●蔣 震

財(cái)政支出是國家財(cái)稅制度中的重要組成部分，國家通過財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，比如資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定、收入分配等。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的全局性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性問題的解決一定程度上依賴于財(cái)政支出的適當(dāng)安排。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型來看，財(cái)政支出發(fā)揮了動(dòng)力機(jī)制作用。本文系統(tǒng)回顧新中國成立至今70年來財(cái)政支出的演變歷程，為財(cái)政支出領(lǐng)域改革提供歷史維度的視角。

一、新中國成立到改革開放之前的發(fā)展階段

財(cái)政支出的范圍和結(jié)構(gòu)顯著受到經(jīng)濟(jì)體制道路以及不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響，新中國成立后，我國借鑒蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立了適合自身國情的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了指令型計(jì)劃作為主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置手段的一套體制機(jī)制。在這種體制下，雖然設(shè)立了各類全民所有制和集體所有制企業(yè)，它們承擔(dān)了社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、人民生活中對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的需求，但是它們并沒有具備獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)體系，也不是自負(fù)盈虧、獨(dú)立經(jīng)營的微觀主體，它是缺乏足夠自主性的社會(huì)生產(chǎn)單元。國家建立了一套“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”體系，財(cái)政向中央集中。企業(yè)生產(chǎn)過程中取得所有經(jīng)營成果都要上繳，所需要的生產(chǎn)經(jīng)營投入需要國家撥付，生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、生產(chǎn)多少都是由中央指令性計(jì)劃來下達(dá)。高培勇（1995）曾經(jīng)明確指出：“全社會(huì)宛如一個(gè)大工廠，國家財(cái)政便是大工廠的財(cái)務(wù)部。社會(huì)再生產(chǎn)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都有統(tǒng)一的綜合財(cái)政計(jì)劃加以控制，企業(yè)財(cái)務(wù)部門和家庭財(cái)務(wù)部門均在一定程度上失去獨(dú)立性”。①

這種體制背景下，財(cái)政職能范圍非常寬泛、包攬一切，參與到社會(huì)產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)政不僅要承擔(dān)軍事國防、國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育體系、公共安全、科學(xué)文化等與人民群眾生活密切相關(guān)公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，還要為國營企業(yè)的生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)提供充足的流動(dòng)資金和固定資產(chǎn)，這種情況下，財(cái)政支出中有相當(dāng)比例的資金是用于滿足基本建設(shè)和企業(yè)生產(chǎn)投資。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政支出具有非常顯著的“生產(chǎn)建設(shè)”特征。

在整個(gè)社會(huì)產(chǎn)品的供求平衡中，財(cái)政支出安排的核心問題是如何平衡 “積累”和“消費(fèi)”之間的關(guān)系問題，以及國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門的投入比例問題。在新中國成立之后改革開放之前的不同時(shí)期，在國家財(cái)政預(yù)算中，科學(xué)、合理地確定“積累”和“消費(fèi)”以及各個(gè)部門的資金投入結(jié)構(gòu)，總是財(cái)稅制度運(yùn)行的關(guān)鍵問題。如果分配結(jié)構(gòu)符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，那么社會(huì)生活和擴(kuò)大再生產(chǎn)的速度便能夠得到充分保證。一是從新中國成立到1956年間，財(cái)政支出全面支持國民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)并開展有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)支持完成社會(huì)主義三大改造。經(jīng)歷了長期的戰(zhàn)爭，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域百廢待興，人民群眾的基本民生無法得到充分保障，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民成功實(shí)現(xiàn)了從新民主主義到社會(huì)主義的轉(zhuǎn)變，但是仍然面臨著徹底解放全中國、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、全面提升人民群眾的民生保障等方面的重要任務(wù)，這個(gè)時(shí)期中央政府實(shí)施了統(tǒng)一財(cái)政收支的改革，1950年4月1日，政務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)一管理一九五零年度財(cái)政收支的決定》，并編制了新中國成立后的第一本財(cái)政概算。由于這個(gè)時(shí)期仍然面臨著較多的軍事斗爭任務(wù)，軍事支出仍是占據(jù)相當(dāng)比重。黨中央提出過渡時(shí)期總路線后，財(cái)政支出轉(zhuǎn)向全面保障國家對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，推動(dòng)社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)程，特別是這個(gè)時(shí)期實(shí)施“一五”計(jì)劃，財(cái)政支出全面保障實(shí)施。二是1957年至1966年間，財(cái)政支出全面支持建設(shè)社會(huì)主義。新中國進(jìn)入了全面建設(shè)社會(huì)主義的新時(shí)期，這個(gè)時(shí)期財(cái)政支出全面提高用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生保障的比重，正確解決積累與消費(fèi)之間的財(cái)政支出平衡，成為這個(gè)時(shí)期著力解決的問題。在財(cái)政支出的充分保障下，這個(gè)時(shí)期我國在工業(yè)體系建設(shè)方面取得了長足的發(fā)展，特別是重工業(yè)領(lǐng)域的進(jìn)步更是突出，這為推進(jìn)社會(huì)主義工業(yè)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，提高針對(duì)農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)以及科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的支出比重，大力降低軍事國防和行政管理支出，通過支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出需要。三是文化大革命時(shí)期對(duì)財(cái)政支出工作帶來嚴(yán)重沖擊和影響，但在財(cái)政支出的支持下，各個(gè)領(lǐng)域仍然取得成就。這個(gè)時(shí)期黨中央和國務(wù)院仍然竭力維持財(cái)政收支平衡、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，財(cái)政支出在支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸事業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)布局調(diào)整和“三線”建設(shè)、科學(xué)技術(shù)、國際合作等領(lǐng)域取得了非常顯著的成就。

二、改革開放之后社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制探索時(shí)期

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開到1992年黨的十四大提出“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”之間的階段，可以看作是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷探索的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期屬于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過渡的時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全黨工作的著重點(diǎn)應(yīng)該從一九七九年轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”，“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，要求大幅度地提高生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命?！币虼?，改革開放后，我國開始在經(jīng)濟(jì)體制改革方面做了探索，“摸著石頭過河”。

經(jīng)濟(jì)體制改革的核心就是更好地處理政府和市場關(guān)系，運(yùn)用市場機(jī)制作為手段，不斷調(diào)動(dòng)人民群眾的活力，更好地解放和發(fā)展生產(chǎn)力。逐步擴(kuò)大市場機(jī)制的作用，同時(shí)逐步弱化指令性計(jì)劃的功能作用。在經(jīng)濟(jì)體制改革中，強(qiáng)調(diào)以“放權(quán)讓利”為主要線索來激發(fā)微觀主體和各級(jí)政府的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性。市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，財(cái)政職能和財(cái)政支出范圍發(fā)生了根本性變化，從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“包攬一切”轉(zhuǎn)向不斷收縮、優(yōu)化。財(cái)政支出范圍從全面參與社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，到不斷縮小，轉(zhuǎn)變成為“分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督”或“籌集資金、供應(yīng)資金、調(diào)解平衡和反映監(jiān)督”②。這個(gè)過程中，有以下幾個(gè)特征：

一是市場經(jīng)濟(jì)體制改革讓企業(yè)更加有了自主權(quán)，企業(yè)開始逐漸向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立主體轉(zhuǎn)變，由此企業(yè)不再是一個(gè)撥款單位，財(cái)政支出不再直接向企業(yè)撥付流動(dòng)資金或固定資產(chǎn)。改革開放之后，在國有企業(yè)領(lǐng)域不斷推行改革，其根本目標(biāo)就是要擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，通過“放權(quán)讓利”，讓國有企業(yè)最后成為獨(dú)立的市場主體。這個(gè)時(shí)期，經(jīng)歷了企業(yè)基金制試行和推廣、利潤留成制、兩步利改稅等重要改革，更加明晰了政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系。同時(shí)，對(duì)基本建設(shè)投資實(shí)行“撥改貸”改革，由原來財(cái)政針對(duì)企業(yè)的基本建設(shè)撥款改為銀行貸款方式，等等。這一系列改革讓政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系發(fā)生了變化，財(cái)政支出范圍大為收縮，這也是市場機(jī)制不斷在資源配置中發(fā)揮作用范圍逐步擴(kuò)展的過程。

二是隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革更加深入，多種所有制開始不斷發(fā)展，財(cái)政支出的對(duì)象從以前公有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)轉(zhuǎn)向更加多元的微觀主體。改革開放之后，黨中央的文件中多次強(qiáng)調(diào)多種所有制形式發(fā)展的必要性和重要意義，多種所有制的發(fā)展有利于“繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)”，更好地滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求。為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府職能也要轉(zhuǎn)向?yàn)楦黝愃兄平?jīng)濟(jì)提供一個(gè)公平競爭的環(huán)境，財(cái)政要更好地扶持多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三是按照經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷趨于優(yōu)化，更加注重不同類型支出在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中的協(xié)同、配合。財(cái)政支出要在解放和發(fā)展生產(chǎn)力方面有效發(fā)揮作用，必須要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的痛點(diǎn)和瓶頸，實(shí)現(xiàn)綜合平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。改革開放之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于“起飛”階段，基本建設(shè)投資是事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)領(lǐng)域，這個(gè)類型支出的比重仍然占據(jù)一個(gè)重要的位置。這個(gè)時(shí)期，主要是圍繞優(yōu)化基本建設(shè)投資支出的結(jié)構(gòu)比例，促進(jìn)結(jié)構(gòu)更加合理化，從一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等方面集中優(yōu)化、調(diào)整；經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村開始突破，財(cái)政支出對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施了重點(diǎn)支持；同時(shí)重點(diǎn)支持科學(xué)技術(shù)、教育、醫(yī)療、就業(yè)等事關(guān)國計(jì)民生的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域；由于市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，必須建立與之相適應(yīng)的一套行政管理體制，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)和增加行政人員，行政管理領(lǐng)域支出增長較快；重點(diǎn)支持了部分區(qū)域的開發(fā)開放，等等。當(dāng)然，這個(gè)時(shí)期，財(cái)政支出類型和科目仍然帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，后來不斷推動(dòng)財(cái)政支出分類改革，最終建立起了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政支出體系。

四是國家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控從計(jì)劃手段逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控方式，財(cái)政支出開始作為宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。雖然這個(gè)時(shí)期，還未形成規(guī)范的財(cái)政政策體系，但是政府已經(jīng)將財(cái)政支出作為一種主動(dòng)性的政策手段來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。改革開放后，特別是貫穿于整個(gè)80年代，我國經(jīng)歷了多次經(jīng)濟(jì)過熱或下行的嚴(yán)峻問題，政府每次調(diào)控都是審時(shí)度勢(shì)，通過財(cái)政支出的主動(dòng)性安排，有效治理了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政支出已經(jīng)成為事實(shí)上的宏觀調(diào)控重要工具。

五是隨著中央和地方財(cái)政體制不斷調(diào)整，財(cái)政支出從單一的中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支轉(zhuǎn)向分級(jí)政府支出。改革開放之后，為了更好地激勵(lì)地方政府貫徹執(zhí)行黨中央的路線、方針、政策，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在中央和地方關(guān)系方面做了改革嘗試。在財(cái)政體制領(lǐng)域，打破統(tǒng)收統(tǒng)支的格局，推動(dòng)實(shí)施“分灶吃飯”的體制改革，讓地方政府有了更多自主權(quán)限，能夠按照自身的特色和資源稟賦來發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，以點(diǎn)帶面。

三、建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

1992年10月，黨的十四大召開，提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是在堅(jiān)持公有制和按勞分配為主體、其他經(jīng)濟(jì)成分和分配方式為補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。這標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大成果，我國社會(huì)主義建設(shè)也進(jìn)入了新階段。一直到了2002年11月，黨的十六大報(bào)告指出“改革開放取得豐碩成果。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立”。這個(gè)期間是建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。與之相適應(yīng)的是，我國確立了公共財(cái)政體制。1998年，全國財(cái)政工作會(huì)議上提出“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，初步建立公共財(cái)政的基本框架”③。

公共財(cái)政體制下，政府和市場的關(guān)系發(fā)生了重要變化，由此財(cái)政職能和財(cái)政支出范圍有了重大調(diào)整。正如1998年全國財(cái)政工作會(huì)議上指出：“調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立公共財(cái)政的基本框架，必須符合市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)則，財(cái)政預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)和方法必須與政府職能的范圍和方向相適應(yīng)，要充分體現(xiàn)滿足社會(huì)公共需要、服從政府職能轉(zhuǎn)變以及與我國國情及財(cái)力水平相適應(yīng)的原則。調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)要有緊迫感。財(cái)政資金要逐步退出生產(chǎn)性和競爭性領(lǐng)域……”④。由此，財(cái)政支出主要用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，有效彌補(bǔ)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制無法充分有效發(fā)揮資源配置的領(lǐng)域。這個(gè)階段的主要變化包括：

一是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，國有企業(yè)已經(jīng)成為獨(dú)立的市場主體，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府不再直接干預(yù)國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，而是轉(zhuǎn)向?yàn)楦黝愂袌鲋黧w制定公平競爭的市場規(guī)則，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。黨的十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“必須堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成份共同發(fā)展的方針，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。這意味著從制度上理清政府和國有企業(yè)的關(guān)系，政府不能再用行政干預(yù)的方式來影響國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，而是用經(jīng)濟(jì)杠桿手段來引導(dǎo)國有企業(yè)經(jīng)營行為。同時(shí)，整個(gè)政府職能和財(cái)政職能發(fā)生了根本性變化，財(cái)政支出范圍主要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共需要，特別是與廣大人民群眾緊密相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域。此外，退出“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”并不意味著政府不再從事基礎(chǔ)設(shè)施的投資，為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府還要拿出一定比例的財(cái)力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的良好運(yùn)行提供了支撐作用。

二是這個(gè)時(shí)期實(shí)施了分稅制改革，對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)做了初步劃分，從制度上讓各個(gè)地方更加有自主性來制定適合本區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，并利用財(cái)政支出作為保障目標(biāo)實(shí)施的重要手段。分稅制改革是與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的根本性財(cái)稅體制改革。如果說改革開放之后的財(cái)政體制變化是 “摸著石頭過河”的改革嘗試，那么分稅制改革才從制度上確立了中央政府和地方政府之間規(guī)范的財(cái)政關(guān)系，也成為正確發(fā)揮地方政府積極性的體制保證。各個(gè)地方為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)自身的情況將財(cái)政支出做了結(jié)構(gòu)劃分，一部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的投資，一部分用于保障區(qū)域民生發(fā)展。為了更好地吸引外部投資，各個(gè)地區(qū)之間運(yùn)用財(cái)政支出改善自身投資環(huán)境，并進(jìn)行了較為激烈的競爭，競爭結(jié)果就是提高了區(qū)域之間的分工效率，這正是市場資源配置改善的重要體現(xiàn)。

三是財(cái)政支出正式成為財(cái)政政策的核心調(diào)控工具，在這個(gè)時(shí)期的政策實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。國家在應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)時(shí)，果斷采用積極財(cái)政政策，擴(kuò)大財(cái)政支出，特別是發(fā)揮其在拉動(dòng)基礎(chǔ)投資、消費(fèi)等內(nèi)需、穩(wěn)定外貿(mào)方面的作用，圓滿實(shí)現(xiàn)了既定調(diào)控目標(biāo)。這也是財(cái)政支出手段首次以制度化方式運(yùn)用在宏觀調(diào)控，自此之后，財(cái)政支出作為宏觀調(diào)控的核心政策手段，在歷次逆周期調(diào)節(jié)中都發(fā)揮了重要作用，“以支定收”成為財(cái)政支出在宏觀調(diào)控中的重要原則之一。

四是按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，實(shí)施了一系列財(cái)政支出預(yù)算管理改革，提升了法治化、規(guī)范化水平。1994年3月，第八屆全國人大二次會(huì)議通過《預(yù)算法》，具有歷史性的里程碑意義。此后，圍繞預(yù)算管理實(shí)施了部門預(yù)算制度改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等，整個(gè)財(cái)政支出運(yùn)行全面納入了法治化、規(guī)范化的軌道。

四、完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

黨的十六屆三中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和任務(wù)，并明確提出：“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。”2012年11月，黨的十八大報(bào)告提出“加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，并明確指出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”這個(gè)時(shí)期，按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的要求，繼續(xù)在明晰政府和市場關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能方面發(fā)力，財(cái)政職能和財(cái)政支出范圍的優(yōu)化調(diào)整取得了非常顯著的成就。

一是按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，實(shí)施了財(cái)政收支分類改革，財(cái)政支出類型更加能夠客觀反映政府履行職能和職責(zé)的格局。傳統(tǒng)的財(cái)政收支類型沿用了改革開放之前的分類方法，仍然具有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，難以符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府職能和職責(zé)的功能定位。為了更好地適應(yīng)完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，2006年2月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知》，對(duì)財(cái)政支出按照功能和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行重新分類，能夠更加客觀反映社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能。

二是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，特別是在財(cái)政支出支持下實(shí)施了一系列重大民生領(lǐng)域的改革。按照公共財(cái)政的要求，一方面要保民生，滿足人民群眾緊密相關(guān)的各項(xiàng)公共服務(wù)的供給，在財(cái)政支出支持下，推動(dòng)三農(nóng)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的重大改革；另一方面，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制還要做好經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作，財(cái)政需要安排大量支出用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。

三是財(cái)政支出的預(yù)算管理體系進(jìn)一步完善，“預(yù)算外支出”成為歷史。以《預(yù)算法》作為法律依據(jù)，形成了一般公共預(yù)算、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算等四本預(yù)算為內(nèi)容的預(yù)算管理體系，全口徑政府支出全面納入預(yù)算管理，“預(yù)算外支出”已經(jīng)成為歷史。值得指出的是，由于上世紀(jì)90年代住房市場化改革的推動(dòng)，土地逐漸成為地方政府獲取財(cái)力的重要渠道，因而這個(gè)時(shí)期逐漸形成“土地財(cái)政”的概念。地方政府通過土地財(cái)政為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開辟了一個(gè)新的收入來源，大量資金被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，成為快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿Α?/p>

四是中央政府和地方政府之間的支出關(guān)系發(fā)生了結(jié)構(gòu)變化。這個(gè)時(shí)期，分稅制財(cái)政體制不斷優(yōu)化、調(diào)整，部分財(cái)權(quán)向中央政府進(jìn)一步集中，極大提升了中央政府按照“全國一盤棋”統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的能力，特別是中央政府運(yùn)用大量轉(zhuǎn)移支付向中西部地區(qū)傾斜，推動(dòng)實(shí)施了公共服務(wù)均等化改革，取得非常顯著的效果。然而，由于分稅制改革對(duì)中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任做了原則性規(guī)定，未及細(xì)化，部分領(lǐng)域的政府間事權(quán)和支出責(zé)任尚未理清，甚至部分事權(quán)和支出責(zé)任下移給基層地方政府，這也凸顯了深化改革的必要性和緊迫性。

五、全面深化改革與中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)召開，通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。同時(shí)，它對(duì)財(cái)政的功能和職能進(jìn)行了再定位，提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，并提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。關(guān)于政府和市場關(guān)系，決定明確提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場從資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用到發(fā)揮決定性作用，這意味著財(cái)政職能和財(cái)政支出又有著一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，即從經(jīng)濟(jì)范疇提升至國家治理的高度。2017年10月，黨的十九大召開，十九大報(bào)告指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”，同時(shí)還指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”

這個(gè)時(shí)期，財(cái)政職能和財(cái)政支出范圍要放置在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化上去再定位?，F(xiàn)代財(cái)政制度是公共財(cái)政的進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)和深化，這種情況下，財(cái)政支出既具有公共財(cái)政的基本特征，又有了深化空間。具體體現(xiàn)在：一是財(cái)政支出更好地支撐高質(zhì)量發(fā)展能力提升。如果說，改革開放以來，我們經(jīng)歷了長達(dá)40多年的高速增長，進(jìn)入新時(shí)代后，我們要追求更加高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地滿足人民群眾的美好生活需要；二是正確處理政府和市場的關(guān)系仍然是進(jìn)入新時(shí)代后確定財(cái)政支出范圍的主要依據(jù)。財(cái)政支出的功能要以市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用作為基本原則，更好地維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的順暢運(yùn)行，更好地促進(jìn)公平競爭，發(fā)揮市場和政府活力；三是財(cái)政支出嚴(yán)格按照依法治國的要求，以預(yù)算法為基本依據(jù)，更加注重以支出質(zhì)量和水平為著眼點(diǎn)。各類財(cái)政收入都應(yīng)該按照預(yù)算法要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出過程和結(jié)果的透明、公開；四是完善中央和地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分體制，正確發(fā)揮各級(jí)政府積極性。盡可能讓中央和地方政之間的事權(quán)和支出責(zé)任更加細(xì)化、可操作、可執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的全面法定，制定相應(yīng)的清單，并建立評(píng)估和督導(dǎo)機(jī)制?！?/p>

注釋：

①資料來源：高培勇，“中國財(cái)政困難的由來：從運(yùn)行機(jī)制角度的分析”，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》1995年第5期，第12-23頁。

②關(guān)于財(cái)政職能，這一時(shí)期學(xué)者們提出了自己的看法，比較有代表性的就是葉振鵬先生的“三職能論”（《財(cái)政研究》1980年z1期），即 “分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督”，以及鄧子基先生的“四職能論”（1980年第三次全國財(cái)政理論研討會(huì)），即“籌集資金、供應(yīng)資金、調(diào)節(jié)平衡和反映監(jiān)督”。

③資料來源：“1998年全國財(cái)政工作會(huì)議-準(zhǔn)確把握形勢(shì)繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策”中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)http：//www.cfen.com.cn/sjpd/czzx/201511/t20151110_1553303.html。

④資料來源同上。