龍玉其

（首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089）

改革開放以來，我國不斷建立、完善各項養(yǎng)老保險制度，初步形成了具有中國特色的養(yǎng)老保險制度框架，覆蓋面不斷擴(kuò)大、保障水平明顯提高、管理服務(wù)體系不斷完善，為保障老年人的基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。黨的十九大對養(yǎng)老保險制度改革提出了新的要求。因此，需要進(jìn)一步審視我國養(yǎng)老保險制度的公平性，更好地推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革。

一、公平發(fā)展：我國養(yǎng)老保險制度改革的價值追求

（一）對公平的理解

從字面意義來看，公平是指“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，具有“公正、平等”的意思。不同時代和同一時代的不同人群基于不同的利益和視野對公平的理解和訴求不同。迄今為止，沒有一個統(tǒng)一的權(quán)威定義?？傮w而言，公平是一種主觀價值判斷和道德標(biāo)準(zhǔn)，是個人用來判斷事物合理性的一種觀念，建立在對客觀事物的評價基礎(chǔ)之上，但是難以用一個客觀、具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

公平要求遵循“弱者優(yōu)先”原則，“把對社會地位低下者給以補(bǔ)償作為社會良心和社會政策的優(yōu)先項目”[1]490。羅爾斯在《正義論》中提出了“作為公平的正義”原則之一是差別原則，強(qiáng)調(diào)社會權(quán)利的平等，強(qiáng)調(diào)給予弱者的照顧和幫助，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。[2]30公平不可能自發(fā)實(shí)現(xiàn)，要求國家和政府采取適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)、補(bǔ)償方式，[3]對社會弱勢群體實(shí)行補(bǔ)償性保障分配，彌補(bǔ)弱勢群體成員心理上的匱乏感和剝離感，幫助弱勢群體提高生存和發(fā)展能力。[4]

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以將公平劃分為不同的類型。根據(jù)公平的內(nèi)容不同，可以將公平劃分為政治公平、經(jīng)濟(jì)公平、社會公平、文化公平等類型。根據(jù)公平的環(huán)節(jié)，可以劃分為起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平。根據(jù)公平的保障因素，可以分為權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平。根據(jù)公平的參照系不同，可以分為參照自身權(quán)利義務(wù)、生命周期內(nèi)的縱向公平和參照他者的橫向公平?；跈M向比較的相對公平越來越受到關(guān)注。根據(jù)公平的實(shí)現(xiàn)程度，可以分為形式公平與實(shí)質(zhì)公平，形式公平體現(xiàn)的是外在、片面、單一維度的公平，是機(jī)械的公平；實(shí)質(zhì)公平則是內(nèi)在、綜合、有機(jī)的公平，是公平的理想狀態(tài)。形式公平應(yīng)該成為實(shí)質(zhì)公平的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)途徑，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)形式公平與實(shí)質(zhì)公平的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）養(yǎng)老保險制度的公平

公平是養(yǎng)老保險制度發(fā)展的內(nèi)在要求和重要目標(biāo)，在建立和完善養(yǎng)老保險制度體系的過程中，應(yīng)該著力增強(qiáng)公平性，尤其是在收入差距過大和分配不公的背景下，更加需要發(fā)揮養(yǎng)老保險在縮小收入差距、調(diào)節(jié)收入分配中的作用，重點(diǎn)考慮低收入者和貧困老年人的養(yǎng)老保障問題。綜合前面對公平的理解，養(yǎng)老保險制度的公平主要體現(xiàn)在起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平，以及權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平等方面，體現(xiàn)在制度設(shè)計與實(shí)施的每一個要素和環(huán)節(jié)中。養(yǎng)老保險的公平需要充分考慮權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合、代際公平與代內(nèi)公平的結(jié)合、縱向公平與橫向公平的結(jié)合、形式公平與實(shí)質(zhì)公平的結(jié)合。影響?zhàn)B老保險制度公平的因素是多方面的，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是制度模式的統(tǒng)一性與融合性，即制度模式的公平性。制度模式是影響?zhàn)B老保險公平性的根本，一般而言，現(xiàn)收現(xiàn)付模式的公平性較強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)資金的互助共濟(jì)，增進(jìn)社會公平；基金積累模式的公平性較弱，甚至容易導(dǎo)致“逆向公平”問題的出現(xiàn)；當(dāng)然，現(xiàn)收現(xiàn)付模式的公平性還需要結(jié)合待遇給付及其他因素綜合考慮，需要防范制度設(shè)計的不合理和人口老齡化可能帶來的代際不公平問題。不同人群之間的養(yǎng)老保險制度模式應(yīng)該保持一致，即“標(biāo)準(zhǔn)的一致性”，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度是實(shí)現(xiàn)公平的關(guān)鍵。[5]制度模式的統(tǒng)一性可以為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的形式公平奠定基礎(chǔ)，其實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)，還有賴于具體的制度設(shè)計。養(yǎng)老保險制度模式的統(tǒng)一性要求實(shí)現(xiàn)不同養(yǎng)老保險制度模式的融合，防止制度因人而異的碎片化問題及其弊端。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，追求不同群體養(yǎng)老保險制度的融合是許多國家養(yǎng)老保障制度改革、提升公平性的重要趨勢。

二是覆蓋范圍的全面性與普惠性，即覆蓋范圍的公平性，體現(xiàn)的是公民養(yǎng)老保險權(quán)利的公平性。有學(xué)者的實(shí)證研究表明，我國基本養(yǎng)老保險擴(kuò)面有利于改善收入分配和收入再分配，縮小不同類型勞動者之間的收入差距。[6]“老有所養(yǎng)”是每一個老年人的基本需求，養(yǎng)老保險制度的公平性要求實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋，為全體老年人的晚年生活提供制度化保障，減除養(yǎng)老后顧之憂。養(yǎng)老保險的全覆蓋是體現(xiàn)養(yǎng)老保險公平性的基礎(chǔ)，如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全覆蓋需要通過相應(yīng)的制度設(shè)計、激勵機(jī)制和投入機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，并不意味著用一個完全統(tǒng)一的單一的制度來滿足所有老年人的養(yǎng)老保險需求，這是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)該通過科學(xué)、靈活的制度設(shè)計，建立多元多層的養(yǎng)老保險制度來滿足不同人群差異化的養(yǎng)老保險需求。養(yǎng)老保險的全覆蓋不僅是“制度全覆蓋”，更重要的是基于“制度全覆蓋”的“人群全覆蓋”，實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重點(diǎn)是那些低收入者、貧困人口和靈活就業(yè)人員，通過各種措施支持這些人加入養(yǎng)老保險中來，是養(yǎng)老保險公平性的直接體現(xiàn)。

三是待遇水平的公平性與適度性，體現(xiàn)的是結(jié)果的公平性，是養(yǎng)老保險公平性最核心、最直接的體現(xiàn)。待遇的公平性主要表現(xiàn)為不同職業(yè)和身份人群之間養(yǎng)老保險待遇水平差距的合理性。待遇水平的公平性不代表待遇的完全均等和絕對公平，這是不現(xiàn)實(shí)的，也不是真正的公平。養(yǎng)老保險待遇的公平性要求綜合考慮個人的繳費(fèi)與籌資狀況，要求建立與個人收入關(guān)聯(lián)、累退的待遇計發(fā)機(jī)制，即個人退休前收入越高，其養(yǎng)老金替代率越低；反之，個人退休前收入越低，養(yǎng)老金替代率越高，體現(xiàn)對弱者的支持與補(bǔ)償，是公平的核心要義。待遇的適度性在某種程度上也是其公平性的重要體現(xiàn)，要求養(yǎng)老保險待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動態(tài)關(guān)聯(lián)，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金水平的適度增長，使老年人公平共享改革發(fā)展成果。

四是管理服務(wù)的科學(xué)性與高效性，主要體現(xiàn)養(yǎng)老保險過程的公平性。管理服務(wù)的科學(xué)性與高效性有助于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性，無論多么科學(xué)、公平的制度設(shè)計，如果沒有良好的管理服務(wù)，其公平性依然難以保障。養(yǎng)老保險的管理體制、統(tǒng)籌層次、經(jīng)辦服務(wù)、轉(zhuǎn)移接續(xù)等管理服務(wù)因素均可影響?zhàn)B老保險的公平性?？傮w而言，管理的集中統(tǒng)一更有助于整合資源、開展養(yǎng)老保險的頂層設(shè)計，更有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性；反之，過于分散的管理容易導(dǎo)致制度相互分割與封閉、不利于公平的實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)籌層次越高，收入再分配的功能越強(qiáng)，[7]越能發(fā)揮養(yǎng)老保險在更大范圍內(nèi)的互助共濟(jì)作用，更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性；反之，統(tǒng)籌層次越低，越不利于養(yǎng)老保險的管理，不利于養(yǎng)老保險資源的共濟(jì)使用，制約養(yǎng)老保險的公平性。經(jīng)辦服務(wù)的便捷性有助于為養(yǎng)老保險參保者提供良好的服務(wù)，公平對待所有參保者，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度設(shè)計的公平意圖。養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的順暢程度直接關(guān)系到參保人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度，尤其是對于農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、自由職業(yè)者，如果養(yǎng)老保險難以得到及時順暢轉(zhuǎn)移，將損害其養(yǎng)老權(quán)益，養(yǎng)老保險的公平性受到削弱。

五是權(quán)義關(guān)聯(lián)性與籌資的公平性。養(yǎng)老保險的公平性還要求體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)性，即待遇與繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)性。這里強(qiáng)調(diào)的是關(guān)聯(lián)性而不是一致性或一一對應(yīng)，權(quán)利義務(wù)的完全一致性難以體現(xiàn)對弱者的關(guān)照。權(quán)義的完全一一對應(yīng)或完全不關(guān)聯(lián)都是極端，都難以體現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性，因而要求建立適度的權(quán)義關(guān)聯(lián)機(jī)制。養(yǎng)老保險待遇的獲取必須以履行繳費(fèi)義務(wù)作為前提，待遇水平的高低要適當(dāng)體現(xiàn)繳費(fèi)貢獻(xiàn)和激勵原則。同時，對那些沒有繳費(fèi)能力或繳費(fèi)能力較弱的人，應(yīng)該給予外部支持（主要是財政支持）；收入越高、繳費(fèi)越多，累進(jìn)的繳費(fèi)機(jī)制與累退的待遇機(jī)制二者的結(jié)合有助于更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平性。籌資的公平性要求建立科學(xué)合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，一般而言，個人繳費(fèi)比例越大，越不利于低收入者，不利于體現(xiàn)公平性；反之，公共資金的投入越多，尤其是財政投入越多，養(yǎng)老保險的公平性越強(qiáng)。當(dāng)然，需要考慮可持續(xù)性，不是政府投入越多越好，而應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力相結(jié)合，否則難以實(shí)現(xiàn)持久公平。

二、形式公平：我國養(yǎng)老保險制度改革的實(shí)踐反思

（一）養(yǎng)老保險制度改革的形式公平及其表現(xiàn)

21世紀(jì)以來，我國養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度不斷完善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險制度框架初步建立，參保人數(shù)、待遇水平和基金收支規(guī)模均有明顯提升，為保障廣大老年人的基本生活發(fā)揮了積極作用。截至2016年末，全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為88777 萬人，比2015年增加2943 萬人；其中參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為37930 萬人，是2000年（10448 萬人）的3.6 倍；2016年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)50847 萬人，比上年末增加375萬人。 2016年全年基本養(yǎng)老保險基金收入37991 億元，比上年增長18%，是2000年（2278 億元）的16.7 倍；年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存43965 億元，是2000年（947 億元）的46.4 倍。養(yǎng)老金待遇穩(wěn)步提升，連續(xù)十多年上調(diào)了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金從55 元提高到70元。①

在實(shí)踐中，我國不斷改革、完善各項養(yǎng)老保險制度，積極回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的公平訴求，著力提升養(yǎng)老保險制度的公平性。但是，由于種種原因，養(yǎng)老保險制度的公平性仍然不太理想。根據(jù)調(diào)查，人們對養(yǎng)老保險制度的總體滿意度及其緩解收入差距的效果總體評價較低，維持在30%左右。[8]目前，我國養(yǎng)老保險制度的公平更多的是形式公平而非實(shí)質(zhì)公平，或者說養(yǎng)老保險制度改革過于強(qiáng)調(diào)形式公平，相對忽視了實(shí)質(zhì)公平，與民眾的公平訴求和理想目標(biāo)還有一定距離和偏差。我國養(yǎng)老保險的形式公平主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是實(shí)行統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，但還存在諸多問題。在我國養(yǎng)老保險制度改革的過程中，以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”模式為先導(dǎo)，城鄉(xiāng)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度均實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，這一模式是在結(jié)合我國國情、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確定的，意在兼顧公平與效率。統(tǒng)一的制度模式體現(xiàn)了養(yǎng)老保險改革較強(qiáng)的形式公平性，但是到目前為止，這一制度模式仍未完全定型、成熟，在制度運(yùn)行的過程中出現(xiàn)了諸多問題，特別是個人賬戶的設(shè)置，在理論和實(shí)踐上均存在較大爭議，既沒有很好地體現(xiàn)激勵性，更不利于養(yǎng)老保險的公平性，甚至容易導(dǎo)致“逆向公平”。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶已經(jīng)被過去20年的實(shí)踐證明是個無效的制度”[9]。

二是實(shí)現(xiàn)了制度“并軌”，但是待遇差距依然較大。通過若干年的努力，實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險的“并軌”，統(tǒng)一實(shí)行“基本養(yǎng)老保險+補(bǔ)充養(yǎng)老保險（職業(yè)年金或企業(yè)年金）”模式，其中基本養(yǎng)老保險均實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。從制度形式來看，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的公平性，基本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險的形式公平。但是，由于職業(yè)年金與企業(yè)年金制度設(shè)計的差異和實(shí)施機(jī)制不同，導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在補(bǔ)充養(yǎng)老保險方面依然可能大大高于企業(yè)職工，如果再將靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇進(jìn)行比較，差距則更為明顯，不同效益事業(yè)單位之間的待遇水平差距也比較大。群體之間和群體內(nèi)部“待遇差”過大的問題沒有得到根本改變，實(shí)質(zhì)公平難以實(shí)現(xiàn)。

三是初步建立了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與權(quán)義結(jié)合機(jī)制，但公平性不理想。我國養(yǎng)老保險制度均遵循“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的原則，建立了責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，體現(xiàn)了形式公平。但是，權(quán)義結(jié)合的方式和程度不太理想，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制也不盡合理。在權(quán)義結(jié)合方面，養(yǎng)老保險繳費(fèi)缺乏“累進(jìn)”機(jī)制，待遇水平缺乏“累退”機(jī)制，最低繳費(fèi)基數(shù)的設(shè)定不利于低收入者和貧困人口享受養(yǎng)老保險權(quán)益。在責(zé)任分擔(dān)機(jī)制方面，不同單位之間、不同地區(qū)之間的負(fù)擔(dān)倚輕倚重，政府對于對弱勢群體的支持力度不夠，城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平太低。此外，制度轉(zhuǎn)軌方案設(shè)計不到位，以及對于養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌過程中形成的轉(zhuǎn)軌成本缺乏合理的責(zé)任分擔(dān)，容易加重年輕一代的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致代際之間的不公平。

四是初步實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”，但是“人群全覆蓋”還有較大距離?！叭巳喝采w”是實(shí)現(xiàn)公平共享的前提。到目前為止，我國已經(jīng)為各類人群量身訂制了不同的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險基本上實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”，體現(xiàn)了較強(qiáng)的形式公平性。近幾年來，我國養(yǎng)老保險制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大，取得了顯著成效，越來越多的人加入到養(yǎng)老保險的范圍中來。但是，由于制度碎片化、制度設(shè)計的不合理以及其他方面的原因，在制度覆蓋范圍中依舊還有較多人群沒有納入進(jìn)來，主要是城鄉(xiāng)居民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員等特殊人群。2014年國家統(tǒng)計局的農(nóng)民工監(jiān)測報告數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例僅占16.7%。[10]養(yǎng)老保險覆蓋面的漏洞恰恰是那些繳費(fèi)能力較弱甚至沒有繳費(fèi)能力的低收入者和貧困人口，這些人不能納入養(yǎng)老保險的范圍，養(yǎng)老保險制度難以稱得上是公平的。

五是基本實(shí)現(xiàn)制度形式的全國統(tǒng)一，但管理上相互分割與封閉。我國養(yǎng)老保險制度實(shí)施的依據(jù)主要是由國務(wù)院或中央主管部門制定的法律法規(guī)和政策文件，各地在此基礎(chǔ)上制定具體的實(shí)施辦法，除了一些制度賦予個別地方適度靈活性外，基本執(zhí)行全國統(tǒng)一的制度，體現(xiàn)出了制度形式的相對公平性。但是，養(yǎng)老保險制度的管理卻是相互分割的，基本養(yǎng)老保險較低的統(tǒng)籌層次使得原本相對統(tǒng)一的制度分散成若干個地方制度，相互分割的管理狀態(tài)使得養(yǎng)老保險制度支離破碎。導(dǎo)致了國家法定的統(tǒng)一制度淪為地方性制度安排，并呈現(xiàn)出日趨固化的區(qū)域利益失衡格局，導(dǎo)致繳費(fèi)負(fù)擔(dān)倚輕倚重和地區(qū)之間的待遇差距過大。[11]這種狀況不但增加了管理成本，而且影響了養(yǎng)老保險資金的互助共濟(jì)，制約了養(yǎng)老保險的公平性。養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制的不完善，使得一些參保者的養(yǎng)老權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)順暢轉(zhuǎn)移，也在一定程度上影響了養(yǎng)老保險的公平性。

（二）養(yǎng)老保險形式公平的后果與成因

通過近些年的改革和完善，我國養(yǎng)老保險制度的公平性在很大程度上得到了提升，尤其是養(yǎng)老保險制度的形式公平明顯改善，在一定程度上體現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度改革的進(jìn)步性和公平性，回應(yīng)了公民的部分公平訴求。但是，我國養(yǎng)老保險改革僅僅追求制度形式的公平，停留在暫時的、表面的、低層次的公平，不符合實(shí)質(zhì)公平的要求，有待于繼續(xù)改革完善。

從我國養(yǎng)老保險改革的實(shí)踐來看，過于強(qiáng)調(diào)了制度形式的公平，而忽視、掩蓋或回避了實(shí)質(zhì)公平，這種現(xiàn)象的存在不利于體現(xiàn)養(yǎng)老保險真正的公平性。養(yǎng)老保險的形式公平可能會導(dǎo)致以下幾個方面的后果：第一，過分強(qiáng)調(diào)形式公平容易掩蓋了養(yǎng)老保險制度存在的深層次問題，影響?zhàn)B老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。過去的養(yǎng)老保險制度改革往往停留在表層，就事論事，縫縫補(bǔ)補(bǔ)，治標(biāo)不治本，沒有從深層次的體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的深入改革，積聚的問題難以得到根本改變。第二，過分強(qiáng)調(diào)追求形式公平是應(yīng)急式改革的體現(xiàn)，追求短期的公平效果，忽視了制度長遠(yuǎn)的公平性，暫時的、近期的形式公平不利于長遠(yuǎn)的實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。第三，過分強(qiáng)調(diào)追求形式公平在一定程度上緩沖了制度改革的壓力，但是可能使得養(yǎng)老保險制度的問題更加復(fù)雜，解決的難度更大，成本和代價更高。第四，過于強(qiáng)調(diào)形式公平可能導(dǎo)致新的不公平，孕育著制度的信任危機(jī)，甚至是社會危機(jī)，利益受損者和利益獲得者都可能產(chǎn)生較高的社會不公平感。[12]可見，形式公平不是養(yǎng)老保險制度改革的理想目標(biāo)，其可能會導(dǎo)致一系列的不良后果，如果僅僅停留在形式公平的層面，不繼續(xù)推進(jìn)改革，不實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，養(yǎng)老保險制度將從舊的不公平走向新的不公平，不利于社會公平的實(shí)現(xiàn)。

在我國養(yǎng)老保險制度改革中之所以出現(xiàn)過分追求形式公平而實(shí)質(zhì)公平不足的問題，原因是多方面的，主要包括：

一是政府和學(xué)界對養(yǎng)老保險公平的認(rèn)識未完全到位。不可否認(rèn)，無論是政府還是學(xué)術(shù)界，對養(yǎng)老保險公平性的目標(biāo)追求是高度共識的。但是，對于什么是公平和社會公平、什么是養(yǎng)老保險的公平、如何實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的公平的認(rèn)識卻未完全到位。迄今為止，還沒有一套關(guān)于養(yǎng)老保險公平的權(quán)威定義及測量準(zhǔn)則，盡管公平難以用客觀的數(shù)量來衡量，但一定可以通過相應(yīng)的準(zhǔn)則來判斷。由于公平性的復(fù)雜性以及政府和學(xué)術(shù)界對于公平性的認(rèn)識不到位，影響了實(shí)質(zhì)公平的養(yǎng)老保險制度設(shè)計與實(shí)施。

二是養(yǎng)老保險改革缺乏系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設(shè)計，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。我國養(yǎng)老保險制度的改革呈現(xiàn)“試點(diǎn)先行、循序漸進(jìn)”的特征，摸著石頭過河，事先對養(yǎng)老保險體系沒有一個整體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計，不能綜合考慮各方面的因素和兼顧不同主體的需求，只能從表面上體現(xiàn)形式公平或者是片面的、短期的公平，難以圍繞公平的制度理念進(jìn)行整體規(guī)劃和設(shè)計，導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度的碎片化與相互分割，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的目標(biāo)。

三是民眾對養(yǎng)老保險公平的要求比較急迫，應(yīng)急式的改革難以體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。在改革開放的過程中，我國城鄉(xiāng)居民和勞動者的權(quán)益意識日益覺醒，對公平的訴求日益明顯，急切盼望實(shí)現(xiàn)包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的社會公平。尤其是在人口老齡化和收入差距較大的背景下，民眾對養(yǎng)老保險的公平訴求更為迫切。但是，養(yǎng)老保險改革的進(jìn)展卻相對緩慢，難以滿足參保者日益迫切的公平訴求。目前的養(yǎng)老保險改革更多的是臨時性、應(yīng)急式、被動式的改革，體現(xiàn)了因日益增長的公平需求壓力與公平性改革準(zhǔn)備不足之間的矛盾，倉促的改革往往只能是解決表面問題的形式公平，難以實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)公平。

四是受益者的阻力與弱勢者的壓力并存，導(dǎo)致養(yǎng)老保險改革在兩面夾擊中推進(jìn)。形式公平正是這種改革的產(chǎn)物。養(yǎng)老保險制度改革的重要目的是為了保障弱勢老年人的基本生存權(quán)利，弱勢者的養(yǎng)老需求正是養(yǎng)老保險制度改革的壓力和直接出發(fā)點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的公平發(fā)展必然要求對現(xiàn)有的利益格局進(jìn)行調(diào)整，對那些在傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度下的受益者和高收入者的利益進(jìn)行調(diào)整，難免會使這些人的利益受到不同程度的削弱，引起這些群體的不滿和阻礙，使改革步履為艱。改革往往在二者之間進(jìn)行妥協(xié)和折中，我國養(yǎng)老保險制度模式的確定、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的推進(jìn)、養(yǎng)老保險待遇水平的確定、權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計，均是不同利益主體之間博弈的結(jié)果，形式公平正是這種博弈的體現(xiàn)。

三、實(shí)質(zhì)公平：我國養(yǎng)老保險制度改革的理想目標(biāo)

（一）養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的重要意義

從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平，是未來我國養(yǎng)老保險制度改革的必然要求，這種轉(zhuǎn)變對于維護(hù)公民的養(yǎng)老保險權(quán)利、提升養(yǎng)老保險治理能力、促進(jìn)社會公平正義、積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)都具有重要意義。

第一，實(shí)質(zhì)公平是深化養(yǎng)老保險改革的必然要求。十八屆三中全會明確提出要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，并對養(yǎng)老保險制度改革提出了明確要求。“十三五”規(guī)劃提出要“建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度”。因此，在未來深化養(yǎng)老保險制度改革的過程中，需要統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革，綜合施策，進(jìn)一步提升養(yǎng)老保險制度的公平性，從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平。

第二，實(shí)質(zhì)公平是公民養(yǎng)老保險權(quán)利的根本保障。養(yǎng)老保險制度是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的基本保障，而只有實(shí)質(zhì)公平的養(yǎng)老保險制度才能真正保障公民養(yǎng)老保險權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使全體老年人公平共享改革發(fā)展成果。

第三，實(shí)質(zhì)公平是提升養(yǎng)老保險治理能力的需要。作為社會保障重要內(nèi)容之一的養(yǎng)老保險是提升國家治理能力、實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要工具，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，首先要求更好地完善養(yǎng)老保險制度，提升養(yǎng)老保險自身的治理能力。提升養(yǎng)老保險的治理能力，要求正確處理好政府與市場的關(guān)系、公平與效率的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的實(shí)質(zhì)公平是其中的核心要義之一。

第四，實(shí)質(zhì)公平是促進(jìn)社會公平正義的重要途徑。社會公平正義是國家治理與社會治理的重要目標(biāo)，養(yǎng)老保險是推進(jìn)社會治理的重要工具，養(yǎng)老保險的實(shí)質(zhì)公平是社會公平的核心體現(xiàn)。養(yǎng)老保險的公平性不足，影響了社會公平正義的實(shí)現(xiàn)。因此，在推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革的過程中，要求進(jìn)一步提升養(yǎng)老保險制度的公平性，從形式公平走向?qū)嵸|(zhì)公平。

第五，實(shí)質(zhì)公平有助于更好地應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。人口老齡化需要積極應(yīng)對、長遠(yuǎn)應(yīng)對、綜合應(yīng)對，建立和完善養(yǎng)老保險制度是積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。 在人口老齡化的進(jìn)程中，老年人的權(quán)益意識日益增強(qiáng)，對養(yǎng)老保險制度的要求日益提高，在要求保障老年基本生活的同時，越來越注重橫向比較，強(qiáng)調(diào)公平保障。在應(yīng)對人口老齡化的過程中，要求完善養(yǎng)老保險制度，提升養(yǎng)老保險制度的公平性，防止因?yàn)轲B(yǎng)老保險制度的不公平演化成社會不公平，防范老齡化的社會風(fēng)險。

（二）養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)路徑

作為一項重要的社會政策，養(yǎng)老保險制度下一步的發(fā)展急需要解決提升公平性的問題。[13]如果說形式公平只是我國養(yǎng)老保險改革過程中的過渡狀態(tài)，那么，在深入推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革、全面提升養(yǎng)老保險公平性、提高養(yǎng)老保險質(zhì)量的新階段，未來需要攻堅克難，多管齊下，實(shí)現(xiàn)從形式公平到實(shí)質(zhì)公平的轉(zhuǎn)變。

第一，增強(qiáng)對養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平的認(rèn)識，明確實(shí)質(zhì)公平的理念目標(biāo)。對實(shí)質(zhì)公平的科學(xué)認(rèn)識是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險實(shí)質(zhì)公平目標(biāo)的前提。政府和學(xué)術(shù)界都應(yīng)該積極反思我國養(yǎng)老保險改革的實(shí)踐，從理論和政策層面探討?zhàn)B老保險的實(shí)質(zhì)公平問題，重塑養(yǎng)老保險公平觀。實(shí)質(zhì)公平強(qiáng)調(diào)的是向弱勢者傾斜，支持和關(guān)照弱者，但又需要建立科學(xué)的權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，不過多地?fù)p害高收入者的利益。 實(shí)質(zhì)公平是一種整體的、全面的、有機(jī)的公平觀，需要充分考慮不同主體的需求，兼顧權(quán)利公平、規(guī)則公平與結(jié)果公平，兼顧制度的內(nèi)容與形式，兼顧個體的需要與能力。實(shí)質(zhì)公平以待遇公平為核心，但絕不等于待遇的完全均等，不能矯枉過正，應(yīng)該適當(dāng)體現(xiàn)個人貢獻(xiàn)程度，是有適度差異的公平。而且實(shí)質(zhì)公平需要考慮國家的承受能力，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力相適應(yīng)，體現(xiàn)適度的公平。正如有學(xué)者指出，“需要拋棄那種無差別的、普遍高福利的公平，選擇一種體現(xiàn)差異性、注重基礎(chǔ)普惠的底線公平”[14]。

第二，加強(qiáng)養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計，推進(jìn)養(yǎng)老保險制度的深度整合。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的實(shí)質(zhì)公平，需要有戰(zhàn)略思維，從應(yīng)對人口老齡化和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度加強(qiáng)養(yǎng)老保險制度的系統(tǒng)謀劃與頂層設(shè)計，立足于整個養(yǎng)老保險制度體系的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，對現(xiàn)行制度安排進(jìn)行全面優(yōu)化。[15]加強(qiáng)養(yǎng)老保險制度的深度融合，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、人群統(tǒng)籌，探索建立“基礎(chǔ)統(tǒng)一、整合共享”的養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老保險制度的整合不是簡單的合并，而是制度模式、制度參數(shù)、管理服務(wù)的深度融合，為實(shí)質(zhì)公平奠定科學(xué)的制度基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，探索建立制度全國統(tǒng)一、管理服務(wù)統(tǒng)一、待遇與地方消費(fèi)水平動態(tài)關(guān)聯(lián)的國民基本養(yǎng)老保險制度，以及針對所有貧困老年人的老年津貼制度或者非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險制度，筑牢實(shí)質(zhì)公平的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上的其他類型和層次的養(yǎng)老保險制度在考慮激勵性和效率性的同時，也應(yīng)該兼顧公平性，確保整個養(yǎng)老保險體系整體的實(shí)質(zhì)公平。

第三，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險“人群全覆蓋”。基于老年生活風(fēng)險的普遍性和公民權(quán)利平等性的考慮，應(yīng)該通過各種措施積極擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險“人群全覆蓋”。當(dāng)前已進(jìn)入養(yǎng)老保險擴(kuò)面的攻堅階段，沒有加入養(yǎng)老保險的主要是那些繳費(fèi)能力較弱的低收入者或貧困人口，或者是由某種原因不愿意參加或者退出養(yǎng)老保險的人群。需要完善制度設(shè)計，改善管理服務(wù)，完善轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，吸引這些人群加入，確保已加入的人群不退出。特別是要加強(qiáng)政府財政投入，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，創(chuàng)新養(yǎng)老保險籌資機(jī)制，支持中西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民和貧困人口加入養(yǎng)老保險。在推進(jìn)反貧困和精準(zhǔn)扶貧的過程中，應(yīng)該考慮貧困地區(qū)居民的養(yǎng)老問題，通過各種措施盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的人群全覆蓋，預(yù)防和治理老年貧困問題。

第四，完善基本養(yǎng)老保險制度模式，改革養(yǎng)老保險個人賬戶制度。需要在完善養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，根據(jù)目前養(yǎng)老保險制度的問題進(jìn)一步改革完善基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險制度模式的完善需要與目前“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式相銜接，不宜完全推倒重來?？梢钥紤]將目前基本養(yǎng)老保險中社會統(tǒng)籌與個人賬戶部分進(jìn)一步分離重組。加大社會統(tǒng)籌的力度，將社會統(tǒng)籌部分改造成為統(tǒng)一、公平的公民養(yǎng)老保險制度或者公民年金制度，依舊實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，體現(xiàn)政府責(zé)任與社會公平。降低個人賬戶的比例，將目前基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶部分與職業(yè)年金、企業(yè)年金個人賬戶融合，維持個人賬戶積累模式，建立和完善不同職業(yè)群體的年金制度，采取市場化管理與運(yùn)營。

第五，加強(qiáng)職業(yè)年金與企業(yè)年金制度改革，縮小不同群體的待遇差距。需要統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)職工以及其他職業(yè)群體的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度建設(shè)，統(tǒng)一名稱為“職業(yè)年金”制度，根據(jù)不同的行業(yè)和職業(yè)特點(diǎn)分類建立職業(yè)年金制度，體現(xiàn)出一定的職業(yè)差異和激勵性。統(tǒng)籌考慮不同職業(yè)年金制度的制度模式、籌資水平與待遇水平。強(qiáng)制性與自愿性結(jié)合，建立自動加入機(jī)制，提高職業(yè)年金制度的參與率，通過制度形式的統(tǒng)一和待遇水平的接近，提升補(bǔ)充養(yǎng)老保險的公平性，維護(hù)整個養(yǎng)老保險體系的公平性。

第六，建立和完善體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。建立和完善科學(xué)的權(quán)義結(jié)合機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的直接途徑。應(yīng)該堅持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會保險原則，同時考慮個人的收入水平與繳費(fèi)能力，取消個人繳費(fèi)門檻限制（最低繳費(fèi)基數(shù)），根據(jù)個人的實(shí)際收入水平按比例進(jìn)行繳費(fèi)，更加有利于低收入者與貧困人口，對這些人群還可以實(shí)行非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度或補(bǔ)貼貧困人口的個人繳費(fèi)，支持其加入養(yǎng)老保險制度。對于高收入者，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)應(yīng)繳盡繳，提高養(yǎng)老保險費(fèi)的征繳力度。待遇水平的確定應(yīng)該堅持公平優(yōu)先原則，同時體現(xiàn)一定的繳費(fèi)貢獻(xiàn)程度，明確以公平為導(dǎo)向的待遇計發(fā)辦法。適當(dāng)提高低收入者的養(yǎng)老金替代率，應(yīng)該體現(xiàn)“累進(jìn)”的籌資和“累退”的待遇特征，發(fā)揮基本養(yǎng)老保險的互助共濟(jì)功能，強(qiáng)化其收入再分配作用。當(dāng)然，不宜過多抑制機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等優(yōu)勢群體的養(yǎng)老金水平，而需要補(bǔ)短板，提升其他群體的養(yǎng)老金待遇水平，特別是要進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。在責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中考慮多主體的參與和責(zé)任共擔(dān)，同時充分考慮個人的收入能力，加強(qiáng)對弱勢群體的支持與保障，體現(xiàn)政府責(zé)任。

第七，提升養(yǎng)老保險管理服務(wù)能力，為實(shí)質(zhì)公平提供有力保障。應(yīng)該圍繞實(shí)質(zhì)公平的理念目標(biāo)和制度設(shè)計改進(jìn)養(yǎng)老保險的管理服務(wù)，確保實(shí)質(zhì)公平的制度設(shè)計意圖得以實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)從行政管理、經(jīng)辦服務(wù)、統(tǒng)籌層次、轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面加以完善。在管理體制方面，堅持和完善政府集中統(tǒng)一管理模式，尤其是強(qiáng)化中央政府的行政管理職能，根據(jù)基本養(yǎng)老保險與補(bǔ)充養(yǎng)老保險的特點(diǎn)建立職能機(jī)構(gòu)，而不是按人群設(shè)立職能機(jī)構(gòu)，更加有助于統(tǒng)一、公平地考慮不同群體的利益。在經(jīng)辦服務(wù)方面，建立自上而下垂直獨(dú)立的經(jīng)辦服務(wù)體系，加強(qiáng)以信息化建設(shè)為核心的經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)，提高經(jīng)辦服務(wù)效率。在統(tǒng)籌層次方面，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該盡快實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的全國調(diào)劑使用。補(bǔ)充養(yǎng)老保險也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，不宜過于分散管理。在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，除了提高統(tǒng)籌層次外，還應(yīng)該按照“分段計算、累計相加、自由轉(zhuǎn)移”的原則細(xì)化轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險在不同人群、不同地區(qū)、不同制度之間的順暢轉(zhuǎn)移，避免因轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢而導(dǎo)致的福利損失和不公平。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《2016年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《2000年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。