●曹群玲

知識是第一生產(chǎn)力，作為卓越創(chuàng)新人才培養(yǎng)基地，高校一直是國家和人民關注的重點民生領域。高校的發(fā)展在很大程度上受到國家行政與地方經(jīng)濟的影響，享受著國家和地方對大學的各種扶持政策。近年來，隨著國家對高等學校資金投入力度的不斷增長，預算規(guī)模逐漸擴大。如何加強財務管理，將“花錢必問效”的績效管理理念融入項目實施中，加強可行性論證，合理確定預算需求，科學設置績效目標，增強責任意識，實行專款專用、單獨核算，加強結果考評，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，是高校改革發(fā)展進展中迫切需要解決的課題。本文擬結合政策分析法和文獻研究法，對高效開展預算績效管理進行初步探討。

一、高校推行預算績效管理的必要性

（一）推行預算績效管理是國家財政資金管理的時代要求

預算體制改革是國家財政部近幾年關注的重點。為了推進財政資金預算績效管理，財政部積極開展調研試點活動，不斷對預算績效管理工作進行探索，先后印發(fā)了大量政策性文件，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285 號）、《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）、《中華人民共和國預算法》（2014年8月修正）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā) 〔2014〕45號）、《國務院關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63 號）、《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（2018年9月 1日印發(fā)）、《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（〔2018〕167號）、《關于征求 〈行政事業(yè)單位成本核算基本指引（征求意見稿）〉意見的函》（財辦會〔2019〕23號）這些文件的出臺，充分體現(xiàn)了國家對于財政資金預算績效管理的高度重視，強調了績效在預算管理中的重要性。這些文件也是高校開展預算績效管理、強化預算約束的重要依據(jù)。國家財政撥款是高校建設的主要經(jīng)費來源，加強高校預算績效管理研究，提高財政資金使用效益，促進高校從投入型預算向績效型預算轉變，是國家財政資金管理制度的時代要求。

（二）推行預算績效管理是完善高校制度建設和提高管理水平的內在要求

目前我國政府對高校教育投入大，經(jīng)濟活動多，而部分高校在財務管理特別是預算績效管理方面不同程度存在著一些問題。諸如資金使用與工作目標分離、資金監(jiān)管弱、資金績效低等現(xiàn)象，使預算執(zhí)行難以實現(xiàn)預算目標，高校發(fā)展戰(zhàn)略目標自然也難以實現(xiàn)。部分高校對資金管理重視不夠，不同程度存在資金安全隱患，出現(xiàn)違紀違規(guī)行為，甚至造成重大經(jīng)濟損失。因此通過實施高校預算績效管理，將預算與工作任務工作目標掛鉤，將預算與學校發(fā)展規(guī)劃融合，是提高教育經(jīng)費的使用效率、實現(xiàn)高等學校效益最大化和可持續(xù)發(fā)展的根本保證。

二、我國高校預算績效管理中存在的問題

自國家預算體制改革以來，財政部和各級政府做了大量的工作，預算績效管理機制已經(jīng)基本建立，但高校預算績效管理工作成效不顯著。通過分析，本文認為目前高校普遍存在以下問題：

（一）高校對預算績效管理理念的樹立還不夠深入

從當前我國高校財務預算管理現(xiàn)狀來看，目前大部分高校對預算績效管理存在著概念模糊、思路不清的狀況。大部分高校在預算管理中不重視實效，主要工作仍然集中在申請財政預算資金的多少上，而對資金花費之后的使用效益關注度不夠。同時，預算管理關注的是經(jīng)費使用進度，僅強調按序時進度執(zhí)行預算，而對財政資金的使用能否實現(xiàn)預期的目標關注不夠。此外，一些高校沒有把預算編制與學校的發(fā)展戰(zhàn)略有機結合在一起，沒有發(fā)揮預算績效管理服務于學校發(fā)展戰(zhàn)略的管理和控制功能。在預算管理中，一些高校存在“重編制、輕考評”、“重獲取預算、輕績效管理”的現(xiàn)象，這與“實質重于形式和成本效益”的財務會計原則相悖。

（二）高校預算績效管理體制不夠健全

1、組織機構設置不科學。目前，高校預算管理的牽頭部門為財務處，但缺少其他部門的廣泛、充分參與。而對于預算而言，財務處主要工作在預算申報和資金分配上，只能把握預算收支的要求、核算方法等，而對各單位缺少深入的了解，比如專業(yè)、科研、學科平臺等。對項目預算的預期目標、可行性，以及產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟效益不熟悉，無法做到預算績效全過程的跟蹤管理。

2、內部財務資源分配不平衡。高校財務資源是學校發(fā)展的基礎和保障，高校的可持續(xù)發(fā)展離不開財務資源的合理配置。目前，缺乏對學校發(fā)展戰(zhàn)略目標的整體考量，很多高校的預算分配不合理，無法全面衡量和滿足不同學院的實際財力需求。如有專業(yè)優(yōu)勢的學院、有影響力的個人獲得的財務資源較多，一般的學院和教師個人資源不足，會造成內部資源分配兩極分化的局面，拉大了學院之間、教師之間的差距。獲得資源多的一般不重視資源效益如何最大化，而獲得資源少的想做事沒經(jīng)費，有目標也不容易實現(xiàn)，嚴重影響學院和個人發(fā)展的積極性，不利于學校多學科、全方位發(fā)展。

3、績效評價指標設置不精細。高校的績效評價指標設置粗放，以總體性的指標為主，如學科排名、論文數(shù)量、論文質量等。但高校是由多種不同職能部門和院系組成的，這些指標的統(tǒng)一設定滿足不了高校內部的多元化發(fā)展需求，同樣，不能反映預算績效的具體執(zhí)行情況，使預算執(zhí)行和指標評價之間產(chǎn)生脫節(jié)，并增加了高校預算績效管理的難度。

4、預算績效控制監(jiān)督實施不到位。一些高校預算的執(zhí)行和考評無監(jiān)督管理制度，項目申請人努力爭取到經(jīng)費，卻在規(guī)定的時間“花不出去”，學校又缺乏績效考核約束，經(jīng)費的使用權在項目負責人或學院，項目負責人關心自身發(fā)展，往往不會站在學校立場上，考慮資源效益的最大化。因此，在實際工作中，一些高校滋生了一些不合理的經(jīng)費使用方式，如大量購置試劑耗材；以各種理由發(fā)放學生勞務費和人員經(jīng)費；購置高額固定資產(chǎn)；使用頻率不高的大型固定資產(chǎn)，本來可在學院間調劑使用，結果因為經(jīng)費充足重復購置，導致資產(chǎn)使用率偏低。這些不合理的花錢方式造成了財務資源的浪費和閑置，與資源效益最大化背道而馳，不利于學校戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)。

5、績效考評激勵制度不完善。目前，多數(shù)高校還未建立起有效、成熟的預算績效管理考評激勵機制?？儍?yōu)績差缺少考核的標準，也就缺乏預算的約束力。各部門關注的都是資源和項目，大家盡最大努力申請經(jīng)費和項目，然后再努力在預算時間截止前使用完預算資金，預算完成后是否達到預期目標，申請者不關心，管理部門無章可循，績效管理流于形式。

三、優(yōu)化高等學校預算績效管理的建議

高校預算屬于公共財政預算，高校應按深化預算管理制度改革和政府會計改革精神，通過實施科學有效的預算績效管理手段，將預算和工作任務、工作目標掛鉤，將預算與學校發(fā)展規(guī)劃融合，是提高經(jīng)費使用效率，實現(xiàn)效益最大化和可持續(xù)發(fā)展的根本保證。預算績效管理與學校各職能部門以及院系休戚相關，關系到學校的發(fā)展大計，因此要完善預算績效管理制度并貫徹執(zhí)行。針對高校預算績效管理在思想認識、制度環(huán)境及運行機制等方面的現(xiàn)實問題，本文提出高校預算績效管理的應對措施。

（一）高校應將預算績效管理理念融入預算管理全過程

校長作為學校法定代表人，是資金管理的第一責任人，必須全面掌握學校資金管理，在高校管理層中樹立預算績效管理理念。通過積極開展內部預算績效管理培訓工作，將預算績效理念灌輸?shù)矫恳粋€預算部門甚至每一位教職工。力爭在高校人人心中都種下績效的概念。樹立全員績效、全過程績效理念，把預算績效理念貫徹到預算編制、預算執(zhí)行、預算考評、預算監(jiān)督等全過程。高校預算績效管理要以單位整體長遠發(fā)展為目標，對投入的各類資源產(chǎn)出進行評價，根據(jù)評價結果和發(fā)展戰(zhàn)略實施情況優(yōu)化各類資源配置，提高資源使用效率，實現(xiàn)單位整體發(fā)展戰(zhàn)略。以績效考核和全程監(jiān)督為手段，建立科學高效的預算管理制度。

（二）高校應加強預算績效管理組織機構建設

高校應成立專門的預算績效管理委員會或領導小組等相關機構，該機構可以由校領導牽頭，財務部門為主體，學校各院系及職能部門則實質性參與。其中：校領導，負責統(tǒng)籌規(guī)劃，頂層把關，協(xié)調各部門；各部門負責人，根據(jù)學院發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制預算，細化預算，制定具體的考評目標等；內部審計機構負責人或聘請專業(yè)的第三方審計機構，負責資金的相關審計工作；監(jiān)督機構負責人，負責信息公開、考核、群眾舉報；財務負責人及財務主管，負責資金管理與協(xié)調；各部門教職工代表，負責收集信息、建議、意見，向預算績效管理委員會反映。預算績效管理委員會應從各部門職責和任務出發(fā)，對各部門制定的預算績效目標進行審核，審核績效目標設置的科學性、申請資金的合理性及后期項目的可執(zhí)行性等。大家齊心協(xié)力，以學校的戰(zhàn)略規(guī)劃為目標，全面規(guī)劃預算的編制、實施，擬定詳實、具體的執(zhí)行和考評方案。每年至少需召開2至3次全體會議，預算編制工作前要收集意見，列出本部門戰(zhàn)略規(guī)劃；預算編制完成后，要制定預算細則，考評指標等；預算執(zhí)行完成后，根據(jù)設定的績效評價指標進行全面的考核。

（三）高校應根據(jù)各部門和項目實際，制定績效評價指標

高校是由各有不同職能但又相互聯(lián)系的部門組成的，不僅涉及教學、教輔、行政、后勤等不同性質的部門，而且相同性質的各部門的主要職責和承擔的工作任務有別。高校應根據(jù)各部門的主要職責和承擔的工作任務等設定不同的績效目標，應當以重要性為先、可操作性為主，根據(jù)具體情況設置具體指標。在總體相同的一級指標下設不同的二級甚至三級指標，充實和完善指標體系。設置的二級或三級指標由各部門把關，一級指標由學校預算績效管理委員會或領導小組把關。

（四）高校應強化內控建設，強化高校預算編制、執(zhí)行、考評、監(jiān)督、問責全過程管理

為了保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效，高校應根據(jù)《會計法》《預算法》《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》等法律法規(guī)和相關規(guī)定，加強單位層面和業(yè)務層面的內部控制。從預算績效目標的設定、執(zhí)行情況的監(jiān)控、分析、評價等方面都要全方位設計和政策制定。在預算編制方面，高校各部門要從自身情況出發(fā)，對本部門擁有的資源、實施過程中涉及到的影響因素等全面綜合考慮，突出重點，結合戰(zhàn)略規(guī)劃，合理測算實際的資金需求。突出以績效為導向的預算申報理念，建立事權與支出責任體系，確立基本支出和項目支出的事權分配，落實支出主體責任。各部門應有針對性地設定預期績效目標，設定的目標應該指向明確，符合學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與財政支出的范圍、方向緊密相連，從數(shù)量、質量、成本和效率等方面進行細化，做到所編制的預算績效目標全面、客觀、可行、有效。

在預算執(zhí)行方面，應根據(jù)預算安排，將學校戰(zhàn)略設計予以細化，預算目標是要做什么事，什么時間完成什么目標，怎樣完成最合適，還能做些什么，這些都是預算執(zhí)行中最應該思考的問題，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正。要完善預算調整和審批程序，有確因客觀原因需調整預算的，要嚴格按調整審批程序執(zhí)行。始終要以適應學校發(fā)展規(guī)劃為前提，將有限的資源用到最需要的地方，增強預算執(zhí)行的實效性、均衡性，確保資金使用效益。在預算考評方面，應制定全面完整的評價指標，要多維度分析問題，對高校所擁有的人力資源、物力資源、財力資源和學科資源等投入及其產(chǎn)出進行深度分析，全面考核，不能簡單側重于某方面。設定績效評價指標時，要根據(jù)各經(jīng)費預算要求及目標，將要完成的指標分配到具體的崗位。認真進行崗位分析，對每個崗位的工作職責、考評內容、勝任資格設計考核方案。考核方案要運行一段時間，看考核結果反饋?？梢詮慕搪毠ぶ惺占庖?，待滿意度調查分析后，再次論證績效考核方案，最后正式發(fā)布實施。制定的評價指標應符合大多數(shù)人的意愿。設置指標應遵循重要性原則、效益性原則、實質重于形式原則。預算完成后要對照年初設定的目標開展績效考評，對偏離目標的原因要深入分析并提出整改措施。

預算監(jiān)督方面，高校的預算執(zhí)行不僅要全程經(jīng)得起上級相關部門、內部審計、監(jiān)督等機構的檢查，還應自覺公開信息，接受校內師生監(jiān)督。預算的編制、執(zhí)行、考評、激勵方案都應先進行內部宣傳，讓績效管理工作公開化、透明化。通過預算績效信息公開，使廣大教職工能更明確學校的預算目標與學校事業(yè)建設目標，讓大家有參與感，有主人翁的意識，共同朝著明確的目標努力，以充分調動他們的工作積極性。也可能收集到教職工對于學校預算安排的更合理更科學的建議，這更有利于順利實現(xiàn)預算目標，提高學校預算資金的使用效率。

在預算激勵方面，要根據(jù)績效考評結果，堅持責、權、利相結合原則，推行問責制與績效考評獎勵制度，層層落實到具體項目的責任人。關于獎勵和處罰的條件和標準，也要事先制定好。對認真執(zhí)行預算考核合格者，要給予鼓勵和獎勵；對于沒按規(guī)定要求執(zhí)行預算者，也應該給予一定的處罰。目的不是單純的獎勵或處罰某一個部門或個人，而在于促成部門管理者與職工之間的真誠合作，讓大家在追求個人利益的同時，與實現(xiàn)學校資源效益最大化的目標相一致。

（五）高校應進一步加強信息化建設，實現(xiàn)資源共享，有效實現(xiàn)效益最大化

高校不能只把不斷增強財政撥款作為自己的預算目標。應該在保證教學、科研的基礎上響應國家提出的建設節(jié)約型社會和可持續(xù)發(fā)展的要求，要樹立成本意識和共享意識。如經(jīng)過多年的積淀，一般高校都具備了相當可觀的資產(chǎn)，這應該是高校的一塊非常大的資源。但總體來說，資產(chǎn)的使用效率和經(jīng)濟效益并不高。有些價值很高的固定資產(chǎn)，花費很多的資金，但根本就用得很少，如果可以實現(xiàn)信息和資源共享，在保全資產(chǎn)的前提下有償提供給有需要的校內其他單位甚至向社會開放，收回的資金由學校統(tǒng)一管理，可以減少后面的財政預算需求或者是把預算用在更需要的地方，這樣不僅節(jié)約了預算需求也提高了閑置資產(chǎn)的使用效率。所以高校要加強信息化建設，對現(xiàn)有的資產(chǎn)資源進行全面梳理，在校內資產(chǎn)管理相關網(wǎng)站上信息共享，各部門可以互通有無，減少資源浪費。對確實需要新增的資產(chǎn)，要從使用效益和成本核算角度進行論證，使資產(chǎn)使用效益與預算績效管理效益相融合，有利于實現(xiàn)高校資源的平衡和協(xié)調發(fā)展。

總之，高校是國家政府預算執(zhí)行的重要預算單位，承載著國家最重要的教育和科研任務，高校一定要快速順應我國新時代的改革發(fā)展需要。應當按照國家“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的統(tǒng)一部署，對高校存在的預算績效管理問題客觀面對、重點關注、深入調查研究、分析摸索科學的適應學校發(fā)展的改進措施。高校應深化績效管理意識，創(chuàng)造良好的預算績效管理氛圍，作為高校的一份子，人人都應有從“要我有績效”到“我要有績效”的理念轉變，要有“花錢必問效、無效必問責”的概念，把績效理念融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程，統(tǒng)籌謀劃，設定項目績效目標，提高申報質量，加強財政專項資金和項目管理，強化預算內控建設，不斷完善預算管理機制，提高預算績效管理水平。努力使每一筆財政資金分配合理、使用到位、發(fā)揮財政資金對學校高水平發(fā)展的支持作用，發(fā)揮高校教育資源最大效益，推動我國高等教育事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，為國家和社會培養(yǎng)更多人才?！?/p>