單建軍

內(nèi)容提要：當(dāng)前地方政府債務(wù)管理形勢嚴(yán)峻，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)艱巨。本文主要梳理了地方政府、監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)采取的防范化解政府債務(wù)措施，剖析了當(dāng)前地方政府債務(wù)化解中存在的難點(diǎn)與問題，并就防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出政策建議。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前主要的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容，黨中央、國務(wù)院以及各省級政府就地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解相繼出臺了指導(dǎo)意見和規(guī)范要求。為了解湖北省襄陽轄內(nèi)防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)展及成效，我們主要通過與政府部門、金融機(jī)構(gòu)和融資平臺公司召開座談會、組織問卷調(diào)查和實(shí)地考察等形式開展地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專題調(diào)研，詳細(xì)了解防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施，分析查找存在的困難與問題，并提出政策建議。

一、當(dāng)前襄陽市防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要舉措

（一）襄陽市政府：實(shí)行債務(wù)限額管理，積極化解存量債務(wù)

為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實(shí)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，襄陽市政府出臺了防范化解地方債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)管控辦法，從規(guī)范債務(wù)管理、化解存量債務(wù)、建立保障機(jī)制等方面提出了相關(guān)要求。

1.規(guī)范債務(wù)舉借，嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模

一是實(shí)行限額管理。以2016年12月末統(tǒng)計(jì)的地方債務(wù)規(guī)模為基礎(chǔ)，要求2017年末債務(wù)規(guī)模保持在該水平以內(nèi)，2018-2020年每年化解債務(wù)規(guī)模不少于2016年12月末的5%，十年內(nèi)將地方債務(wù)降到合理水平（即債務(wù)率不超過120%）。二是規(guī)范舉借行為。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)［2017］50號）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)［2017］87號）等要求，對違規(guī)擔(dān)保以及借政府購買服務(wù)、PPP、政府投資基金等名義違法違規(guī)融資行為進(jìn)行規(guī)范清理。三是加強(qiáng)考核問責(zé)。將化解防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入考核內(nèi)容，建立責(zé)任追究機(jī)制，加大監(jiān)督問責(zé)力度。

2.落實(shí)償債來源，化解存量債務(wù)

在甄別地方政府債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌預(yù)算安排、盤活存量資金等方式，積極化解存量債務(wù)。一是安排一定規(guī)模的預(yù)算資金償還債務(wù)，其中一般公共預(yù)算資金中不少于3%，政府性基金預(yù)算中不少于25%。二是推進(jìn)政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)融資平臺自主經(jīng)營和盈利能力，實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目收益平衡。三是運(yùn)用PPP盤活存量資產(chǎn)，在存量公共服務(wù)項(xiàng)目中引入社會資本參與。四是適當(dāng)處置部分閑置國有資產(chǎn)，用于歸還地方債務(wù)本息。

3.建立防控保障機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急機(jī)制。市、縣（區(qū)）兩級政府根據(jù)財(cái)力狀況、債務(wù)負(fù)擔(dān)等情況建立當(dāng)?shù)卣膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，在出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由應(yīng)急償債基金及時(shí)償還政府性債務(wù)。目前，襄陽已經(jīng)建立了55億元的風(fēng)險(xiǎn)基金。二是創(chuàng)新政府投融資機(jī)制。一方面，加快推廣PPP模式，積極推動在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP。另一方面，積極運(yùn)用政府引導(dǎo)基金，放大政府資金的投資效應(yīng)。同時(shí)，做大做強(qiáng)國有擔(dān)保公司，依法依規(guī)提供融資擔(dān)保。三是建立債務(wù)化解信息系統(tǒng)。由財(cái)政部門牽頭建立信息系統(tǒng)，動態(tài)掌握各地化解債務(wù)情況，有效落實(shí)考評問責(zé)工作。

（二）襄陽市監(jiān)管部門：加強(qiáng)監(jiān)督管理，做好風(fēng)險(xiǎn)提示

一是提出監(jiān)管意見。要求金融機(jī)構(gòu)不得以任何方式增加地方政府債務(wù)，堅(jiān)持市場化、商業(yè)化原則對存量政府背景類貸款提供到期后續(xù)貸工作。二是督促整改落實(shí)。要求金融機(jī)構(gòu)對地方政府及其部門融資擔(dān)保行為和政府購買服務(wù)情況進(jìn)行排查摸底，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題必須限期整改到位。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。對2015年地方政府債務(wù)限額下達(dá)前發(fā)放的在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中由財(cái)政性資金償還的，要求金融機(jī)構(gòu)及時(shí)與地方政府溝通納入政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理。存量貸款中未能納入政府債務(wù)管理又確需財(cái)政資金償還貸款的，要求金融機(jī)構(gòu)逐戶落實(shí)責(zé)任，逐戶制訂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，逐筆與政府協(xié)商洽談，切實(shí)落實(shí)還貸資金來源。四是加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測。建立政府背景類企業(yè)融資情況相關(guān)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，要求金融機(jī)構(gòu)政府背景類企業(yè)的融資余額、客戶數(shù)量不得有新增。

（三）襄陽市金融機(jī)構(gòu)：根據(jù)要求對存量授信進(jìn)行整改，規(guī)范新增融資

金融機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管部門和上級行要求，對存量政府類貸款中的違法違規(guī)問題進(jìn)行整改。一般來說，在地方政府撤銷相關(guān)擔(dān)保函或者購買服務(wù)協(xié)議之后，對于能夠通過追加擔(dān)保、補(bǔ)充還款資金來源、變更項(xiàng)目運(yùn)作模式等措施整改合格的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)仍會按照約定合同繼續(xù)發(fā)放貸款。但對于短期內(nèi)政府無法提供有效擔(dān)保和增信的項(xiàng)目，不同的金融機(jī)構(gòu)有不同的操作規(guī)定。有的金融機(jī)構(gòu)要求提前收回貸款本息；有的金融機(jī)構(gòu)在與政府協(xié)商落實(shí)后續(xù)還款來源后仍維持原有貸款條件不變。對于政府類新增貸款，金融機(jī)構(gòu)都表示要以依法依規(guī)為基本前提，嚴(yán)格落實(shí)國家法律法規(guī)、政策規(guī)定和監(jiān)管要求。在具體授信中，主要業(yè)務(wù)范圍有三類：一是名單內(nèi)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目。主要包括棚戶區(qū)改造和易地扶貧，并且這些政府購買服務(wù)融資必須符合納入購買服務(wù)目錄、預(yù)算管理等相關(guān)要求。二是有現(xiàn)金流覆蓋的政府平臺融資項(xiàng)目。對于有收益權(quán)、國家財(cái)政補(bǔ)助資金等現(xiàn)金流覆蓋的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)一般會滿足其信貸需求。三是合規(guī)的PPP項(xiàng)目。一般來說，PPP準(zhǔn)入的條件是要納入省級以上財(cái)政部門PPP項(xiàng)目庫。

二、襄陽市防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的難點(diǎn)與問題

（一）襄陽市在防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和限制債務(wù)規(guī)模上存在兩難，金融機(jī)構(gòu)信貸政策落實(shí)有差異

當(dāng)前地方政府在化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓縮債務(wù)規(guī)模上存在兩難，截至2018年12月末，襄陽市金融機(jī)構(gòu)政府類信貸余額520.52億元，較2017年12月末增加了27.88億元。從不同金融機(jī)構(gòu)政府類貸款變化情況來看，可以分成四類：一是政策性銀行依托優(yōu)勢積極發(fā)放“棚改”類項(xiàng)目貸款，其12月末貸款余額較上年末增加了26.75億元。二是國有銀行圍繞合規(guī)經(jīng)營逐步壓縮，一般政府類貸款到期不再續(xù)作，新增政府類貸款嚴(yán)格控制，信貸審批通過率較低，工、農(nóng)、中、建、交五大行12月末貸款較上年末減少了37.27億元。三是股份制商業(yè)銀行和城商行相對靈活，大部分依然看好政府類項(xiàng)目，12月末貸款余額較上年末增加了36.14億元。四是農(nóng)商行存量規(guī)模不大，調(diào)整幅度較小，以維持存量為主。6家農(nóng)商行12月末貸款余額較上年末微增2.26億元。

（二）襄陽市政府債務(wù)相關(guān)信息不透明，弱化了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解力度

當(dāng)前階段，地方政府仍有融資需求，金融機(jī)構(gòu)也愿意支持地方建設(shè)、民生工程，但由于信息不對稱，金融機(jī)構(gòu)難以科學(xué)把握信貸支持的尺度。首先，未建立地方政府債務(wù)信息披露制度，相關(guān)主體難以全面掌握地方政府債務(wù)實(shí)際情況。目前鼓勵的“棚改”類政府購買服務(wù)和合規(guī)的PPP項(xiàng)目貸款中，大部分都對政府債務(wù)率提出要求，如不超過120%，但由于沒有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，這一條款在金融機(jī)構(gòu)的信貸準(zhǔn)入時(shí)基本沒有起到作用。其次，政府背景類貸款的統(tǒng)計(jì)口徑存在模糊。這就不能排除部分金融機(jī)構(gòu)“順政策意圖而為”，即政策希望支持政府類項(xiàng)目時(shí)多填報(bào)，政策限制時(shí)則少填報(bào)，弱化監(jiān)管效果。此外，金融機(jī)構(gòu)對融資平臺融資信息的真實(shí)性難以把握。大部分金融機(jī)構(gòu)表示，在實(shí)際操作中確認(rèn)政府融資平臺現(xiàn)金流的真實(shí)性手段有限，對后續(xù)信貸資金是否劃入財(cái)政使用也無法有效管控。

（三）襄陽市化解存量債務(wù)，不合規(guī)政府購買服務(wù)項(xiàng)目整改還不到位

對于政府違規(guī)提供擔(dān)保的融資，如出具擔(dān)保函、安慰函等，由政府與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商后撤銷，或由政府單方面申明作廢，僅僅只是從形式上滿足了整改要求。但是對于政府購買服務(wù)，需要重新簽訂合同，補(bǔ)充增信措施并落實(shí)其他償債來源的項(xiàng)目整改到位還有難度。由于政府購買服務(wù)類項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身的收入來源除了政府每年按期支付的政府購買服務(wù)款項(xiàng)外并無其他收益，還需要依靠政府安排其他資金支付，短期內(nèi)難以整改到位。

（四）襄陽市融資平臺市場化轉(zhuǎn)型難度較大，短期內(nèi)難以成為化解債務(wù)的主要途徑

通過政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，將政府債務(wù)與平臺公司剝離，可以有效化解政府債務(wù)。但是當(dāng)前融資平臺轉(zhuǎn)型面臨較多困難，其中關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是地方政府角色轉(zhuǎn)變有一定難度。目前，地方政府和融資平臺之間關(guān)系難以厘清，尤其在人事任免方面，很多平臺的高管人員都是由政府來任命，在一定程度上難以保證公司維持嚴(yán)密穩(wěn)定的組織架構(gòu)。二是大部分融資平臺公司現(xiàn)金流不足，商業(yè)化運(yùn)作能力不強(qiáng)。政府融資平臺的資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項(xiàng)目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。

（五）襄陽市政府性基金存在波動風(fēng)險(xiǎn)，PPP、政府投資基金等融資規(guī)模有限

2018年-2020年，襄陽市政府類債務(wù)到期規(guī)模350億元，未來債務(wù)還款壓力將明顯上升，未來債務(wù)的化解還需要依靠財(cái)政支出和新的融資渠道。從財(cái)政資金來看，除了有限的地方債以外，政府性基金是主要資金來源。而政府性基金的主要構(gòu)成是土地出讓收入，對房地產(chǎn)市場的依賴性較大，一旦房地產(chǎn)市場走勢回落，土地成交價(jià)格將受影響，可能導(dǎo)致土地出讓收入減少而不能滿足債務(wù)償還的要求，當(dāng)然，僅靠土地出讓收入化解債務(wù)也不具有可持續(xù)性。同時(shí)，PPP、政府投資基金等合規(guī)融資渠道還不暢通，例如，PPP期限長、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不明朗，政府投資基金需要同股同權(quán)等，都制約了銀行參與融資的積極性。

三、襄陽市防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)建議

（一）完善襄陽市政府債務(wù)管理體制，強(qiáng)化政府債務(wù)信息披露

一是明確政府債務(wù)管理的責(zé)任部門，根據(jù)政府債務(wù)處置辦法出臺實(shí)施細(xì)則，組織協(xié)調(diào)政府部門、監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)處置工作，避免政府債務(wù)管理中的缺失、重復(fù)和矛盾。二是明確各類債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，合理認(rèn)定政府負(fù)有償還責(zé)任的或有債務(wù)，按時(shí)公開政府債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級、債權(quán)人等信息，及時(shí)向社會披露地方政府債券發(fā)行主體及其綜合財(cái)力、資產(chǎn)負(fù)債等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做到債務(wù)信息的公開、透明，接受社會公眾的監(jiān)督。三是嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，防范和化解存量債務(wù)，禁止和避免違規(guī)舉債、變相擔(dān)保、違法融資等行為的發(fā)生，切實(shí)提高政府公信力。

（二）加快襄陽市政府正規(guī)融資渠道建設(shè)，避免短期流動性風(fēng)險(xiǎn)壓力

一是建立“借、用、還、管”相統(tǒng)一的政府舉債融資機(jī)制，合理確定發(fā)債規(guī)模，將地方債發(fā)行規(guī)模與地方政府財(cái)力相匹配，并在政府財(cái)力承受范圍內(nèi)，提高專項(xiàng)債券對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、扶貧搬遷的支持力度，保障重點(diǎn)民生類項(xiàng)目的建設(shè)。二是繼續(xù)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面推進(jìn)PPP項(xiàng)目融資，鼓勵具備條件的融資平臺存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，引入社會資本參與改造和運(yùn)營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，騰出資金用于各類公益性項(xiàng)目建設(shè)。三是盤活國有資產(chǎn)，增加地方政府財(cái)源，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，探索利用預(yù)算外資金緩解地方政府的資金壓力。

（三）加快襄陽市政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

一是理順政府與融資平臺的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)政企分開，讓融資平臺真正成為市場化的主體，減少和降低政府對融資平臺的干預(yù)，避免政府直接參與平臺的運(yùn)行和管理，通過市場手段而非行政手段引導(dǎo)平臺發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。二是妥善處理平臺存量債務(wù)。需要厘清平臺債務(wù)來源是經(jīng)營性項(xiàng)目還是公益性項(xiàng)目，對于經(jīng)營性項(xiàng)目產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)依靠項(xiàng)目收入來保障還款；對于公益性項(xiàng)目應(yīng)在政府的支持下，通過債務(wù)置換、資產(chǎn)盤活、引入社會資本等方式妥善處理。三是科學(xué)設(shè)計(jì)融資平臺轉(zhuǎn)型方案。平臺公司的轉(zhuǎn)型不能搞“一刀切”，應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、區(qū)域特點(diǎn)，以及平臺公司的經(jīng)營狀況，科學(xué)制定轉(zhuǎn)型方案，確保轉(zhuǎn)型后的平臺有能力市場化運(yùn)營。

（四）理順中央與地方政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，抑制地方政府投資沖動

一是要理順我國政府間的責(zé)任和權(quán)利關(guān)系，需要充分發(fā)揮法律的作用，以法律形式合理確定各級政府的支出責(zé)任和范圍，弱化行政干預(yù)，從源頭上控制地方政府過度舉債沖動。引導(dǎo)地方政府將更多的公共財(cái)政資源投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域，逐漸減少競爭性領(lǐng)域投資，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。二是要地方政府增強(qiáng)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識，正確看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，避免舉債沖動，對于超出本地財(cái)政承受能力的，項(xiàng)目資金無法落實(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患突出的，堅(jiān)決不準(zhǔn)舉債。市、縣兩級政府重大項(xiàng)目必須先報(bào)經(jīng)省財(cái)政廳財(cái)力評估后，才能報(bào)送省發(fā)改委審批。

（五）建立監(jiān)督評估機(jī)制，強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范效果

一是建立地方政府債務(wù)評估機(jī)制。從地方政府債務(wù)的規(guī)模、增速、使用效率、地方財(cái)政收入增長等多維度，探索建立監(jiān)測指標(biāo)體系，合理設(shè)定債務(wù)安全線和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍，科學(xué)劃分地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信號類別，及時(shí)采取措施防范、控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是建立地方政府債務(wù)管理考核問責(zé)機(jī)制。明確將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控情況列為地方各級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容。更新地方政府債務(wù)監(jiān)測指標(biāo)體系，及時(shí)評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，確保政府債務(wù)規(guī)模保持在合理范圍內(nèi)。對債務(wù)規(guī)模超過合理水平或者地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。