●黃雪麗 劉 芳 孫曉陽(yáng)

從黨的十九大報(bào)告中提出要全面實(shí)施績(jī)效管理，到績(jī)效管理寫(xiě)入黨章，再到中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)高位推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革，我國(guó)政府在為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金聚力增效、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力不斷努力。近年來(lái)，雖然我國(guó)在推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理方面取得了一定成效，部分地方結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了有益嘗試，逐步構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績(jī)效管理體系，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定了良好基礎(chǔ)。但預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于起步階段，大部分單位對(duì)績(jī)效管理的意識(shí)和理念簡(jiǎn)單地理解為考評(píng)檢查，沒(méi)有切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌?jī)效”，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理對(duì)提高財(cái)政資源配置效率和使用效益的作用。隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的深入推進(jìn)，各地區(qū)的試點(diǎn)創(chuàng)新對(duì)于改革探索提供經(jīng)驗(yàn)做法的意義重大。本文旨在在闡述基層實(shí)踐做法的基礎(chǔ)上，探討改革過(guò)程中的難點(diǎn)和問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理改革提供有益借鑒。

一、四川省成都市新都區(qū)預(yù)算績(jī)效改革發(fā)展概況

四川省成都市新都區(qū)按照 “統(tǒng)籌規(guī)劃、由點(diǎn)及面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，堅(jiān)持“邊學(xué)習(xí)邊實(shí)踐、邊推進(jìn)邊完善”的思路，從2010年開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)起步，2015年實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理，2016年實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)，到2018年試點(diǎn)開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控和績(jī)效目標(biāo)事前評(píng)估，9年來(lái)不斷強(qiáng)化績(jī)效理念，創(chuàng)新工作思路，完善管理機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)工作，建立健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用、績(jī)效缺失有問(wèn)責(zé)”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，初步構(gòu)建了事前事中事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，不斷提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供有力保障。

（一）以目標(biāo)為導(dǎo)向，從源頭上規(guī)范績(jī)效管理

注重績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和預(yù)算編制相銜接，從源頭上規(guī)范預(yù)算資金的使用方向和預(yù)期使用效益。一是規(guī)范績(jī)效目標(biāo)編審程序，通過(guò)預(yù)算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)；二是加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，按照“重點(diǎn)突出、分級(jí)審核”的原則，對(duì)部門(mén)申報(bào)的所有專項(xiàng)類項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行審核，績(jī)效目標(biāo)不符合審核要求的不安排支出預(yù)算。在復(fù)審環(huán)節(jié)，在全市率先引入專業(yè)化評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)部門(mén)申報(bào)500萬(wàn)元及以上項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的完整性、準(zhǔn)確性、細(xì)化量進(jìn)行重點(diǎn)審核。對(duì)工程建設(shè)類項(xiàng)目規(guī)范測(cè)算辦法，根據(jù)中標(biāo)通知書(shū)或年度工作計(jì)劃表科學(xué)合理測(cè)算出預(yù)算資金；民生補(bǔ)助類則按照確定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合近三年補(bǔ)助資金支出波動(dòng)系數(shù)及上年月報(bào)表數(shù)，合理測(cè)算出預(yù)算資金，強(qiáng)調(diào)預(yù)算測(cè)算的合理性，突出成本效益，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理。二是試點(diǎn)開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，選取部門(mén)新增的2個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，通過(guò)成本效益分析法、因素分析法、最低成本法等方法，從項(xiàng)目設(shè)立必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)科學(xué)性、實(shí)施方案可行性、預(yù)算合理性等方面設(shè)置指標(biāo)，實(shí)行百分制考評(píng)得出評(píng)估結(jié)論，進(jìn)行預(yù)算資金評(píng)估，最終評(píng)估調(diào)減率2.3%。績(jī)效目標(biāo)審核結(jié)果和事前評(píng)估結(jié)果已全部應(yīng)用于來(lái)年預(yù)算安排，逐步建立以績(jī)效目標(biāo)定預(yù)算規(guī)模的機(jī)制。

（二）以監(jiān)控為保障，從過(guò)程上把控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度

2018年選取5家單位進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控試點(diǎn)，采取督查的方式從項(xiàng)目資金收支情況、項(xiàng)目執(zhí)行及管理情況、財(cái)務(wù)管理三個(gè)方面入手，通過(guò)查閱項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目管理、實(shí)施進(jìn)度、驗(yàn)收考核等資料，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)逐一進(jìn)行對(duì)比核查，并針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題下達(dá)了整改通知書(shū)。通過(guò)督查，不斷優(yōu)化績(jī)效管理機(jī)制，強(qiáng)化了財(cái)政資金使用主體“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的責(zé)任意識(shí)，確保執(zhí)行過(guò)程中績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)及時(shí)自我糾正，防范資金風(fēng)險(xiǎn)，確保績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）以評(píng)價(jià)為抓手，從實(shí)績(jī)上量化財(cái)政資金效果

按照績(jī)效評(píng)價(jià)逐年“擴(kuò)面增量”的總體要求，從部門(mén)自評(píng)和財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)兩個(gè)層面逐年擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，重點(diǎn)評(píng)價(jià)每年在評(píng)價(jià)資金或評(píng)價(jià)個(gè)數(shù)上按照20%的增幅逐年遞增。2018年，實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)（一級(jí)預(yù)算單位不包括下屬單位）所有專項(xiàng)類（含追加）和部門(mén)整體支出自評(píng)全覆蓋，財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)涵蓋項(xiàng)目支出、財(cái)政政策和部門(mén)整體支出三個(gè)方面，涉及2個(gè)部門(mén)、47個(gè)項(xiàng)目（含1個(gè)財(cái)政政策類項(xiàng)目）共11.67億元財(cái)政資金，建立了部門(mén)自評(píng)與重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合，重點(diǎn)項(xiàng)目、部門(mén)整體支出和財(cái)政政策多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。實(shí)施評(píng)價(jià)過(guò)程中，通過(guò)構(gòu)建三級(jí)指標(biāo)體系，量化考核指標(biāo)，采取定量和定性相結(jié)合的方式，綜合評(píng)價(jià)財(cái)政資金在決策、管理、產(chǎn)出、效益、滿意度等方面的情況?？?jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展，促使部門(mén)開(kāi)始主動(dòng)完善資金管理辦法，制定配套管理措施，逐步增強(qiáng)了部門(mén)主體責(zé)任意識(shí)、效率意識(shí)和效益觀念，在一定程度上減少和避免資金分配的隨意性和盲目性。

（四）以應(yīng)用為約束，從結(jié)果上倒逼預(yù)算績(jī)效管理

通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)查找現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，提出意見(jiàn)和建議，形成客觀公正的評(píng)價(jià)結(jié)果并在三個(gè)層面得到有效應(yīng)用：一是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)上報(bào)區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大，為政府決策、行政問(wèn)責(zé)和進(jìn)一步優(yōu)化公共財(cái)政資源配置提供重要參考依據(jù)。二是部門(mén)層面，項(xiàng)目主管部門(mén)依據(jù)反饋的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，根據(jù)問(wèn)題環(huán)節(jié)分類予以整改，達(dá)到“以評(píng)促管”的目的。如2018年績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策層面的問(wèn)題，通過(guò)加大政策論證、完善政策配套制度等措施進(jìn)行整改；預(yù)算編制層面的問(wèn)題，在2019年編制部門(mén)預(yù)算時(shí)通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目前期調(diào)查論證、細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)、科學(xué)合理測(cè)算等措施進(jìn)行整改；管理層面的問(wèn)題通過(guò)建章立制、清退資金、開(kāi)展培訓(xùn)、規(guī)范手續(xù)、加強(qiáng)監(jiān)管等措施進(jìn)行整改；績(jī)效層面的問(wèn)題通過(guò)強(qiáng)化后期管護(hù)、加強(qiáng)宣傳推廣等措施進(jìn)行整改。三是從財(cái)政層面，將重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果作為部門(mén)預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整和資金分配的重要依據(jù)，與預(yù)算掛鉤，如2019年預(yù)算安排根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果取消了績(jī)效不佳的項(xiàng)目資金預(yù)算，減半安排績(jī)效不佳的專項(xiàng)資金，發(fā)揮規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理、提高預(yù)算資金使用效率的作用。

（五）以問(wèn)責(zé)為利器，從職責(zé)上強(qiáng)化績(jī)效主體責(zé)任

一是按照“誰(shuí)花錢(qián)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，制定《新都區(qū)財(cái)政支出績(jī)效問(wèn)責(zé)辦法（試行）》，對(duì)重點(diǎn)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的財(cái)政違法行為，依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究，明確了績(jī)效主體責(zé)任；二是按照“誰(shuí)評(píng)價(jià)，誰(shuí)公開(kāi)”的原則，在門(mén)戶網(wǎng)站上公開(kāi)重點(diǎn)評(píng)價(jià)分項(xiàng)報(bào)告和評(píng)價(jià)結(jié)果，穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)；三是將預(yù)算績(jī)效管理納入政府目標(biāo)考核，對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效自評(píng)未達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的、重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的部門(mén)，扣減相應(yīng)的目標(biāo)考核分值。

二、工作特色亮點(diǎn)

新都區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作從單個(gè)環(huán)節(jié)試點(diǎn)到成體系發(fā)展，在制度建設(shè)、實(shí)務(wù)操作等方面都積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了自己工作的特色亮點(diǎn)，有利于開(kāi)創(chuàng)預(yù)算績(jī)效管理工作的新局面。

（一）夯實(shí)工作基礎(chǔ)，筑牢預(yù)算績(jī)效管理根基

通過(guò)完善規(guī)章制度、抓好宣傳培訓(xùn)等措施方法，積極宣傳績(jī)效文化，有效引導(dǎo)部門(mén)樹(shù)立“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效理念，著力構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。目前，績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用五大環(huán)節(jié)工作均已開(kāi)展，預(yù)算績(jī)效管理完整閉環(huán)已初步構(gòu)建。同時(shí)，以績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用為落腳點(diǎn)，以融合預(yù)算管理、推進(jìn)信息公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果獎(jiǎng)罰為主要手段，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的深度廣泛應(yīng)用，為統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二）借助外部力量，協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作

通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)方式引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，與第三方機(jī)構(gòu)書(shū)面簽訂《業(yè)務(wù)委托協(xié)議書(shū)》，明確雙方權(quán)利義務(wù)，第三方機(jī)構(gòu)遵循“簽訂協(xié)議、設(shè)計(jì)方案、獨(dú)立實(shí)施、撰寫(xiě)報(bào)告、提交審核”等工作程序，客觀、公正、規(guī)范地開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)事前評(píng)估、績(jī)效重點(diǎn)監(jiān)控、績(jī)效重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作。積極引入第三方，能有效提升公信力，有利于推進(jìn)財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同開(kāi)展績(jī)效工作，進(jìn)一步增強(qiáng)改革共識(shí)，為順利推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，建立第三方機(jī)構(gòu)再評(píng)價(jià)工作績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)出具的工作報(bào)告進(jìn)行考核分級(jí)，考核結(jié)果與付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，確保第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)效果。

（三）創(chuàng)新管理方式，綜合提升績(jī)效目標(biāo)管理水平

充分利用現(xiàn)代信息化技術(shù)和手段，將績(jī)效目標(biāo)編審納入現(xiàn)有的預(yù)算管理系統(tǒng)，既規(guī)范績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核流程，又實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)管理融入部門(mén)預(yù)算編制“二上二下”的各個(gè)環(huán)節(jié)。在績(jī)效目標(biāo)復(fù)審環(huán)節(jié)，引入專業(yè)化評(píng)審機(jī)構(gòu)。部門(mén)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)普遍存在指標(biāo)設(shè)置不完整、不量化，甚至不合理或描述過(guò)于冗長(zhǎng)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)專業(yè)化評(píng)審機(jī)構(gòu)“一對(duì)一”指導(dǎo)填報(bào)，原無(wú)法細(xì)化量化的產(chǎn)出效果指標(biāo)，通過(guò)指標(biāo)概括優(yōu)化，采用一般相對(duì)數(shù)（即比例、比值、百分率）表示，做到了指標(biāo)設(shè)置簡(jiǎn)化、量化、優(yōu)化，有效提升了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量。

三、工作中存在的不足與困難

隨著預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷推進(jìn)，改革過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題也在不斷凸顯，受現(xiàn)實(shí)因素的諸多制約，還面臨多方面難題。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置難度大

在編制績(jī)效目標(biāo)和開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，指標(biāo)設(shè)置是工作推進(jìn)中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，由于財(cái)政資金的多樣性、復(fù)雜性，針對(duì)不同行業(yè)、不同項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)及指標(biāo)值的設(shè)置又截然不同。如建設(shè)類項(xiàng)目行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)豐富，指標(biāo)設(shè)置相對(duì)容易；但服務(wù)類項(xiàng)目行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全、標(biāo)準(zhǔn)缺失、口徑不一，設(shè)置難度系數(shù)較大，普遍存在績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置不完整、不細(xì)化、量化程度不科學(xué)、匹配度不高、不規(guī)范等問(wèn)題。

（二）預(yù)算績(jī)效管理缺乏部門(mén)縱向管理

預(yù)算績(jī)效管理不僅僅是財(cái)政部門(mén)一家的事情，各職能部門(mén)作為預(yù)算資源的具體使用單位，應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，但各職能部門(mén)的體系內(nèi)部缺乏以績(jī)效為導(dǎo)向的工作推進(jìn)機(jī)制和考核機(jī)制，上下聯(lián)動(dòng)的縱向管理和績(jī)效意識(shí)傳導(dǎo)不足，特別是在具體工作中，常常出現(xiàn)財(cái)務(wù)工作人員和項(xiàng)目管理者工作脫節(jié)，在項(xiàng)目和資金的銜接上不緊密。

（三）預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)銜接不足

隨著預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)工作的深入展開(kāi)，面臨著基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、中介機(jī)構(gòu)等各個(gè)要素的不斷充實(shí)，管理制度的完善、審核流程的規(guī)范、中介機(jī)構(gòu)的管理等多方面的工作量逐年增長(zhǎng)，現(xiàn)有的人力和技術(shù)條件難以支撐和推動(dòng)各環(huán)節(jié)工作的相互銜接及轉(zhuǎn)化利用，“數(shù)據(jù)壁壘”、“信息煙囪”將成為制約預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的瓶頸。

四、幾點(diǎn)思考與建議

在不斷摸索和實(shí)踐的預(yù)算績(jī)效管理改革之路上，一方面要著力解決財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的問(wèn)題，為現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理工作查漏補(bǔ)缺，不斷拓展預(yù)算績(jī)效管理的新思路和方法；另一方面要凝聚全面預(yù)算績(jī)效管理的改革共識(shí)，從管理、制度、技術(shù)等多角度促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第一，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的建設(shè)是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，但指標(biāo)選取工作量大、專業(yè)性強(qiáng)、精準(zhǔn)度要求高、需要通過(guò)預(yù)算編制部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施單位以及行業(yè)專家之間的相互配合，共同做好績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)論證，完成指標(biāo)體系建立并根據(jù)實(shí)際工作不斷更新完善。

第二，實(shí)施績(jī)效管理必須要全面推動(dòng)各部門(mén)、鎮(zhèn)（街道）從“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”轉(zhuǎn)變，凝聚全面預(yù)算績(jī)效管理的改革共識(shí)，既要加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)的管理體制支撐，也要充分發(fā)揮各職能部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行主體作用，協(xié)同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理形成上下貫通、橫向聯(lián)動(dòng)的工作格局。

第三，預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)基礎(chǔ)工作已建成，但還未實(shí)現(xiàn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)體系的運(yùn)作。預(yù)算績(jī)效管理亟待建立一個(gè)“從績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)到預(yù)算執(zhí)行中的各環(huán)節(jié)的監(jiān)控，最后到預(yù)算完成后的評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用”的信息化平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各職能部門(mén)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理、第三方機(jī)構(gòu)參與、財(cái)政部門(mén)監(jiān)管的大系統(tǒng)，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)相互銜接和轉(zhuǎn)化利用，既能減少人力、物力的耗費(fèi)，提高工作效率，又能建立以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算編制模式，加快預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理約束，切實(shí)做到“用錢(qián)先問(wèn)績(jī)，花錢(qián)必問(wèn)效”。■