●施青軍 馬文竭

一、引言

2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)。 《意見》提出，“要建立重大政策和項目的事前績效評估機制。”并指出，“對新增重大政策、項目及轉(zhuǎn)移支付開展事前績效評估，要重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性和籌資合規(guī)性等。”這一規(guī)定對于健全和完善我國政策決策機制，優(yōu)化預(yù)算資源的配置有著十分重要的意義。

事前績效評估不同于我國現(xiàn)行的預(yù)算評審工作。預(yù)算評審主要是對項目預(yù)算的一種合規(guī)性的審核①，其主要任務(wù)是決定政策或項目的方案是否可行，資金預(yù)算是否科學(xué)合理，解決的主要是財政支持多少的問題。而事前績效評估的主要目的是，弄清楚項目到底有沒有必要做，通過什么方式做得最好，績效目標(biāo)是不是科學(xué)合理，資金花費是不是物有所值。其重點是，評估項目該做還是不該做，主要解決的是財政支持與否的問題。所以，與預(yù)算評審不同，事前績效評估主要是對政策或項目的一種效益性審核。

事前績效評估在許多地方（如北京）已開展了多年，但是截至目前，對于如何開展事前績效評估，我們?nèi)匀蝗狈σ粋€科學(xué)的、系統(tǒng)性的方法框架，國內(nèi)外的學(xué)術(shù)文獻能夠給予的指導(dǎo)也很有限。鑒于此，本文以相關(guān)的政策評估理論和 《意見》對于事前績效評估的“五性”要求為指導(dǎo)，對我國開展事前績效評估的基本思路與方法進行分析和探討。

二、事前評估的基本特點和方法

事前評估 （Ex-ante Evaluation），又稱前瞻性評價 （Prospective Evaluation），試圖運用評價工具對政府政策 （一般是重大政策）初始的規(guī)劃和設(shè)計活動進行評估，以確定對擬議的政策方案是否進行支持以及如何支持，旨在幫助決策者做出科學(xué)的、合理的資源配置決策。所以，事前績效評估事實上是一個輔助政府政策與預(yù)算決策的工具，其主要目的就是促進政府政策與預(yù)算決策的科學(xué)化，并將評價從單純的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑翱刂啤?/p>

事前評價一般是在項目或政策實施之前進行，主要評價所建議的項目或政策的可能結(jié)果，并分析、比較各種政策方案的可行性及相對的優(yōu)缺點。這一評價是一種帶有預(yù)測性質(zhì)的分析和研究。一般而言，它主要對以下兩種情況做出預(yù)測：一是實施政策會有什么結(jié)果，二是不實施這項政策會有什么結(jié)果。

進行結(jié)果預(yù)測需要用到一些特定的技術(shù)或方法，這些方法主要有：外推預(yù)測、理論預(yù)測和直覺（判斷）預(yù)測。外推預(yù)測帶有歸納推理的性質(zhì)，是一種從特殊的觀察到一般結(jié)論的推理過程。理論預(yù)測則帶有演繹推理性質(zhì)，是一種從一般的命題或定理推出一系列結(jié)論的過程。與上述兩個預(yù)測技術(shù)不同，直覺預(yù)測依據(jù)的主要是判斷、直覺和靈感，它從一個猜測的事態(tài)出發(fā)，尋找支持這一猜測的數(shù)據(jù)和假定。

在評價實踐中，直覺預(yù)測法較為常用，其具體方法主要有四種：

德爾菲法。德爾菲法是與面對面的專家會議法相對立的一種背對背的預(yù)測方法。傳統(tǒng)德爾菲法一般采用函詢調(diào)查的形式，向有關(guān)領(lǐng)域的專家分別提出問題，使專家在彼此不見面的情況下發(fā)表意見、交流信息，而后將他們的答復(fù)意見加以整理、綜合。這樣經(jīng)過多次的循環(huán)，最后匯總得出一個比較一致的預(yù)測結(jié)果。該方法有效地避免了專家會議及頭腦風(fēng)暴法中出現(xiàn)的專家易于屈從權(quán)威和隨大流、人格沖突等弊端，有助于專家更充分地發(fā)表己見以及彼此交流和信息反饋。60年代之后，一些學(xué)者在傳統(tǒng)德爾菲法技術(shù)基礎(chǔ)上加入了價值分析等因素，發(fā)展出政策德爾菲法。政策德爾菲法除了保持傳統(tǒng)德爾菲法的循環(huán)反復(fù)和控制反饋兩個原則外，修改或改進了其他幾項原則，如有選擇地匿名，信息靈通的多方面倡導(dǎo)，回答統(tǒng)計的兩極化，沖突的建構(gòu)和電子計算機的輔助等。

情景分析法，又稱為腳本寫作法。該分析方法具有以下特征：一是以一系列的假設(shè)作為基礎(chǔ)，而不是以某一假設(shè)做基礎(chǔ)，這些假設(shè)是對未來特定時間內(nèi)政策或項目及環(huán)境的發(fā)展趨勢或狀況的描述或預(yù)測；二是往往編寫幾個可能的腳本，而不是單一的腳本。一些腳本規(guī)定典型的任務(wù)、典型的條件和典型的限制；而另一些腳本則規(guī)定獨特的、不可能的甚至所謂極端的條件。一個常見的做法就是同時準(zhǔn)備三個腳本：無突變的腳本A（即假定目前趨勢下不會產(chǎn)生重大改變的未來情況的腳本）、備選腳本B和C（條件可能發(fā)生大的變化、時間更長、范圍更廣的腳本）。例如，在歐洲委員會的評價工作中，蘭德公司（RAND）通常會評估三項：首選建議、無為的建議和一個更為極端的建議。評價者對這三項建議的可能效果進行測試和比較。此類分析的另一個方法是，將首選建議與對未來的各種合理假設(shè)進行對比測試。簡而言之，情景分析就是評價者在一系列不同的假設(shè)或情景下，評估建議的可能結(jié)果。這種方法是人們開展事前評估較為常用的一種方法。

綜合分析法，是20世紀(jì)80年代美國審計總署（GAO）開發(fā)的一種事前評估方法。相對于前面的兩個方法，這一方法對建議的政策分析更為全面。運用該方法一般需要具備下列三個條件：提出一個新的計劃或方法；不知道最有效的方法；相似的方法在過去進行過試驗。

假設(shè)上述的條件完全具備，該方法的分析步驟如下：首先，確定政策或項目主要用于解決什么問題，并且確定解決問題的邏輯模型—即政策或項目活動如何改善或消除問題的機制。其次，還要考慮開展政策或項目活動所需要的資源或者預(yù)期可獲得的資源。其三，檢查和綜合已有的評價或其他研究文獻，確定可以獲得哪些證據(jù)，對政策的可能結(jié)果做出分析和判斷。這一分析需要對研究所用的數(shù)據(jù)質(zhì)量及其相關(guān)性進行嚴(yán)格審查，剔除設(shè)計或?qū)嵤┎涣嫉难芯?，以及那些在方法、目?biāo)群體或其他條件上與要求不相符、不能提供有用信息建議的研究。最后，對剩余的研究證據(jù)進行分析，以評估其對有效回應(yīng)問題的政策或項目在多大程度上可以形成支持。②

交叉影響分析法，或稱交互影響矩陣法。通過考慮事件的相互作用來預(yù)測事件發(fā)生的概率，它所依據(jù)的是條件概率原則，換言之，交叉影響分析法是根據(jù)有關(guān)事件出現(xiàn)或不出現(xiàn)而做出未來事件出現(xiàn)概率的判斷，其目的是要查明那些將促成或制約其他相關(guān)事件出現(xiàn)的事件，它所依據(jù)的是條件或概率的原則。交叉影響分析法與德爾菲法存在著密切的聯(lián)系，事實上，它是作為德爾菲技術(shù)應(yīng)用的補充而出現(xiàn)的。

通過預(yù)測結(jié)果，評價人員可以獲得有關(guān)政策或項目方案的前景及結(jié)果方面的信息。為了在各個備選方案之間進行擇優(yōu)或排序，需要對這些方案再做進一步詳細的比較。比較的內(nèi)容主要有四個方面：技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性、政治可行性和行政可行性。

第一，技術(shù)可行性，主要是指被提出的方案或項目能否取得預(yù)期的效果，它所關(guān)心的主要問題有二：一是現(xiàn)有的技術(shù)或方法能否實現(xiàn)既定的目標(biāo)？二是備選方案能夠在多大程度上實現(xiàn)這一政策目標(biāo)？這是任何一項政策或項目都必須首先考慮的問題。

第二，經(jīng)濟可行性，它主要有兩層含義：一是指政策或項目方案的執(zhí)行能獲得財政資源的充分支持；二是方案或項目的執(zhí)行能夠取得令人滿意的經(jīng)濟效益（具有成本效益性）。顯然，一項政策如果執(zhí)行的成本過高，或者是沒有必要的資金支持，那么，即使項目技術(shù)水平很先進，也無法接受和實施它。

第三，政治可行性。一項政策要能夠有效實施，除了要考慮技術(shù)可行性和經(jīng)濟可行性，還要考慮政治可行性。政治可行性指的主要是，一項政策或項目能夠滿足所有相關(guān)的政治性約束，與社會的基本價值觀不相抵牾。

第四，行政可行性。也稱行政或管理的可操作性。假如一項政策方案或項目在技術(shù)、經(jīng)濟和政治上都是可行的，但是在管理上卻難以貫徹執(zhí)行，不具有可操作性，那么這項方案也不可行。因為政策方案最終是要用來解決實際問題的，難以執(zhí)行和管理的方案是達不到政策目標(biāo)的。

三、我國開展事前績效評估的思路與方法

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，重大政策事前績效評估需要重點論證的是立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性和籌資合規(guī)性等五個方面的內(nèi)容。這一要求為我們指明了開展事前績效評估應(yīng)遵循的基本思路與方法。以下，我們結(jié)合上述事前評估的特點分析，具體分析和闡述《意見》的事前評估的思路與方法，并據(jù)此提出一個開展我國事前績效評估的程序與步驟。

（一）立項必要性的評估

立項必要性評估是政策事前績效評估的第一步，其重點是政策的需求評估（需求分析）。進行需求評估的主要目的是，確定是否真的存在實施政策的需求，如果確實存在這種需求，那么什么樣項目服務(wù)最適合滿足這種需求。其基本的任務(wù)包括：界定社會問題的精確概念，評估社會問題存在的范圍，定義和識別項目干預(yù)對象，準(zhǔn)確描述項目干預(yù)對象所需范圍的性質(zhì)。如果在政策開始時，根本不存在什么問題或項目提供的服務(wù)與社會問題實際上無關(guān)，那么，政策就沒有立項的必要。進行需求評估，評估者通常要分析和利用現(xiàn)有的統(tǒng)計資料或者進行深入的社會調(diào)查。

除了需求評估之外，立項的必要性評估還要對以下事項進行分析：政策的立項依據(jù)是否充分、政策的需求或問題是否是市場失效、政策與部門職責(zé)和宏觀政策的銜接性是否緊密，以及與其他政策是否存在交叉重復(fù)等。這里市場失效的分析，就是將政策必要性、需求的來源與市場失靈聯(lián)系起來，以判斷該問題是否屬于市場失靈，從而決定是否需要政府干預(yù)。

（二）績效目標(biāo)合理性的評估

事前績效評估的第二步是績效目標(biāo)的合理性進行評估。政策績效目標(biāo)是判斷政策實施是否成功，以及預(yù)算配置是否恰當(dāng)?shù)闹饕罁?jù)。因此，開展事前績效評估，必須要看是否有明確的、可計量的績效目標(biāo)，以及績效目標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)、合理。如果政策沒有明確的績效目標(biāo)，或者績效目標(biāo)的設(shè)置有誤，那么該政策就不應(yīng)支持。

績效目標(biāo)的評估一般建立在需求評估的基礎(chǔ)上。公共政策或項目活動通常用于解決某些社會問題、滿足某種社會需要，或通過滿足某種公共利益，以此改善一些不理想的社會狀況。這樣產(chǎn)生的積極影響構(gòu)成了公共政策的績效目標(biāo)。具體來說，其關(guān)注的主要問題為：

一是政策要解決的社會問題是什么？與解決這些社會問題相對應(yīng)，項目的主要目標(biāo)（績效目標(biāo)）是什么？該目標(biāo)的時間框架是什么？目標(biāo)受眾是哪些人和組織？

二是為了實現(xiàn)主要的績效目標(biāo)（政策效果），所需要的政策產(chǎn)出是什么？用什么指標(biāo)來衡量上述的政策產(chǎn)出和政策效果？指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源是哪些？

三是政策的績效目標(biāo)能否實現(xiàn)？或者說，政策所面臨的主要的挑戰(zhàn)與障礙有哪些？社區(qū)或利益群體中哪些條件有利于績效目標(biāo)的實現(xiàn)？

在我國，進行績效目標(biāo)評估，一般都需要借助于審核項目的績效目標(biāo)申報表。根據(jù)財政部印發(fā)的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（2015），對績效目標(biāo)合理性的分析應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是完整性審核?？冃繕?biāo)的內(nèi)容是否完整，績效目標(biāo)是否明確、清晰；二是相關(guān)性審核。績效目標(biāo)的設(shè)定與部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是否相關(guān)，是否對績效目標(biāo)設(shè)定了相關(guān)的績效指標(biāo)，績效指標(biāo)是否細化、量化；三是適當(dāng)性審核。資金規(guī)模與績效目標(biāo)是否匹配，在既定資金規(guī)模下，績效目標(biāo)是否過高或過低；或者要完成既定績效目標(biāo)，資金規(guī)模是否過大或過??；四是可行性審核?？冃繕?biāo)是否經(jīng)過充分論證和合理測算。所采取的措施是否切實可行，并能確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)。綜合考慮成本效益，是否有必要安排財政資金。

（三）實施方案可行性的評估

事前績效評估的第三步是政策實施方案可行性的評估。實施方案可行性評估的內(nèi)容一般包括：項目實施方案、項目可行性研究及項目預(yù)算表。

在政策績效目標(biāo)評估之后，就需要分析和評估實現(xiàn)目標(biāo)的計劃與方案，即分析項目是否具有一個有條理且可靠的實施計劃，也就是要依據(jù)績效目標(biāo)評估項目實施的方案是否科學(xué)、合理、可行。一般而言，一個良好的政策（項目）實施方案具有以下特點：能最大限度地實現(xiàn)政策（績效）目標(biāo)；能最少地付出政策代價（成本最低）；能對多種風(fēng)險具有最大的應(yīng)變性；能在政策實施中產(chǎn)生最小的負面效應(yīng)。

政策實施需要資源，特別是需要預(yù)算資金。這里特別強調(diào)資金或成本因素，是因為實施政策所付出的成本高低，集中反映了政策方案可行性的大小。項目實施方案中如果預(yù)算金額太高，即使從目標(biāo)分析看是很好的，但其可行性仍然存疑。因此，必須要對項目的預(yù)算進行具體的分析和計量，評估項目預(yù)算編制是否符合相關(guān)規(guī)定，依據(jù)是否充分，費用測算標(biāo)準(zhǔn)是否合理等。另外，還要評估實施方案是否具有應(yīng)變性。政策執(zhí)行過程中，不可能一帆風(fēng)順，總會遇到意外或反常的情況。能否承受外界條件的突然變化而基本不改變政策實施的總進程，這是檢驗項目實施方案應(yīng)變性的主要標(biāo)志?？傊?，要把政策的需要和可能結(jié)合起來，綜合評估政策實施方案。

在國際上，進行政策或項目實施方案的評估，一般都需要借助于分析和評估項目的邏輯模型（或結(jié)果鏈）。項目邏輯模型是一種概念體系，也就是關(guān)于為實現(xiàn)政策或項目目標(biāo)應(yīng)該做些什么的設(shè)想，是政策正確執(zhí)行的基礎(chǔ)。如果項目的邏輯模型是明確合理的，就會明確地界定項目的功能和影響，闡述項目的活動以及作為該活動的預(yù)期結(jié)果。一個好的項目邏輯模型能使我們知道怎樣做才能達到項目目標(biāo)，哪些事情是項目必須做的。相反，一個差的項目邏輯模型就算執(zhí)行沒有問題，項目也不能產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果。所以，在實施方案可行性評估中，我們也可以利用項目邏輯模型這一工具，通過評估項目邏輯模型（或結(jié)果鏈）的優(yōu)劣，評價項目實施方案的可行性。這種評估具有重要的意義，因為如果項目建立在含混或錯誤的概念基礎(chǔ)上，那么項目獲取預(yù)期結(jié)果的希望或可能性就很小。

如果要評估項目的邏輯模型，必須在分析和評估之前通過一定的方法提煉并描述項目邏輯模型。其方法包括研讀項目文件、訪談項目人員和其他項目方即觀測項目行動等。特別重要的是，要清晰地組織和具體地陳述項目目標(biāo)和項目活動如何帶來項目的預(yù)期結(jié)果。對項目邏輯模型最重要的評估依賴于對項目的具體干預(yù)與項目預(yù)期目標(biāo)的比較。仔細檢查邏輯模型的各個環(huán)節(jié)及其聯(lián)系（投入、活動、產(chǎn)出和成效）就會發(fā)現(xiàn)項目是否提供了一個改善面部問題的合理計劃。評估項目邏輯模型的另一個方法是，通過項目方和其他的知情者評判項目邏輯模型是否明確可行，建構(gòu)恰當(dāng)。這項工作常常還可以提供評價者對項目邏輯模型的關(guān)鍵假設(shè)的直接觀察完成。

（四）投入經(jīng)濟性的評估

事前績效評估的第四步是投入經(jīng)濟性 （成本效益性）評價。投入經(jīng)濟性評價是一種經(jīng)濟評價，它通過將項目成本與效果聯(lián)系起來進行比較，幫助決策者進行項目選擇和資源配置。所以，它實際上是一個成本效益分析。投入經(jīng)濟性評價一般地需要回答以下問題：政策的真實成本（不僅僅是預(yù)算成本）是什么？取得的結(jié)果能否證明資源的投入是正當(dāng)?shù)模磕壳暗倪x擇是否是實現(xiàn)預(yù)定結(jié)果最有效方式，換言之，能否通過其他方式以更低的成本獲得同樣的結(jié)果？多余的資源該如何使用？

為了回答這些問題，人們經(jīng)常需要運用以下三大經(jīng)濟評價方法：成本-收益分析（CBA）及其兩大變式成本-效果分析（CEA）和成本-效用（CUA）分析。在這些方法中，項目成本均可量化為貨幣，但是對收益的量化存在著差異。其中，成本-收益分析（CBA）將成本與收益均量化為貨幣，計算是否存在社會凈收益；成本-效果分析（CEA）將成本與單一的非貨幣化產(chǎn)出（產(chǎn)出單位）進行比較；成本-效用（CUA）則與一個包含多種結(jié)果的非貨幣化的指標(biāo)（例如“質(zhì)量調(diào)整壽命年”）進行比較。

成本－收益分析為項目選擇提供了一個通用的衡量尺度，可幫助我們在資源使用的備選方案中進行優(yōu)化選擇。但是，運用該方法有著明顯的局限性。由于要量化項目所有的 （或大部分）成本和收益無論是在技術(shù)上還是實踐上，都是一個難度很大的問題。因此，事前績效評估中人們更為常用的是成本-效果分析（CEA）和成本-效用（CUA）分析。在西方國家，成本效益性分析（包括成本—收益分析、成本-效果分析和成本-效用分析）是開展政策事前評估的最基本的方法，因此極為重要。

（五）籌資合規(guī)性的評估

籌資合規(guī)性的評估雖然不屬于事前績效評估的重點，但它是效益性評估的基礎(chǔ)和前提。由于許多的公共政策或項目資金除了來源于財政預(yù)算資金，還可能來源于金融部門和社會的資金，因此，我們也需要對這些籌資的合規(guī)性進行必要的考察和分析?！?/p>

注釋：

①根據(jù) 《財政部關(guān)于加強中央部門預(yù)算評審工作的通知》（財預(yù)〔2015〕90 號）的規(guī)定，部門預(yù)算評審的主要內(nèi)容包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。其中，完整性主要是審核項目申報程序是否合理，項目申報內(nèi)容是否全面，項目申報所需資料是否齊全等。必要性主要審核項目立項依據(jù)是否充分，與部門職責(zé)和宏觀政策銜接是否緊密，與其他項目是否存在交叉重復(fù)等?？尚行灾饕獙徍隧椖苛㈨棇嵤┓桨冈O(shè)計是否可行，是否具備執(zhí)行條件等。合理性主要審核項目支出內(nèi)容是否真實、合規(guī)，預(yù)算需求和績效目標(biāo)設(shè)置是否可行合理等?？梢钥闯觯A(yù)算評審主要是對項目支出的一種合規(guī)性的審核。

②維諾德·托馬斯、駱許蓓：《公共項目與績效評估：國際經(jīng)驗》（施青軍等譯），中國勞動社會出版社，2015年，第151頁。