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        新中國成立70周年以來財政支出的演變與展望

        2019-03-19 07:58:58
        財政監(jiān)督 2019年20期
        關鍵詞:經濟體制財政支出財政

        ●蔣 震

        財政支出是國家財稅制度中的重要組成部分,國家通過財政支出實現一系列的經濟社會目標,比如資源配置、經濟發(fā)展與穩(wěn)定、收入分配等。經濟社會發(fā)展中的全局性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性問題的解決一定程度上依賴于財政支出的適當安排。從社會經濟轉型來看,財政支出發(fā)揮了動力機制作用。本文系統(tǒng)回顧新中國成立至今70年來財政支出的演變歷程,為財政支出領域改革提供歷史維度的視角。

        一、新中國成立到改革開放之前的發(fā)展階段

        財政支出的范圍和結構顯著受到經濟體制道路以及不同時期經濟發(fā)展階段的影響,新中國成立后,我國借鑒蘇聯計劃經濟體制,建立了適合自身國情的計劃經濟體制,形成了指令型計劃作為主要經濟社會資源配置手段的一套體制機制。在這種體制下,雖然設立了各類全民所有制和集體所有制企業(yè),它們承擔了社會產品的生產功能,更好地滿足經濟社會建設、人民生活中對社會產品的需求,但是它們并沒有具備獨立的產權體系,也不是自負盈虧、獨立經營的微觀主體,它是缺乏足夠自主性的社會生產單元。國家建立了一套“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支”體系,財政向中央集中。企業(yè)生產過程中取得所有經營成果都要上繳,所需要的生產經營投入需要國家撥付,生產什么、如何生產、生產多少都是由中央指令性計劃來下達。高培勇(1995)曾經明確指出:“全社會宛如一個大工廠,國家財政便是大工廠的財務部。社會再生產過程的各個環(huán)節(jié)都有統(tǒng)一的綜合財政計劃加以控制,企業(yè)財務部門和家庭財務部門均在一定程度上失去獨立性”。①

        這種體制背景下,財政職能范圍非常寬泛、包攬一切,參與到社會產品生產、分配、交換、消費的各個環(huán)節(jié)。財政不僅要承擔軍事國防、國家機關運轉、醫(yī)療衛(wèi)生、教育體系、公共安全、科學文化等與人民群眾生活密切相關公共服務領域的支出,還要為國營企業(yè)的生產和擴大再生產提供充足的流動資金和固定資產,這種情況下,財政支出中有相當比例的資金是用于滿足基本建設和企業(yè)生產投資。因此,計劃經濟體制下的財政支出具有非常顯著的“生產建設”特征。

        在整個社會產品的供求平衡中,財政支出安排的核心問題是如何平衡 “積累”和“消費”之間的關系問題,以及國民經濟各個部門的投入比例問題。在新中國成立之后改革開放之前的不同時期,在國家財政預算中,科學、合理地確定“積累”和“消費”以及各個部門的資金投入結構,總是財稅制度運行的關鍵問題。如果分配結構符合社會經濟發(fā)展需要,那么社會生活和擴大再生產的速度便能夠得到充分保證。一是從新中國成立到1956年間,財政支出全面支持國民經濟全面恢復并開展有計劃的經濟建設,同時支持完成社會主義三大改造。經歷了長期的戰(zhàn)爭,經濟社會各個領域百廢待興,人民群眾的基本民生無法得到充分保障,黨領導全國人民成功實現了從新民主主義到社會主義的轉變,但是仍然面臨著徹底解放全中國、宏觀經濟穩(wěn)定和發(fā)展經濟、全面提升人民群眾的民生保障等方面的重要任務,這個時期中央政府實施了統(tǒng)一財政收支的改革,1950年4月1日,政務院出臺《關于統(tǒng)一管理一九五零年度財政收支的決定》,并編制了新中國成立后的第一本財政概算。由于這個時期仍然面臨著較多的軍事斗爭任務,軍事支出仍是占據相當比重。黨中央提出過渡時期總路線后,財政支出轉向全面保障國家對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造,推動社會主義工業(yè)化進程,特別是這個時期實施“一五”計劃,財政支出全面保障實施。二是1957年至1966年間,財政支出全面支持建設社會主義。新中國進入了全面建設社會主義的新時期,這個時期財政支出全面提高用于經濟建設和民生保障的比重,正確解決積累與消費之間的財政支出平衡,成為這個時期著力解決的問題。在財政支出的充分保障下,這個時期我國在工業(yè)體系建設方面取得了長足的發(fā)展,特別是重工業(yè)領域的進步更是突出,這為推進社會主義工業(yè)化奠定了堅實基礎。同時,提高針對農業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)以及科教文衛(wèi)等領域的支出比重,大力降低軍事國防和行政管理支出,通過支出結構的優(yōu)化調整確保經濟建設的支出需要。三是文化大革命時期對財政支出工作帶來嚴重沖擊和影響,但在財政支出的支持下,各個領域仍然取得成就。這個時期黨中央和國務院仍然竭力維持財政收支平衡、維護財經紀律,財政支出在支持農業(yè)生產、交通運輸事業(yè)、工業(yè)生產布局調整和“三線”建設、科學技術、國際合作等領域取得了非常顯著的成就。

        二、改革開放之后社會主義市場經濟體制探索時期

        1978年黨的十一屆三中全會召開到1992年黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”之間的階段,可以看作是社會主義市場經濟體制不斷探索的時期。這個時期屬于從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型過渡的時期。黨的十一屆三中全會公報指出:“全黨工作的著重點應該從一九七九年轉移到社會主義現代化建設上來”,“實現四個現代化,要求大幅度地提高生產力,也就必然要求多方面地改變同生產力發(fā)展不適應的生產關系和上層建筑,改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式,因而是一場廣泛、深刻的革命。”因此,改革開放后,我國開始在經濟體制改革方面做了探索,“摸著石頭過河”。

        經濟體制改革的核心就是更好地處理政府和市場關系,運用市場機制作為手段,不斷調動人民群眾的活力,更好地解放和發(fā)展生產力。逐步擴大市場機制的作用,同時逐步弱化指令性計劃的功能作用。在經濟體制改革中,強調以“放權讓利”為主要線索來激發(fā)微觀主體和各級政府的主動性、積極性、創(chuàng)造性。市場經濟體制改革的不斷深化,財政職能和財政支出范圍發(fā)生了根本性變化,從傳統(tǒng)計劃經濟體制的“包攬一切”轉向不斷收縮、優(yōu)化。財政支出范圍從全面參與社會產品的生產、分配、交換、消費等各個環(huán)節(jié),到不斷縮小,轉變成為“分配、調節(jié)和監(jiān)督”或“籌集資金、供應資金、調解平衡和反映監(jiān)督”②。這個過程中,有以下幾個特征:

        一是市場經濟體制改革讓企業(yè)更加有了自主權,企業(yè)開始逐漸向自主經營、自負盈虧的獨立主體轉變,由此企業(yè)不再是一個撥款單位,財政支出不再直接向企業(yè)撥付流動資金或固定資產。改革開放之后,在國有企業(yè)領域不斷推行改革,其根本目標就是要擴大企業(yè)自主權,通過“放權讓利”,讓國有企業(yè)最后成為獨立的市場主體。這個時期,經歷了企業(yè)基金制試行和推廣、利潤留成制、兩步利改稅等重要改革,更加明晰了政府和國有企業(yè)之間的關系。同時,對基本建設投資實行“撥改貸”改革,由原來財政針對企業(yè)的基本建設撥款改為銀行貸款方式,等等。這一系列改革讓政府和國有企業(yè)之間的關系發(fā)生了變化,財政支出范圍大為收縮,這也是市場機制不斷在資源配置中發(fā)揮作用范圍逐步擴展的過程。

        二是隨著市場經濟體制改革更加深入,多種所有制開始不斷發(fā)展,財政支出的對象從以前公有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)轉向更加多元的微觀主體。改革開放之后,黨中央的文件中多次強調多種所有制形式發(fā)展的必要性和重要意義,多種所有制的發(fā)展有利于“繁榮城鄉(xiāng)經濟”,更好地滿足人民群眾的物質文化需求。為了更好地促進經濟社會發(fā)展,政府職能也要轉向為各類所有制經濟提供一個公平競爭的環(huán)境,財政要更好地扶持多種所有制經濟的發(fā)展。

        三是按照經濟體制改革的要求,財政支出結構不斷趨于優(yōu)化,更加注重不同類型支出在實現經濟社會發(fā)展目標中的協同、配合。財政支出要在解放和發(fā)展生產力方面有效發(fā)揮作用,必須要緊緊圍繞經濟社會發(fā)展中的痛點和瓶頸,實現綜合平衡、結構優(yōu)化。改革開放之后,經濟社會處于“起飛”階段,基本建設投資是事關國民經濟發(fā)展的重要基礎領域,這個類型支出的比重仍然占據一個重要的位置。這個時期,主要是圍繞優(yōu)化基本建設投資支出的結構比例,促進結構更加合理化,從一二三產業(yè)結構、第二產業(yè)內部結構等方面集中優(yōu)化、調整;經濟體制改革從農村開始突破,財政支出對農業(yè)實施了重點支持;同時重點支持科學技術、教育、醫(yī)療、就業(yè)等事關國計民生的社會事業(yè)領域;由于市場經濟體制改革不斷深化,必須建立與之相適應的一套行政管理體制,建立相應機構和增加行政人員,行政管理領域支出增長較快;重點支持了部分區(qū)域的開發(fā)開放,等等。當然,這個時期,財政支出類型和科目仍然帶有強烈的計劃經濟體制色彩,后來不斷推動財政支出分類改革,最終建立起了與社會主義市場經濟體制相適應的財政支出體系。

        四是國家對宏觀經濟的調控從計劃手段逐漸轉向經濟杠桿調控方式,財政支出開始作為宏觀調控的重要經濟杠桿。雖然這個時期,還未形成規(guī)范的財政政策體系,但是政府已經將財政支出作為一種主動性的政策手段來調控宏觀經濟。改革開放后,特別是貫穿于整個80年代,我國經歷了多次經濟過熱或下行的嚴峻問題,政府每次調控都是審時度勢,通過財政支出的主動性安排,有效治理了宏觀經濟運行風險,財政支出已經成為事實上的宏觀調控重要工具。

        五是隨著中央和地方財政體制不斷調整,財政支出從單一的中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支轉向分級政府支出。改革開放之后,為了更好地激勵地方政府貫徹執(zhí)行黨中央的路線、方針、政策,在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下,在中央和地方關系方面做了改革嘗試。在財政體制領域,打破統(tǒng)收統(tǒng)支的格局,推動實施“分灶吃飯”的體制改革,讓地方政府有了更多自主權限,能夠按照自身的特色和資源稟賦來發(fā)展區(qū)域經濟,以點帶面。

        三、建立社會主義市場經濟體制時期

        1992年10月,黨的十四大召開,提出“經濟體制改革的目標,是在堅持公有制和按勞分配為主體、其他經濟成分和分配方式為補充的基礎上,建立和完善社會主義市場經濟體制”。這標志著經濟體制改革取得了巨大成果,我國社會主義建設也進入了新階段。一直到了2002年11月,黨的十六大報告指出“改革開放取得豐碩成果。社會主義市場經濟體制初步建立”。這個期間是建設社會主義市場經濟體制時期。與之相適應的是,我國確立了公共財政體制。1998年,全國財政工作會議上提出“轉變財政職能,優(yōu)化支出結構,初步建立公共財政的基本框架”③。

        公共財政體制下,政府和市場的關系發(fā)生了重要變化,由此財政職能和財政支出范圍有了重大調整。正如1998年全國財政工作會議上指出:“調整和優(yōu)化支出結構,建立公共財政的基本框架,必須符合市場經濟的一般規(guī)則,財政預算的范圍、結構和方法必須與政府職能的范圍和方向相適應,要充分體現滿足社會公共需要、服從政府職能轉變以及與我國國情及財力水平相適應的原則。調整和優(yōu)化支出結構要有緊迫感。財政資金要逐步退出生產性和競爭性領域……”④。由此,財政支出主要用于提供公共產品和公共服務,有效彌補社會主義市場經濟體制無法充分有效發(fā)揮資源配置的領域。這個階段的主要變化包括:

        一是隨著社會主義市場經濟體制的確立,國有企業(yè)已經成為獨立的市場主體,自主經營、自負盈虧,政府不再直接干預國有企業(yè)的生產經營活動,而是轉向為各類市場主體制定公平競爭的市場規(guī)則,讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。黨的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出,“必須堅持以公有制為主體、多種經濟成份共同發(fā)展的方針,進一步轉換國有企業(yè)經營機制,建立適應市場經濟要求,產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業(yè)制度”。這意味著從制度上理清政府和國有企業(yè)的關系,政府不能再用行政干預的方式來影響國有企業(yè)的生產經營,而是用經濟杠桿手段來引導國有企業(yè)經營行為。同時,整個政府職能和財政職能發(fā)生了根本性變化,財政支出范圍主要轉變?yōu)樯鐣残枰?,特別是與廣大人民群眾緊密相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等民生領域。此外,退出“生產建設財政”并不意味著政府不再從事基礎設施的投資,為了實現一定的經濟增長目標,在經濟發(fā)展初期,政府還要拿出一定比例的財力用于基礎設施建設,它為社會主義市場經濟體制的良好運行提供了支撐作用。

        二是這個時期實施了分稅制改革,對中央政府和地方政府的財權和事權做了初步劃分,從制度上讓各個地方更加有自主性來制定適合本區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略目標,并利用財政支出作為保障目標實施的重要手段。分稅制改革是與建立社會主義市場經濟體制相適應的根本性財稅體制改革。如果說改革開放之后的財政體制變化是 “摸著石頭過河”的改革嘗試,那么分稅制改革才從制度上確立了中央政府和地方政府之間規(guī)范的財政關系,也成為正確發(fā)揮地方政府積極性的體制保證。各個地方為了更好地實現經濟社會發(fā)展目標,根據自身的情況將財政支出做了結構劃分,一部分用于經濟建設領域的投資,一部分用于保障區(qū)域民生發(fā)展。為了更好地吸引外部投資,各個地區(qū)之間運用財政支出改善自身投資環(huán)境,并進行了較為激烈的競爭,競爭結果就是提高了區(qū)域之間的分工效率,這正是市場資源配置改善的重要體現。

        三是財政支出正式成為財政政策的核心調控工具,在這個時期的政策實踐中發(fā)揮了重要作用。國家在應對1997年亞洲金融危機時,果斷采用積極財政政策,擴大財政支出,特別是發(fā)揮其在拉動基礎投資、消費等內需、穩(wěn)定外貿方面的作用,圓滿實現了既定調控目標。這也是財政支出手段首次以制度化方式運用在宏觀調控,自此之后,財政支出作為宏觀調控的核心政策手段,在歷次逆周期調節(jié)中都發(fā)揮了重要作用,“以支定收”成為財政支出在宏觀調控中的重要原則之一。

        四是按照社會主義市場經濟體制要求,實施了一系列財政支出預算管理改革,提升了法治化、規(guī)范化水平。1994年3月,第八屆全國人大二次會議通過《預算法》,具有歷史性的里程碑意義。此后,圍繞預算管理實施了部門預算制度改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等,整個財政支出運行全面納入了法治化、規(guī)范化的軌道。

        四、完善社會主義市場經濟體制時期

        黨的十六屆三中全會通過 《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了完善社會主義市場經濟體制的目標和任務,并明確提出:“深化行政審批制度改革,切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。”2012年11月,黨的十八大報告提出“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發(fā)展方式”,并明確指出“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,必須更加尊重市場規(guī)律,更好發(fā)揮政府作用。”這個時期,按照完善社會主義市場經濟體制和公共財政體制的要求,繼續(xù)在明晰政府和市場關系,轉變政府職能方面發(fā)力,財政職能和財政支出范圍的優(yōu)化調整取得了非常顯著的成就。

        一是按照完善社會主義市場經濟體制的要求,實施了財政收支分類改革,財政支出類型更加能夠客觀反映政府履行職能和職責的格局。傳統(tǒng)的財政收支類型沿用了改革開放之前的分類方法,仍然具有較為濃重的計劃經濟色彩,難以符合社會主義市場經濟體制對政府職能和職責的功能定位。為了更好地適應完善社會主義市場經濟體制的要求,2006年2月,財政部出臺《關于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知》,對財政支出按照功能和經濟進行重新分類,能夠更加客觀反映社會主義市場經濟體制下的政府職能。

        二是財政支出的結構進一步優(yōu)化,特別是在財政支出支持下實施了一系列重大民生領域的改革。按照公共財政的要求,一方面要保民生,滿足人民群眾緊密相關的各項公共服務的供給,在財政支出支持下,推動三農、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領域的重大改革;另一方面,完善社會主義市場經濟體制還要做好經濟建設工作,財政需要安排大量支出用于基礎設施建設、科學技術等領域。

        三是財政支出的預算管理體系進一步完善,“預算外支出”成為歷史。以《預算法》作為法律依據,形成了一般公共預算、政府性基金、社會保險基金和國有資本經營預算等四本預算為內容的預算管理體系,全口徑政府支出全面納入預算管理,“預算外支出”已經成為歷史。值得指出的是,由于上世紀90年代住房市場化改革的推動,土地逐漸成為地方政府獲取財力的重要渠道,因而這個時期逐漸形成“土地財政”的概念。地方政府通過土地財政為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開辟了一個新的收入來源,大量資金被用于基礎設施建設等領域,成為快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要動力。

        四是中央政府和地方政府之間的支出關系發(fā)生了結構變化。這個時期,分稅制財政體制不斷優(yōu)化、調整,部分財權向中央政府進一步集中,極大提升了中央政府按照“全國一盤棋”統(tǒng)籌使用財政資金的能力,特別是中央政府運用大量轉移支付向中西部地區(qū)傾斜,推動實施了公共服務均等化改革,取得非常顯著的效果。然而,由于分稅制改革對中央和地方政府的事權和支出責任做了原則性規(guī)定,未及細化,部分領域的政府間事權和支出責任尚未理清,甚至部分事權和支出責任下移給基層地方政府,這也凸顯了深化改革的必要性和緊迫性。

        五、全面深化改革與中國特色社會主義進入新時代

        2013年11月,黨的十八屆三中全會召開,通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。同時,它對財政的功能和職能進行了再定位,提出:“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”,并提出“建立現代財政制度”。關于政府和市場關系,決定明確提出:“經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場從資源配置中發(fā)揮基礎性作用到發(fā)揮決定性作用,這意味著財政職能和財政支出又有著一個重要轉變,即從經濟范疇提升至國家治理的高度。2017年10月,黨的十九大召開,十九大報告指出:“經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發(fā)展新的歷史方位”,同時還指出:“轉變政府職能,深化簡政放權,創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設人民滿意的服務型政府。”

        這個時期,財政職能和財政支出范圍要放置在推進國家治理現代化上去再定位。現代財政制度是公共財政的進一步發(fā)揚和深化,這種情況下,財政支出既具有公共財政的基本特征,又有了深化空間。具體體現在:一是財政支出更好地支撐高質量發(fā)展能力提升。如果說,改革開放以來,我們經歷了長達40多年的高速增長,進入新時代后,我們要追求更加高質量的經濟發(fā)展,更好地滿足人民群眾的美好生活需要;二是正確處理政府和市場的關系仍然是進入新時代后確定財政支出范圍的主要依據。財政支出的功能要以市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用作為基本原則,更好地維護社會主義市場經濟體制的順暢運行,更好地促進公平競爭,發(fā)揮市場和政府活力;三是財政支出嚴格按照依法治國的要求,以預算法為基本依據,更加注重以支出質量和水平為著眼點。各類財政收入都應該按照預算法要求,實現財政支出過程和結果的透明、公開;四是完善中央和地方之間的事權和支出責任劃分體制,正確發(fā)揮各級政府積極性。盡可能讓中央和地方政之間的事權和支出責任更加細化、可操作、可執(zhí)行,實現事權和支出責任劃分的全面法定,制定相應的清單,并建立評估和督導機制?!?/p>

        注釋:

        ①資料來源:高培勇,“中國財政困難的由來:從運行機制角度的分析”,《經濟科學》1995年第5期,第12-23頁。

        ②關于財政職能,這一時期學者們提出了自己的看法,比較有代表性的就是葉振鵬先生的“三職能論”(《財政研究》1980年z1期),即 “分配、調節(jié)和監(jiān)督”,以及鄧子基先生的“四職能論”(1980年第三次全國財政理論研討會),即“籌集資金、供應資金、調節(jié)平衡和反映監(jiān)督”。

        ③資料來源:“1998年全國財政工作會議-準確把握形勢繼續(xù)實行積極的財政政策”中國財經報網http://www.cfen.com.cn/sjpd/czzx/201511/t20151110_1553303.html。

        ④資料來源同上。

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