段雯曉

淺談農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素

段雯曉

（洛陽(yáng)師范學(xué)院國(guó)土與旅游學(xué)院河南洛陽(yáng)471000）

農(nóng)村土地的合理配置，對(duì)國(guó)家糧食安全保障問(wèn)題、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著重要的影響作用。土地是農(nóng)民生存的根本，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，如何處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是有效解放農(nóng)民生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的有效途徑。文章對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素進(jìn)行了探討，以期促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

土地；農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村振興；三權(quán)分置；制約因素

1 研究背景

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得較大進(jìn)展，農(nóng)村改革取得新突破，農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村迅速發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，“三農(nóng)”問(wèn)題仍然是未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的短板所在。2017年10 月，十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報(bào)告還指出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。2018年1月，國(guó)家發(fā)布中央1號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》針對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，指出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、深化農(nóng)村土地制度改革和深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，同時(shí)要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。2018年9月，國(guó)家出臺(tái)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018 －2022年），規(guī)劃指出要落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”。全面完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系到我國(guó)發(fā)展的重要問(wèn)題，它的根本來(lái)源是土地，因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民生存的根本，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定[1]。只有處理好土地和“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)系，才能有效提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。因此，本文分析了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的制約因素，并提出了改進(jìn)措施。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 國(guó)外土地市場(chǎng)現(xiàn)狀

由于美國(guó)、歐洲、日本等國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早且農(nóng)業(yè)發(fā)展模式較為完善，因此這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地的利用也更加合理。土地私有化導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家的土地市場(chǎng)較為自由。如美國(guó)主要施行的是以家庭農(nóng)場(chǎng)為基本經(jīng)營(yíng)單位的土地制度，具有明晰的土地產(chǎn)權(quán)邊界。日本政府倡導(dǎo)以租賃為主的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，政府鼓勵(lì)農(nóng)戶在市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上出租、出賣或放棄自己的土地。法國(guó)只有土地所有者自己直接經(jīng)營(yíng)和租佃兩種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度[2]。

2.2 國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，越來(lái)越多的青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致大量土地荒廢，無(wú)人耕種。為了解決土地荒蕪問(wèn)題，2016年10 月，國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》進(jìn)一步健全了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，完善了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法。截至2016年6月，全國(guó)2.3億農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過(guò)了7 000 萬(wàn)，比例超過(guò)30 %，東部沿海發(fā)達(dá)省份農(nóng)民轉(zhuǎn)移多的地區(qū)這一比例更高，超過(guò)50 %。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“三權(quán)分置”將在很大程度上盤活我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力。目前，各地在實(shí)踐中創(chuàng)作了不同的經(jīng)營(yíng)模式，如湖北沙洋模式，安徽天長(zhǎng)模式、懷遠(yuǎn)模式，以及四川崇州“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”[3]。

3 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制約因素

3.1 機(jī)制設(shè)計(jì)存在薄弱環(huán)節(jié)

我國(guó)農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”是指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是我國(guó)在2014 年中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確提出的農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)。但是該制度在實(shí)施中仍面臨許多問(wèn)題。如國(guó)家“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)中明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用來(lái)抵押，但是其價(jià)值如何估算，卻沒(méi)有給出一套完整的評(píng)價(jià)體系。此外，農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)質(zhì)也一直是我國(guó)亟待解決的問(wèn)題。只有處理好這些頂層機(jī)質(zhì)設(shè)計(jì)問(wèn)題，才能為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的推廣保駕護(hù)航。

3.2 法律制度不夠完善

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的逐步深化發(fā)展，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越小，農(nóng)村市場(chǎng)越來(lái)越開(kāi)放，土地流轉(zhuǎn)中的矛盾也越來(lái)越多。如農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為把土地流轉(zhuǎn)給熟人不需要簽訂具有法律效力的流轉(zhuǎn)合同，后期導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)糾紛的產(chǎn)生。此外，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的不規(guī)范行為缺乏法律束縛，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)暗箱操作等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象一方面會(huì)打擊農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性，另一方面也降低了農(nóng)村土地的利用率。因此農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的法律制定仍有很長(zhǎng)的路要走。

3.3 經(jīng)濟(jì)關(guān)系之間存在不對(duì)等現(xiàn)象

新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度產(chǎn)生。這主要是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，人地分離。土地的流轉(zhuǎn)趨勢(shì)必將是以專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。因此分散的個(gè)體農(nóng)戶會(huì)成為弱勢(shì)群體。同時(shí)，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有開(kāi)放性和多元性，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人會(huì)呈現(xiàn)多樣化。這就會(huì)產(chǎn)生農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”、閑置和囤地等現(xiàn)象，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)騙貸、套利等行為也將會(huì)越發(fā)嚴(yán)重。

4 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑探析

4.1 完善頂層機(jī)制設(shè)計(jì)

一是要建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。近年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所降低。但是我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策卻沒(méi)有改變。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍主要依賴于政府，由于原有的補(bǔ)貼政策源于“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排，補(bǔ)貼按照承包權(quán)發(fā)放，流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可能無(wú)法享受。新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有更廣泛的需求，這需要政府補(bǔ)貼由直接補(bǔ)貼向一般服務(wù)補(bǔ)貼進(jìn)行轉(zhuǎn)型。二是要完善農(nóng)民社會(huì)保障制度。我國(guó)城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度不同，對(duì)于農(nóng)村而言土地是農(nóng)民賴以生存的基本保障，只有建立完善的保障制度，才能有效推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

4.2 完善農(nóng)村土地管理相關(guān)法律

我國(guó)地形可以劃分為三個(gè)階梯，大致可分為東部、中部和西部，這三個(gè)階梯的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著很大的不同，因此土地政策的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所區(qū)分，這就為立法者帶來(lái)了很大的難度，如何制定出更符合中國(guó)特色的土地管理法是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。因此，借鑒國(guó)外相對(duì)成熟的農(nóng)村土地法律制度，可以幫助我國(guó)逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)制度。同時(shí)也應(yīng)重視對(duì)農(nóng)民法律意識(shí)的培養(yǎng)，相關(guān)部門需對(duì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)。如定期組織專家、學(xué)者進(jìn)行“科技下鄉(xiāng)”和“科技扶貧”活動(dòng)，為農(nóng)民普及法律知識(shí)。

4.3 建立公平公正的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

過(guò)去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，多數(shù)流轉(zhuǎn)都通過(guò)口頭協(xié)議進(jìn)行，這種口頭協(xié)議往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益的損失。因此建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)或成立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)十分有必要，這些平臺(tái)或機(jī)構(gòu)可以提供公平公正的幫助。另一方面，有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督監(jiān)管，防止農(nóng)民的利益受損的現(xiàn)象發(fā)生[4]。

4.4 培養(yǎng)專業(yè)的人才隊(duì)伍

近年來(lái)，雖然城鄉(xiāng)差距減小。但是相比較而言農(nóng)村市場(chǎng)仍然相對(duì)封閉，再加上農(nóng)村資源要素產(chǎn)權(quán)不完整，不清晰，造成了農(nóng)村市場(chǎng)體系建設(shè)的滯后。未來(lái)農(nóng)村土地的確權(quán)登記、農(nóng)村金融市場(chǎng)、農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品信息市場(chǎng)的建立需要一支具有專業(yè)知識(shí)的人才隊(duì)伍。

[1]陳金濤,劉文君.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑探析[J].求實(shí),2016(1):81-89.

[2]劉紅耀.淺析國(guó)內(nèi)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[J].現(xiàn)代農(nóng)村科技,2016(1):15.

[3]張紅宇.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策解讀[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2017(4);29-40.

[4]龔睿.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016,37(5):143-147.

10.3969/j.issn.2095-1205.2019.05.71

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