夠取得良好的效果，主要得益于以下幾個原因：

（一）以漸進(jìn)式立法推動政府績效預(yù)算改革進(jìn)程

新西蘭的績效預(yù)算改革可以分為四個階段，每一階段都有相應(yīng)的法案作為支撐，采取漸進(jìn)的方式將績效預(yù)算改革由邊緣向核心穩(wěn)步推進(jìn)。1986年，新西蘭頒布了《國有企業(yè)法》，進(jìn)入改革國有企業(yè)階段，將公共部門的其他活動與政府承擔(dān)的商業(yè)活動分離開來，以實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的私有化。隨后新西蘭政府又頒布了《國家部門法》和《公共財政法》，主要對公共部門進(jìn)行改革，取消公務(wù)員終身制，實(shí)行各部門部長負(fù)責(zé)制，將績效預(yù)算改革確立為公共領(lǐng)域改革中高度重視的環(huán)節(jié)。1994年，以《財政責(zé)任法》的頒布為基礎(chǔ)，新西蘭的績效預(yù)算改革又經(jīng)歷了強(qiáng)化管理責(zé)任階段和改革與戰(zhàn)略管理相結(jié)合階段，正式在政府會計領(lǐng)域引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，要求績效目標(biāo)與政府的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。在一系列法律制度的推動下，新西蘭不斷深化擴(kuò)展績效預(yù)算改革的內(nèi)容，使得改革具有較高的延續(xù)性和實(shí)用性。

（二）對結(jié)果與產(chǎn)出的預(yù)算責(zé)任作清晰界定

新西蘭績效預(yù)算改革的一個明顯特征就是將重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向結(jié)果與產(chǎn)出，并將二者的預(yù)算責(zé)任分離開來。依據(jù)1988年頒布的《國家部門法》和隨后頒布的《公共財政法》，部長首先要確定績效目標(biāo)，明確想要達(dá)到的結(jié)果，而后利用績效預(yù)算改革中賦予的自主選擇權(quán)，確定應(yīng)該要求公共部門或私人部門提供何種產(chǎn)出。在這一新體系下，部門只對產(chǎn)出負(fù)責(zé)，如產(chǎn)出的質(zhì)量、服務(wù)等，而部長則要對產(chǎn)出所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果負(fù)責(zé)，其往往采用和各部門簽訂產(chǎn)出合同的方式來確定與各部門之間的責(zé)任關(guān)系。這種特有的預(yù)算責(zé)任劃分方式，使得部長和部門的行政長官在認(rèn)真履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上又能互相幫助形成合力，提高了決策效率和執(zhí)行效率，優(yōu)化了政府部門財政支出結(jié)構(gòu)。

（三）結(jié)合政府中長期戰(zhàn)略目標(biāo)確定支出的優(yōu)先順序

新西蘭在1994年頒布的《財政責(zé)任法》中規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)明確包括戰(zhàn)略結(jié)果領(lǐng)域、戰(zhàn)略主要目標(biāo)、關(guān)鍵性政府目標(biāo)等在內(nèi)的戰(zhàn)略優(yōu)先順序，從而說明政府政策的大致方向，統(tǒng)籌政府的戰(zhàn)略計劃并將其分散安排到部門的工作方案中，加強(qiáng)預(yù)算管理中預(yù)算支出與績效結(jié)果的聯(lián)系，通過戰(zhàn)略規(guī)劃為預(yù)算指明方向，發(fā)揮結(jié)果對預(yù)算的引導(dǎo)作用。這樣一來，在縱向上，政府的中長期戰(zhàn)略和各部門的具體工作方案可以相互配合，政府提出的改革措施能夠得到更加廣泛的支持和更加有力的執(zhí)行；在橫向上，各部門之間對于績效預(yù)算改革的理念能夠達(dá)成一致，也有利于提高工作的協(xié)調(diào)性。

四、基于國外績效預(yù)算改革的啟示

（一）以法制保障為基礎(chǔ)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合

西方國家的績效預(yù)算能夠順利實(shí)施，離不開一系列完備的、有效的法律法規(guī)制度的保障。我國要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，也應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)法制建設(shè)，建立更加完善的預(yù)算績效管理法律體系。我國于2014年8月31日通過了新修改后的預(yù)算法并于2015年1月1日起執(zhí)行，修改后的預(yù)算法條文由原來的79條增加到101條，新《預(yù)算法》為我國全面推進(jìn)預(yù)算績效管理和部門預(yù)算改革提供了立法保證。短期上看，應(yīng)該以新《預(yù)算法》為基礎(chǔ)，針對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出更加詳細(xì)的規(guī)定，加強(qiáng)頂層設(shè)計，使預(yù)算績效管理改革在各個層面有法可依；長期上，應(yīng)著手制定全面預(yù)算績效管理的相關(guān)法律，強(qiáng)化預(yù)算績效管理的法律效力。

根據(jù)西方國家的績效預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，財政部門在改革過程中起主導(dǎo)作用。我國要實(shí)施預(yù)算績效管理，涉及政府管理的各個方面，很多已經(jīng)超出了財政部門的職能范圍，需要其他機(jī)構(gòu)的協(xié)力支持。立法機(jī)構(gòu)需從法律保障方面介入支持；政府需從行政層面給予支持；審計部門需提供信息技術(shù)支援。在預(yù)算績效管理改革中，要注重增加財政部門同其他部門的溝通協(xié)調(diào)，借助各方力量形成推進(jìn)合力。此外，還要加強(qiáng)對獨(dú)立第三方等專業(yè)機(jī)構(gòu)的培育，推動建設(shè)績效預(yù)算專業(yè)人才隊伍。

（二）進(jìn)一步完善預(yù)算績效評價管理

西方發(fā)達(dá)國家績效預(yù)算的順利運(yùn)行，離不開其完整而系統(tǒng)化的績效評價體系，健全的評價系統(tǒng)有利于提高部門和機(jī)構(gòu)的積極性，增加部門間溝通協(xié)調(diào)。我國要實(shí)施預(yù)算績效管理，首先須從績效目標(biāo)管理、績效評價指標(biāo)體系建設(shè)、績效評價主體多元化入手，著力提高績效評價質(zhì)量。

在績效目標(biāo)設(shè)定上，須清醒認(rèn)識到公共支出目標(biāo)的模糊性和不確定性，力求編制全面、準(zhǔn)確、兼容的績效目標(biāo)，還要結(jié)合預(yù)算部門職能，使績效目標(biāo)與部門職能高度相關(guān)，令職能得到充分發(fā)揮，促成財政資金的有效配置。

在績效評價指標(biāo)的設(shè)定上，要科學(xué)選定指標(biāo)，構(gòu)建一套規(guī)范性與靈活性有機(jī)結(jié)合的績效指標(biāo)評價體系，既要涵蓋不同評價領(lǐng)域的共通之處，又要根據(jù)不同部門的具體職能，反映其評價領(lǐng)域的特殊性?？冃е笜?biāo)要做到各項(xiàng)支出全覆蓋，貫穿預(yù)算管理全過程；內(nèi)容上要與已制定的目標(biāo)相對應(yīng)，具體、量化，從而能夠在評價中準(zhǔn)確反映績效目標(biāo)的完成程度。

在績效評價主體方面，需逐步達(dá)成績效評價主體多元化。評價主體的多元化能夠使評價主體之間互相制約，從而使績效評價更加公開、公正。首先要加強(qiáng)人大的績效評價職能，使評價主體由財政部門轉(zhuǎn)向人大。然后引進(jìn)第三方評價機(jī)構(gòu)參與其中，為由人大主導(dǎo)的績效評價工作提供有力支撐。在此基礎(chǔ)上，逐漸引入公眾評價，通過法治手段保障公眾評價的地位和效力，進(jìn)一步完善公眾參與評估的渠道，充分吸收公眾對項(xiàng)目執(zhí)行效果的意見。

（三）強(qiáng)化信息公開，健全監(jiān)督機(jī)制，全面提高預(yù)算透明度

西方績效預(yù)算改革一直在努力促進(jìn)政府的政策目標(biāo)、財政資金流向和預(yù)算執(zhí)行過程公開和透明化?？梢?，加大預(yù)算信息公開力度、提高預(yù)算透明度、提升政府公信力也是我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理的必經(jīng)之路。首先要擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容。只有預(yù)算信息完整、具體，才可能真正意義上實(shí)現(xiàn)全面的信息公開。為此，財政收支科目都要具體到類、款、項(xiàng)、目；所有的財政收支情況都要進(jìn)行公開，中央和地方各級政府和財政部門對外發(fā)布信息要統(tǒng)一格式，規(guī)范模式和口徑，力求提供準(zhǔn)確、全面的預(yù)算信息。其次，要充分依靠人大、審計部門、第三方機(jī)構(gòu)以及公眾之間形成的協(xié)同工作合力。再次，可以在公開方法上尋求創(chuàng)新，公開信息的形式應(yīng)該更加直觀、易懂，使普通民眾便于理解。例如，可以通過圖表的形式顯示數(shù)據(jù)，通過對比的方式顯示預(yù)算執(zhí)行情況的變化和項(xiàng)目間差異。進(jìn)一步打造合法、透明、規(guī)范的政府形象。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果應(yīng)用是實(shí)施全過程預(yù)算績效管理的目的和落腳點(diǎn)，它能促進(jìn)績效評價工作不斷改進(jìn)和完善，也是對預(yù)算執(zhí)行成果的最終反映，對部門下一周期的預(yù)算安排有著重要的參考價值。因此，許多西方國家都將績效評價結(jié)果應(yīng)用看作績效預(yù)算工作中極為重要的一環(huán)。我國目前的績效評價還處于探索階段，要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，首先應(yīng)建立評價長效機(jī)制，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行連續(xù)和長久的評價，與上一周期的評價結(jié)果進(jìn)行比較，以便明確項(xiàng)目的改進(jìn)程度。其次應(yīng)建立項(xiàng)目間對比機(jī)制，在規(guī)范化指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對不同項(xiàng)目的評價結(jié)果區(qū)分優(yōu)劣，及時調(diào)整或叫停效率低下的項(xiàng)目，促進(jìn)財政資金高效利用。此外，還要根據(jù)項(xiàng)目的評價結(jié)果進(jìn)行下一步的預(yù)算安排，加強(qiáng)對預(yù)算單位的激勵和硬約束?！?/p>