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（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082 ）

為提高我國反腐敗效率，整合、強化反腐敗力量，用更加權威集中的力量促進反腐敗斗爭的不斷推進和廉潔政府的構建，我國推行了監(jiān)察體制改革。2016年12月，全國人大常委會授權北京市、浙江省、山西省進行國家監(jiān)察體制改革試點工作；2017年11月，全國人大常委會通過了《關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），此后，全國省市縣三級監(jiān)察委員會設置全面鋪開。一個新的國家機構的出現(xiàn)必然會伴隨法律的制定和修改，隨后，《國家監(jiān)察法草案》公布并征求社會公眾意見，經(jīng)過一審、二審，最終，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）在2018年3月十三屆全國人代會第一次會議上獲得審議并最終獲得通過。雖然監(jiān)察權有了專門法律的規(guī)定和約束，也實現(xiàn)了從雙規(guī)到留置等一系列執(zhí)紀執(zhí)法措施的進步，促進了反腐敗效率的提高和力量的集中，但當前監(jiān)察體制改革下的監(jiān)察權是一個集黨紀、政紀、刑事調查權于一體的綜合性權力，融合了三種調查權的監(jiān)察權勢必會帶來一系列的問題。分析當前監(jiān)察權的現(xiàn)狀，把握監(jiān)察權的運行規(guī)律，捋順監(jiān)察權和其他國家權力之間的關系，就顯得至關重要。

一、監(jiān)察權屬性之辨

監(jiān)察委員會監(jiān)察權屬性的界定問題，《監(jiān)察法》對監(jiān)察機關職責、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權限和程序等幾個方面進行了界定，《決定》對監(jiān)察委員會履行的職能也給予了說明，但都未明確界定監(jiān)察權的屬性。學界有不少對監(jiān)察權屬性問題的討論，主要有如下幾種不同看法：

（一）獨立于其他權力的監(jiān)察權

持這一觀點的學者從監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式、地位、國家權力結構的變化、監(jiān)察權的性質等方面進行了分析。監(jiān)察委員會從其產(chǎn)生方式看，與“一府兩院”相同，由國家權力機關——各級人民代表大會產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督；從國家權力結構看，由之前的“一府兩院”變?yōu)榱恕耙桓晃瘍稍骸?，增加了監(jiān)察委員會這一獨立的權力機構，而不再是隸屬于政府的行政監(jiān)察權；從監(jiān)察權性質來看，監(jiān)察權兼具紀律檢查、監(jiān)察調查等多項職能，調查公職人員違紀、違法、職務犯罪活動。監(jiān)察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，監(jiān)察機關行使的職務違法和職務犯罪調查權由國家《監(jiān)察法》規(guī)定和約束，案件移送至檢察機關后的審查起訴等環(huán)節(jié)適用《刑事訴訟法》。[1]監(jiān)察權的地位與之前隸屬于行政權的監(jiān)察部大不相同，監(jiān)察委員會是一個獨立的權力機構，不受行政權的領導和約束。監(jiān)察委員會除了擁有原行政監(jiān)察權、檢察機關職務犯罪調查權以及部門的相關職能外，與紀委合署辦公，還擁有紀律調查權。

（二）三權范疇內(nèi)的權力

針對監(jiān)察權屬性問題，林彥教授從監(jiān)察權的來源分析，認為中國特色的人民代表大會制度雖與西方國家的政治制度有很大區(qū)別，但人民代表大會制度也未否認立法、行政、司法機關之間的權力區(qū)分，在國家機構的設置上我們可以明顯看出這種區(qū)分[2]，新產(chǎn)生的監(jiān)察權雖是與“一府兩院”相平行的獨立的機構，在形式上是新創(chuàng)立的權力類型，但其權力構成沒有超出原有權力設置和范圍。監(jiān)察委員會所擁有的職權主要是來自于原行政監(jiān)察權和檢察機關職務犯罪調查權，沒有超出“一府兩院”架構下行政權、檢察權的外延。[2]另有學者對監(jiān)察委員會監(jiān)督、調查、處置三項權力的內(nèi)容進行分析，認為監(jiān)察委員會的權力兼具行政性與專門調查性[3]，實則也沒超出行政權和司法權的范疇。

（三）不同權力相加的監(jiān)察權

監(jiān)察委員會吸收、整合了原政府的行政監(jiān)察權、檢察機關的職務犯罪調查權等其他不同部門的反腐敗權力，和紀委合署辦公。針對這種權力的整合，童之偉教授認為監(jiān)察委員會的權力是黨的紀律檢查權、行政監(jiān)察權與檢察機關職務犯罪調查權的總和[4]，原來隸屬于檢察院的職務犯罪調查權或涉嫌職務犯罪案件的偵查權轉移至監(jiān)察委員會。熊秋紅教授從功能主義的進路分析設立監(jiān)察委員會是為了“增強權力制約和監(jiān)督效果”，并增強對腐敗犯罪的打擊[5]，所以它要行使原檢察機關擁有的職務犯罪“偵查權”，實則也是承認職務犯罪偵查權被合并到監(jiān)察委員會，監(jiān)察權是不同權力相加的結果。

（四）一種復合性國家權力

徐漢明教授從監(jiān)察委員會權力是由不同權力吸收整合形成的角度分析，糅合了獨立的監(jiān)察權與不同權力相加形成的監(jiān)察權的觀點，認為監(jiān)察體制改革實質是國家政治資源的重新調整與分配，是對既有政治資源的再整合再分配[6]。國家監(jiān)察權并不能簡單地認為是由不同權力合并得到的權力，而是幾種不同形態(tài)或屬性的權力融合在一起進行改造揚棄而形成的新型的復合性國家權力，與紀委合署辦公，接受黨的領導，并說明了國家監(jiān)察權的七個特征。

第一種觀點看到了監(jiān)察權與其他國家權力的區(qū)別，突出了監(jiān)察權的獨立性和權威性，但沒有從監(jiān)察權的權源分析，而忽視了各權力之間的關系，割裂了國家監(jiān)察權與其來源權能之間的繼承性。[6]監(jiān)察機關的監(jiān)察權并不是憑空創(chuàng)造出來的新的權力，這些權力并未超出行政權、檢察權的范疇：整合了原行政監(jiān)察權的內(nèi)容，擁有行政權的性質；又吸收了原檢察機關的職務犯罪調查權等權力，從而又有了司法權的性質。因此，不能忽視監(jiān)察權與其他權力之間的聯(lián)系。

第二種觀點，從實際情況來看，監(jiān)察委員會監(jiān)察權確實有行政監(jiān)察權、檢察機關職務犯罪調查權、違紀調查權等性質的權力，是這些權力的吸收整合作用的結果，在組織上、功能上實現(xiàn)了獨立，構建了一個獨立于“一府兩院”的對人大負責并接受其監(jiān)督的機構，而權力來源則未超出立法權、司法權、行政權范疇。此種觀點雖看到了監(jiān)察委員會的權力構成與立法權、司法權、行政權之間的聯(lián)系，但對監(jiān)察權的定位過于模糊，只是從外延方面籠統(tǒng)說明了監(jiān)察權的來源，看到了監(jiān)察權和其他權力之間的聯(lián)系，而在一定程度上忽視了監(jiān)察權的特殊定位，并未對監(jiān)察權的屬性給予明確的定義和說明，實際上沒有說明監(jiān)察權的本質。

第三種觀點看到了國家監(jiān)察權與行政監(jiān)察權、職務犯罪調查權之間的相互聯(lián)系，但沒有從整體與實質上把握他們之間的關系，忽視了不同法律關系與權力運行體制的差異。認為國家監(jiān)察權是行政監(jiān)察權、檢察機關職務犯罪偵查權等權力的簡單相加的觀點沒有從辯證法的角度考慮問題，忽略了更深層次的本質的東西，忽視了不同權力之間吸收和整合過程中所做的調整。行政監(jiān)察權、預防腐敗、檢察機關職務犯罪調查權等權力相加后還要進行進一步的整合與協(xié)調，以使各項權力間能夠各自有效地發(fā)揮作用又不造成權力間的矛盾與沖突，從而形成全新且獨立的地位更高的國家監(jiān)察權，以符合監(jiān)察委員會建立的初衷以及所要達到的目標；另一方面，也沒有深入考慮權力相加后不同權力之間所適用、遵守的法律的差異。若國家監(jiān)察權是由不同權力簡單相加的結果，那么它應當同時受到與這幾種權源相關法律規(guī)范的規(guī)制[6]，但是在實際監(jiān)察體制改革中，國家監(jiān)察權已經(jīng)有了專門的法律即《監(jiān)察法》來規(guī)范其權力，而沒有同時受到《刑事訴訟法》等法律的約束，由此可以看出監(jiān)察權絕不是不同權力間的簡單相加，也不受組成其權力的法律約束，而是由專門的《監(jiān)察法》對其規(guī)范約束。所以將監(jiān)察權看作是不同權力相加的結果似也不太妥當。

我們贊同第四種觀點，認為國家監(jiān)察權是一種不同權力吸收整合形成的全新的國家權力，并在此基礎上從監(jiān)察委員會所擁有的監(jiān)察權限分析，我們更進一步認為監(jiān)察權根據(jù)不同的監(jiān)察對象其內(nèi)部權力并不是混為一體的，而是有著嚴格的執(zhí)行程序和分工配合，實際上是不同內(nèi)部權力相互分工配合、循序漸進的獨立的國家權力。關于新型國家權力的觀點，首先，國家監(jiān)察權在地位上變得獨立且提到更高層面。國家監(jiān)察權由之前的行政監(jiān)察權變?yōu)橐环N獨立的、與“一府兩院”平行的、并由國家權力機關產(chǎn)生的一種國家性質的監(jiān)察權，其地位相較之前人民政府下的行政監(jiān)察權大大提高，由一種隸屬性權力變?yōu)橐环N獨立的國家權力。在組織結構上，國家監(jiān)察權已不再是之前單純的行政監(jiān)察權，而是吸收整合了諸多權力和職能，具有復合性的多種權力：監(jiān)察委員會吸收、整合了原行政監(jiān)察權、檢察機關職務犯罪調查權以及預防腐敗局等權力的內(nèi)容，并和紀委合署辦公，實際上是擁有了黨的紀律檢查權、行政監(jiān)察權和檢察機關職務犯罪調查權的綜合權力。必須注意的是，其權力范疇并未超出行政權、檢察權的外延，從《監(jiān)察法》中可以看到其借鑒《刑事訴訟法》相關規(guī)定約束的內(nèi)容，但監(jiān)察權的實質不是幾種權力的簡單相加，而是經(jīng)過了吸收整合之后質變形成的與“一府兩院”機構平行的國家監(jiān)察結構體系，并受專門的《監(jiān)察法》約束。關于監(jiān)察權是一種在不同權力吸收整合基礎上形成的相互分工配合、循序漸進的獨立的國家權力一說，筆者認為，監(jiān)察委員會所擁有的監(jiān)督、調查、處置三項權力與行政監(jiān)察權、職務犯罪偵查權和黨紀調查權不同，首先，監(jiān)察范圍擴大到了所有行使公權力的公職人員，不再是單獨的黨員領導干部、國家公務員或職務犯罪的人員，對公職人員開展廉政教育，對他們依法履行公職、職業(yè)道德操守等方面的情況進行監(jiān)督檢查；在監(jiān)督的基礎上，調查涉嫌有貪污賄賂、濫用職權等職務違法和職務犯罪方面的行為，調查根據(jù)問題線索的不同會進行分類辦理，接著監(jiān)察機關成立核查組處置問題線索，撰寫初步核實情況報告并提出處理意見，經(jīng)主要負責人審批之后決定所需采取的調查措施，對職務違法的公職人員監(jiān)察機關可根據(jù)法定程序直接作出處分決定，而對涉嫌職務犯罪的公職人員，監(jiān)察機關則需保證在犯罪事實和證據(jù)清楚充分的基礎上作出起訴意見書，隨后將收集的證據(jù)和案卷材料一并交由檢察院依法審查并提起公訴。需要注意的是，一般職務違法與職務犯罪所采用的調查措施、證據(jù)收集原則有所不同，對涉嫌職務犯罪的公職人員，監(jiān)察機關在調查時收集的證據(jù)要和刑事審判對證據(jù)的要求保持一致，且須對非法方式收集的證據(jù)予以排除，這樣的調查措施既在監(jiān)察機關內(nèi)部形成了分工配合，又保證了監(jiān)察機關移交的案件及證據(jù)與檢察機關依法有序銜接。監(jiān)察委員會所擁有的監(jiān)督、調查、處置權不是無章可循的，而是在嚴格遵循程序的基礎上來開展工作的，并且建立了問題線索的處置、調查和審理等各部門的相互制約機制，每一工作的開展都有嚴格的審批條件、程序和監(jiān)督，是循序漸進的過程，缺一不可，實際上是將之前分散在各權力機關行使的不同階段的權力有序整合在了一起，并做到了循序漸進以及內(nèi)部和異體間的有序配合和銜接。綜上，我們認為監(jiān)察權是在地位和形式上獨立、平行于“一府兩院”的全新的國家機構所行使的權力，組織結構上源于多種權力整合作用形成的一種相互分工配合、循序漸進的獨立的國家權力。

二、監(jiān)察委員會的權力配置及其問題

（一）監(jiān)察委員會的權力配置

監(jiān)察委員會吸收了原不同部門的反腐敗資源和力量，反腐敗力量得到了整合，并且與“一府兩院”平行，是一個獨立于“一府兩院”之外的國家機構，其地位得到較大提高，權力也較之以前大大集中和強化，因此，對監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍、權力配置等方面的現(xiàn)狀進行分析并加以明確限定，防止產(chǎn)生偏差越權甚至侵害公民權利，就十分必要了。

1.權力行使于法有據(jù)

任何一項重大的政治體制改革都必須有法律的規(guī)定和約束，這樣才能做到權力行使的規(guī)范化和于法有據(jù)，國家監(jiān)察體制改革也不例外。《監(jiān)察法》的制定經(jīng)過了草案審議、征求社會意見、修改、最終出臺的過程，廣泛征求了社會意見。2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》做了審議，隨后將審議稿公開面向社會征求意見，在社會各界意見建議的基礎上做了修改，并最終由第十三屆全國人大一次會議表決正式通過?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察機關的職責、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權限、監(jiān)察程序等幾個方面進行了規(guī)定，監(jiān)察委員會如此集中且厚重的權力行使有了法律的規(guī)范和保障，這是深化國家監(jiān)察體制改革、深入開展反腐敗工作、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。

2.權力集中且監(jiān)察范圍廣

新成立的監(jiān)察委員會是一個權力集中的反腐敗機構。它集黨紀調查權、行政監(jiān)察權和刑事調查權于一體，相較監(jiān)察體制改革之前的反腐敗機構權力分散、反腐敗效率不高、反腐敗資源利用率較低的情況有了大大改變和提高。在權力如此集中的基礎上，反腐敗的合力和效率大大提高，反腐敗資源也得到整合。而如此大的權力相對應的就是監(jiān)察范圍的擴大，《監(jiān)察法》首條就明確提到要“加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，深入開展反腐敗工作，實現(xiàn)國家監(jiān)察對象的全覆蓋，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，第三章第十五條則羅列了監(jiān)察機關的六大類監(jiān)察對象，既涵蓋了黨員領導干部、國家各級公務員，也監(jiān)察其他所有行使公權力的公職人員，實現(xiàn)了法律層面上的監(jiān)察全覆蓋、無死角。監(jiān)察委員會的設立大大加強了反腐敗的力量和效率，也促進了黨的集中統(tǒng)一領導下全面從嚴治黨和反腐敗的有機統(tǒng)一。

3.權力的獨立性和地位較高，與“一府兩院”平行

與監(jiān)察體制改革之前的監(jiān)察權隸屬于行政機關，查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門權力隸屬于檢察機關有所不同，監(jiān)察委員會不隸屬于任何一個機關，而是一個獨立的國家機關，與政府、法院和檢察院地位平行。從產(chǎn)生方式上，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會分別由全國人民代表大會、地方各級人民代表大會產(chǎn)生，分別負責全國和地方的監(jiān)察工作；全國和地方各級人民代表大會則分別選舉產(chǎn)生國家和地方各級監(jiān)察委員會主任，各級監(jiān)察委員會主任提請本級人大常委會任免副主任和委員等，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會要對分別產(chǎn)生它們的全國人民代表大會及其常委會和地方各級人民代表大會及其常委會負責，并接受它們的監(jiān)督。產(chǎn)生方式上完全和“一府兩院”相同，也有與其相同的地位。

（二）監(jiān)察委員會權力配置存在的問題

1.監(jiān)察對象界定不清晰

監(jiān)察委員會履行好監(jiān)督第一職責，關鍵在于精準定位、精準聚焦、精準發(fā)現(xiàn)、精準處置，在黨和國家監(jiān)督體系中充分發(fā)揮應有作用。[7]全覆蓋不是什么都管，對監(jiān)察對象的把握必須精準，防止隨意擴大監(jiān)察范圍?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是所有“行使公權力的公職人員”，而不是所有公職人員，更不是普通群眾。[8]但在監(jiān)察實踐中，不少地方紀檢監(jiān)察機關偏離監(jiān)察對象的重點和范圍，沒有準確界定監(jiān)察對象的內(nèi)涵與外延，將本不屬于監(jiān)察對象的人員也納入監(jiān)督重點和監(jiān)察對象，將行使公權力的公職人員和所有公職人員混為一談，將沒有行使公權力的普通教師、醫(yī)生列為監(jiān)察對象，有些地方紀檢監(jiān)察機關甚至將普通群眾也包括在監(jiān)察對象范圍之內(nèi)，實則偏離了國家監(jiān)察委員會設立的初衷和工作職責，影響到監(jiān)察委員會工作的針對性和效率。例如，2018年3月，某省紀委、監(jiān)察委下發(fā)了一個《關于規(guī)范農(nóng)村操辦婚喪喜慶事宜的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》中混淆了公職人員、黨員領導干部和村民的概念，除對黨員領導干部和公職人員關于婚喪喜宴的操辦做要求規(guī)定之外，對農(nóng)村群眾操辦婚喪喜宴也加以約束和規(guī)定。此外，一些地方出現(xiàn)了引起爭議的對事業(yè)單位普通職工進行監(jiān)察處分的事情。這些事情的出現(xiàn)，與《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象的模糊規(guī)定有密切關系。在法律規(guī)定比較模糊的情況下，執(zhí)法機關選擇性擴權就會成為一種難以避免的現(xiàn)象。必須明確的是，公職人員既包括行使公權力的公職人員，也包括一般的普通公職人員。事業(yè)單位的一般工作人員如普通教師、醫(yī)生等手中并無政治強制力或支配他人的權力，所擁有的權利也是有條件的，需要得到他人的知情同意。普通醫(yī)務人員和普通教師的履職行為理應受到監(jiān)督，但他們應由相關單位和部門依法依紀依規(guī)進行處理，而不一定由監(jiān)察委員會來監(jiān)察。

2.調查權定位不明確

英國思想家阿克頓勛爵關于權力有這樣的論述：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！盵9]P342這揭示了不受約束的權力或缺乏有效約束的權力的后果?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關的職責權限和調查手段，包括12 項調查措施——談話、詢問、訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置；監(jiān)察機關還整合了分散在不同權力部門的反腐敗相關職能，較之前的黨紀調查權、行政監(jiān)察權和檢察機關偵查權，權力得到大大集中和加強，其中有很多強制措施與刑事偵查權類似。人民檢察院可對監(jiān)察委員會移送案件審查后直接作出起訴或退回補充調查的決定，這表明監(jiān)察委員會的調查權實質上屬于偵查權；12 項調查措施許多都是通過對人對物的強制性措施來實現(xiàn)調查的：詢問、訊問、勘驗檢查等是《刑事訴訟法》規(guī)定的獲取法定證據(jù)的措施，搜查、凍結、查封、扣押等是《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查行為，對物品有較強的強制性。從實質上看，監(jiān)察委員會調查職務犯罪時所采取的留置措施確實與羈押的行為相類似，都屬于依法剝奪、限制人身自由的措施。[10]雖然監(jiān)察委員會的調查權不同于刑事偵查權，《監(jiān)察法》也借鑒了《刑事訴訟法》的有關規(guī)定，例如留置折抵刑期、收集證據(jù)的要求和標準等，但依然還有很多問題有待明確和約束。如果不對調查權進行更完善全面的約束，將不利于依法治國目標的實現(xiàn)和對人權的保障。

3.權力的制約監(jiān)督還有不夠完善之處

習近平總書記在2018年12月13日十九屆中央政治局第十一次集體學習時的講話中指出：“黨的十八大以來，我多次談到‘誰來監(jiān)督紀委’、防止‘燈下黑’，這就是監(jiān)督者要接受監(jiān)督的問題。這對行使監(jiān)督權的機構和同志同樣適用。”習近平總書記強調要通過改革創(chuàng)新，整合反腐敗職能，在法治和制度上形成既相互銜接、又相互制衡的機制。在這一思想指導下，監(jiān)察體制改革中對監(jiān)察機關權力制約監(jiān)督方面取得了很大成就，但是實踐中還是有一些改進余地。如《監(jiān)察法》第四十七條就檢察機關對監(jiān)察委員會移送案件如何處理進行了規(guī)定，這應該是落實總書記強調的形成既相互銜接、又相互制衡的機制的直接相關的重要規(guī)定，但實際上，從這一條文看檢察機關對監(jiān)察委員會的制約還難以達到制衡的效果。而且，由中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫、中國方正出版社出版的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》在對這一條文進行釋義時指出：“需要注意的是，實踐中，檢察機關作出不起訴決定前，應當積極主動地與監(jiān)察機關開展工作層面的溝通，征求移送案件的監(jiān)察機關或者其上一級監(jiān)察機關的意見?！笨梢韵胂?，檢察機關做出不起訴決定、通過不起訴決定對監(jiān)察委員會進行制約的難度還是較大。又如，《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定：監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督?？陀^地說，這一條文比較籠統(tǒng)，可操作性還有待加強。比如，如何進行監(jiān)察信息公開、不依法公開監(jiān)察工作信息如何處理？實際上，對監(jiān)察機關及其工作人員責任追究加以規(guī)定的《監(jiān)察法》第六十五條，就沒有把對不依法公開監(jiān)察工作信息的責任追究包括進去。

4.權利保障有瑕疵

2004年的憲法修正案明確將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，這是國家對人權的尊重和重視，也是我國人權事業(yè)的一大進步。《監(jiān)察法》中的一些措施和規(guī)定在尊重和保護當事人合法權益方面似有一些缺陷。正如有學者所指出的，當前我國反腐敗行動在發(fā)現(xiàn)實質事實懲罰違紀違法犯罪和保障人權兩大價值取向方面，更側重于發(fā)現(xiàn)實質事實。[11]《監(jiān)察法》第五條提出了“保障當事人的合法權益”原則，在第四章監(jiān)察權限和第五章監(jiān)察程序中也有一些規(guī)定對此有所體現(xiàn)，但這些規(guī)定比較零散、沒有系統(tǒng)化，可操作性也有待加強。我們認為，國家推行監(jiān)察體制改革的主要目標是深入開展反腐敗工作，實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋、無死角，及時查處職務違法和職務犯罪行為，促進反腐敗斗爭的法治化與程序化，推進廉潔政府的實現(xiàn)，但當事人合法權益保障也是個不可忽視的重要方面，在注重反腐敗效率的同時應兼顧、保障當事人合法權益，促進廉潔政府建設與當事人合法權益保障的同步協(xié)調發(fā)展。

三、完善監(jiān)察權配置的建議

監(jiān)察委員會的設立是我國監(jiān)察體制改革的重要一步，是推進反腐敗斗爭和廉政建設的重要武器，但監(jiān)察委員會的權力、地位以及當前法律約束等方面問題的存在會導致其出現(xiàn)權力擴張的風險，因此保證監(jiān)察委員會在促進反腐敗效率提高、推進廉政建設的同時，加強對其權力的監(jiān)督約束，使其在有效約束范圍內(nèi)、在法治軌道上運行，也是十分必要的。

（一）明確公職人員的內(nèi)涵與外延，實現(xiàn)監(jiān)察對象的精準識別

監(jiān)察委員會作為一個位高權重的權力機構，是推進我國反腐敗斗爭和廉政建設的重要機構，但當前《監(jiān)察法》中關于監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的內(nèi)涵、外延不清晰，不同地方監(jiān)察委員會難免對監(jiān)察對象理解出現(xiàn)一定的偏差。因此，要對監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的內(nèi)涵與外延兩方面給予明確，對監(jiān)察對象進行精準定位和精準識別，從而保證監(jiān)察委員會工作的針對性和有效性。一方面，明確界定監(jiān)察對象的內(nèi)涵。內(nèi)涵反映一個事物的本質，要對監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的內(nèi)涵給予確定與解釋，精準定位監(jiān)察對象，使各級監(jiān)察委員會在具體行使職權時根據(jù)內(nèi)涵定義去確定監(jiān)察對象，避免隨意解釋和擴大監(jiān)察范圍，再次出現(xiàn)上文提到的普通教師、普通醫(yī)生和普通群眾被紀委監(jiān)察委立案審查并處理的情況，從而提高監(jiān)察委員會工作的準確性和針對性。另一方面，補充監(jiān)察對象的外延并界定范圍，以做到監(jiān)察對象全覆蓋，同時又有針對性準確性地去監(jiān)察。各地紀檢監(jiān)察機關工作人員也應加強理論學習和法律修養(yǎng)，在實際工作中精確識別監(jiān)察對象和范圍，避免盲目擴大監(jiān)察范圍、隨意解釋法律條文情況的出現(xiàn)。

（二）明確監(jiān)察委員會調查權定位，加強法律約束

關于監(jiān)察委員會的調查權問題，中紀委官方也強調了監(jiān)察機關的調查權與刑事偵查權的不同，監(jiān)察機關調查權不同于司法機關采取的強制措施,監(jiān)察機關調查職務違法和職務犯罪的行為適用《監(jiān)察法》，案件移送檢察機關后則適用《刑事訴訟法》。這樣的解釋雖然明確了調查權的歸屬，但實際上監(jiān)察委員會有12 項調查措施，許多措施與《刑事訴訟法》中規(guī)定的強制措施無異卻沒有相當程度的規(guī)定或法律對其進行約束，在法律層面存在一定缺陷。因此需更進一步在《監(jiān)察法》中對監(jiān)察委員會的調查權進行規(guī)范，可以《刑事訴訟法》為藍本，將其中有關檢察機關直接受理案件偵查的程序性規(guī)范補充到《監(jiān)察法》中[10]，以保證監(jiān)察委員會行使調查權的合法性以及監(jiān)察委員會調查程序與刑事訴訟程序的有效銜接；此外，可借鑒《刑事訴訟法》中有關訊問場所的限定，合理界定犯罪嫌疑人的訊問場所，創(chuàng)造有利于合法取證的客觀條件；明確說明非法證據(jù)排除規(guī)則，合理界定“非法證據(jù)”的內(nèi)容和認定原則，保證與《刑事訴訟法》所要求的收集證據(jù)和排除非法證據(jù)的標準相一致。監(jiān)察委員會調查權與刑事偵查權相似度較高，但并非完全相同，監(jiān)察委員會關于職務犯罪調查的相關規(guī)定借鑒《刑事訴訟法》中有關職務犯罪偵查的規(guī)定，這樣既保證監(jiān)察體系的集中統(tǒng)一、權威高效，又在法律層面很好地約束了調查權。

（三）完善權利保障制度

在行使調查權查明違法犯罪事實、提高反腐敗效率的同時，應保障被調查人的基本權利。監(jiān)察委員會權力集中且地位平行于“一府兩院”，擁有眾多調查措施，在打擊職務違法、職務犯罪方面起著不可替代的作用，但也不能忽視被調查人的權利保障。我們正在致力于建立社會主義法治國家，一個法治政府尊重和保障人權是理所應當?shù)?。因此，應當在行使調查權和保障人權之間形成一定的平衡，一方面，被調查人的基本權利在留置及其他調查階段應該得到保障，遵循必要的法律程序。另一方面，行使調查權時應對公民利益的不利影響盡可能限制在較小的范圍內(nèi)。調查權行使必須以查明涉嫌違法犯罪事實為目的，調查權內(nèi)容、采取的相應手段應與違法犯罪行為相匹配，不應采取偏離或超過調查目的的調查措施，以防止侵害公民利益。[12]在未來條件成熟對《監(jiān)察法》進行修改時，可以考慮增設保障當事人合法權益的專門條款，并在第八章法律責任中對侵犯當事人合法權益的違法行為的責任追究加以細化。

（四）完善對監(jiān)察委員會權力的制約與監(jiān)督

不受約束的權力必然導致腐敗，對監(jiān)察委員會這種集中了違紀、職務違法和職務犯罪調查權的反腐敗機構更應進行約束和監(jiān)督。新修訂的《刑事訴訟法》已經(jīng)補充了人民檢察院對于監(jiān)察機關移送起訴案件的審查權：檢察院對監(jiān)察機關移送的案件審查后，認為不能滿足起訴條件需要進一步補充核實情況的，則應退回監(jiān)察機關繼續(xù)補充調查，必要時檢察院也可自行補充偵查；另一方面，各地檢察院的職務犯罪檢察部門已相繼建立，形成了與監(jiān)察委員會的對接、相互制約，監(jiān)察委員會調查終結的職務犯罪案件移送檢察機關后，由檢察機關依法進行刑事立案、決定采取強制措施、審查起訴和提起公訴。以上措施加強了檢察機關對監(jiān)察委員會移送案件的審查，有利于促進監(jiān)察委員會在案件調查環(huán)節(jié)的規(guī)范化與合法化，但仍需進一步明確監(jiān)察委員會與司法機關之間的相互配合與制約關系，司法機關應被允許適當?shù)貐⑴c監(jiān)察委員會的一些調查。監(jiān)察委員會擁有的調查措施較為廣泛，部分措施缺少外部的有效監(jiān)督，如監(jiān)察委員會作出的留置決定及留置期限的延長問題都是由監(jiān)察委員會內(nèi)部上下級之間作出的同體審批，在提高工作效率的同時也有潛在的濫權風險，因此，可讓司法機關在調查環(huán)節(jié)適當參與進來，如對作出留置措施的決定及留置期限的延長或其他強制措施，可由檢察機關來審批或對監(jiān)察委員會的決定進行監(jiān)督并給出處理建議，這樣既保證了監(jiān)察委員會行使留置決定權的合理性和有效性，又加強了檢察機關對監(jiān)察委員會的監(jiān)督與約束。此外，檢察機關可以加強與監(jiān)察委員會工作的溝通與合作，幫助促進監(jiān)察委員會內(nèi)部人員法律素養(yǎng)的提高，對監(jiān)察委員會行使權力的關鍵環(huán)節(jié)加強交流并提出一定的改進建議，保證監(jiān)察委員會與檢察機關工作的高效銜接。另外，細化《監(jiān)察法》第五十四條關于監(jiān)察信息公開，保障監(jiān)察機關接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的規(guī)定，并在第六十五條中對不依法公開監(jiān)察工作信息，以及接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督方面的違規(guī)行為的責任追究加以明確。這就從外部加強了對監(jiān)察委員會權力行使的監(jiān)督與約束，使其在法治軌道內(nèi)和外部監(jiān)督下良好運行，降低濫權風險。

監(jiān)察委員會的設立、《監(jiān)察法》的頒布是我國推行監(jiān)察體制改革邁出的重要而關鍵的一步，是深入開展反腐敗斗爭和廉政建設的重要舉措。伴隨著監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會在全國各地的設立，監(jiān)察委員會的功能及其權力運行中的潛在問題也逐漸顯現(xiàn)，它在深入開展反腐敗斗爭、提高反腐敗效率和腐敗發(fā)現(xiàn)率方面的作用不可忽視，但是存在的問題也應該引起足夠重視。集黨紀調查權、行政調查權和腐敗犯罪調查權于一體的特殊調查權整合了反腐敗資源和力量，然而，監(jiān)察委員會在公職人員定義、調查權定位和異體監(jiān)督、人權保障方面還有進步的空間，需不斷完善和發(fā)展。因此要從法律層面在實體和程序上約束監(jiān)察委員會權力的行使，明確界定監(jiān)察對象范圍，借鑒《刑事訴訟法》中刑事偵查權運作的相關條文，完善對調查權的規(guī)范和約束，強化異體監(jiān)督與制約，在反腐敗的同時更加注重保障人權，這樣才能將監(jiān)察委員會的權力關進法律的籠子，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高反腐敗效率，促進反腐敗和法治的同步發(fā)展。