●黃亞蘭

粵港澳大灣區(qū)是指由小珠三角9市和中國(guó)香港、中國(guó)澳門兩個(gè)特別行政區(qū)形成的城市群區(qū)域。2015年3月28日，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》的發(fā)布正式將打造粵港澳大灣區(qū)列入國(guó)家“一帶一路”規(guī)劃的重點(diǎn)之一。[1]2019年2月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略?；浉郯拇鬄硡^(qū)與世界幾大著名灣區(qū)相比，有自己的特殊性，“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣制度和三個(gè)法律體系”的特點(diǎn)使粵港澳大灣區(qū)之間的合作面臨許多現(xiàn)實(shí)的困難。雖開展合作已有多年，在商貿(mào)、醫(yī)療、教育、社保、旅游等領(lǐng)域不斷拓展和深化，但是政府間合作還存在許多難題。我們要推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，破解這些難題，就需要對(duì)這些難題進(jìn)行分析。

一、粵港澳大灣區(qū)府際間存在利益沖突

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)適用于政治市場(chǎng)上的非市場(chǎng)行為分析。區(qū)域內(nèi)的各地方政府，作為地方利益的代表，要追求地方利益最大化，往往囿于局部利益對(duì)區(qū)域公共事務(wù)采取“不作為”態(tài)度，或是寄希望于“搭便車”，即不想付出治理成本，卻坐享治理績(jī)效，[2]導(dǎo)致發(fā)生利益沖突，其結(jié)果必然是治理失靈?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及3個(gè)獨(dú)立稅區(qū)與11個(gè)地方政府多個(gè)職能部門等多方利益主體，參與粵港澳大灣區(qū)合作的地方政府間難免存在利益沖突。如果不能很好平衡利益，合作很難維持。

（一）區(qū)域政府追求自身利益最大化

粵港澳三地涉及九市兩區(qū)，每個(gè)城市都是獨(dú)立的行政主體，都有獨(dú)立的地方利益，關(guān)注的重點(diǎn)仍是自身的“一畝三分地”。如果某項(xiàng)合作行動(dòng)對(duì)增進(jìn)大灣區(qū)共同利益有利，但不利于地方個(gè)體利益，地方政府便會(huì)以自身利益為重，合作意愿很小，有可能會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為?；浉郯娜啬壳叭灾塾诶骝?qū)動(dòng)的短期性、事項(xiàng)性的協(xié)作，并沒有樹立“共建、共治、共享”的區(qū)域合作理念，沒有意識(shí)到通過政府間合作可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終達(dá)到2+9＞11共贏的效果。行業(yè)地方保護(hù)很嚴(yán)重，例如，中國(guó)香港傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)服務(wù)業(yè)的醫(yī)療服務(wù)和法律服務(wù)，為了保持行業(yè)權(quán)威和地位，與內(nèi)地合作一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。而內(nèi)地的在線支付及其衍生產(chǎn)品發(fā)展迅速，中國(guó)香港出于金融安全考慮，對(duì)在線支付管制較為嚴(yán)格。由此可見，區(qū)域各政府處于各種利益的考量，而沒有進(jìn)行全方位的合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)各市對(duì)于許多區(qū)域公共問題，沒有進(jìn)行統(tǒng)籌、整體思考和頂層設(shè)計(jì)。如海水、船舶污染等區(qū)域性污染問題涉及粵港澳大灣區(qū)中的多個(gè)城市，但從來沒有被作為一個(gè)灣區(qū)共同問題去處理。[3]此外，地方政府有“搭便車”心理，不愿意付出治理或服務(wù)成本卻坐享收益。這都不利于粵港澳大灣區(qū)合作的有效開展。

（二）城市間無序競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生利益沖突

粵港澳大灣區(qū)雖然通過框架協(xié)議有了城市的總體定位，但是多中心城市下的各城市精準(zhǔn)定位尚未明確，區(qū)域內(nèi)仍然處于無序集群階段?；浉郯拇鬄硡^(qū)有廣州、深圳、中國(guó)香港和中國(guó)澳門四個(gè)核心城市，“灣區(qū)龍頭之爭(zhēng)”長(zhǎng)期存在。城市間存在嚴(yán)重的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)問題，深圳、惠州、東莞、中山及珠海等由于同屬于一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，地理位置相近，自然要素稟賦及各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平接近，使得市場(chǎng)上供需力量對(duì)比相似，也會(huì)有相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[4]因此，大灣區(qū)地方之間圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)淘汰與升級(jí)的矛盾沖突時(shí)常發(fā)生。如港澳與珠三角產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已進(jìn)入垂直和水平分工的合作與競(jìng)爭(zhēng)并存階段，每個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)都集中在科技、金融、醫(yī)療、教育以及保險(xiǎn)等，區(qū)域間的城市規(guī)劃同質(zhì)性明顯，產(chǎn)業(yè)、人才以及資金在“九市二區(qū)”間被多重爭(zhēng)奪，城市彼此間矛盾加劇不利于互動(dòng)發(fā)展。[5]此外，灣區(qū)內(nèi)鄰近有發(fā)展差距的城市之間也會(huì)面臨較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)，較低等級(jí)的城市想通過競(jìng)爭(zhēng)提升一個(gè)等級(jí)，或是從等級(jí)高的地區(qū)城市那里爭(zhēng)奪資源，而較高級(jí)別的地方政府為了維持目前現(xiàn)狀而繼續(xù)以優(yōu)勢(shì)的城市等級(jí)在全球范圍內(nèi)配置資源，彼此間會(huì)展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。[6]

（三）區(qū)域政府合作利益均衡難

在粵港澳大灣區(qū)合作中，政府間開展商貿(mào)合作、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等領(lǐng)域合作存在利益難以均衡的問題。粵港澳大灣區(qū)共同利益是各個(gè)地方政府成員共同合作努力的結(jié)果，但是由于合作涉及多個(gè)城市的多層面，各個(gè)地方政府在合作中支付的成本難以計(jì)算清楚，合作產(chǎn)生的具體區(qū)域利益又無法計(jì)算，因此很難公平合理地分配合作收益。如果存在有些地方“付出多，收益少”的情況，那么這些地方政府會(huì)喪失繼續(xù)參與合作的積極性，最終導(dǎo)致合作失敗。從粵港澳整體發(fā)展而言，不僅是經(jīng)濟(jì)層面的放開和發(fā)展，重點(diǎn)也促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)以及環(huán)境保護(hù)的對(duì)接，建設(shè)完整的公共服務(wù)體系、構(gòu)建開放的市場(chǎng)體系以及布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，促進(jìn)和整合區(qū)域協(xié)同發(fā)展并構(gòu)建城市群發(fā)展新格局。而在此建設(shè)中，每個(gè)城市的發(fā)展水平是不同的，所付出的成本和獲得的收益也相同，而粵港澳大灣區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)收益很難在各個(gè)城市之間合理分配。

“一國(guó)兩制”對(duì)港澳穩(wěn)定與發(fā)展起到了極大的保護(hù)作用，但也造成了三地城市主體地位的不對(duì)等和區(qū)域利益的競(jìng)爭(zhēng)?；浉郯拇鬄硡^(qū)政府合作還存在局部利益與整體利益、短期利益與長(zhǎng)期利益之間的矛盾等問題。這種復(fù)雜的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系使政府合作往往以自身效用的最大化作為行為取向，置區(qū)域整體利益于不顧。[7]

二、粵港澳大灣區(qū)三地立法協(xié)調(diào)困難

“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三個(gè)法律體系”是粵港澳大灣區(qū)的特點(diǎn)，三地立法協(xié)調(diào)困難是阻礙粵港澳大灣區(qū)三地合作的重要問題。

（一）區(qū)域合作法律法規(guī)不完善

目前，中國(guó)的跨區(qū)域合作缺乏法律依據(jù)與保障，法律對(duì)涉及地方政府之間合作的規(guī)定與條例非常少，這也是限制粵港澳大灣區(qū)府際合作的重要因素之一。現(xiàn)有法律框架對(duì)區(qū)域合作明確規(guī)定很少，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等的沖突更多采用非法律的行政手段。[8]中國(guó)缺少協(xié)調(diào)府際關(guān)系合作國(guó)家層面專門的法律，雖然國(guó)家重視粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，將其提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面，但是對(duì)于如何協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)區(qū)域整體發(fā)展還沒有專門的法律依據(jù)。對(duì)于在跨區(qū)域合作方面的法律法規(guī)的制定還是一片空白，尤其是懲罰性的條款，這對(duì)于防范合作中的機(jī)會(huì)主義行為，減少交易成本，使地方政府間合作有權(quán)威法律保障和依據(jù)，促進(jìn)城市個(gè)體理性與集體理性相容十分重要。沒有完善的法律保護(hù)，粵港澳大灣區(qū)協(xié)商達(dá)成的區(qū)域性事務(wù)安排的權(quán)威性和約束性得不到法律體系的保護(hù)，執(zhí)行力就會(huì)大打折扣。

（二）粵港澳三地立法難以協(xié)調(diào)

法律制度的不協(xié)調(diào)，是阻礙粵港澳大灣區(qū)長(zhǎng)期合作的重要因素之一。由于粵港澳分屬不同法域，存在地方立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至相沖突的問題，大到法治理念、法律文化、法律法規(guī)、訴訟程序，小到日常的個(gè)人出行、就業(yè)等[9]方面都存在差異。雖然港澳回歸以來三地在人才交流、跨境法律服務(wù)、司法協(xié)助等方面取得了許多成就，但大灣區(qū)三地法律法規(guī)本身存在差異，[10]缺少區(qū)域?qū)用娴恼?lián)合立法，協(xié)調(diào)起來存在很大困難，需要得到國(guó)家的授權(quán)才能執(zhí)行。中國(guó)香港和中國(guó)澳門不同于內(nèi)地的法律制度和法律傳統(tǒng)，許多事項(xiàng)的法律規(guī)定不同于內(nèi)地，容易造成地方政府在執(zhí)法上的困難和沖突。如根據(jù)大陸現(xiàn)有稅法，稅收征管服務(wù)對(duì)接方面，在內(nèi)地停留183天以上，須按照內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)征收個(gè)人所得稅，這造成了對(duì)港澳科研人員雙重征稅的問題。[11]內(nèi)地對(duì)港澳投資者的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制及因CEPA“大門開、小門不開”而對(duì)港澳企業(yè)或居民造成的非制度壁壘，難以達(dá)到《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》提出的“全面對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)規(guī)則體系”的新目標(biāo)、新要求。[12]目前而言，內(nèi)地處于較低標(biāo)準(zhǔn)或內(nèi)地尚未對(duì)接國(guó)際的法律規(guī)則或制度準(zhǔn)則，包括監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。[13]沒有統(tǒng)一權(quán)威的立法機(jī)制來協(xié)調(diào)粵港澳三地多領(lǐng)域的法律沖突問題，區(qū)域內(nèi)合作面臨標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法律規(guī)則相沖突等現(xiàn)象將一直存在，這不利于粵港澳大灣區(qū)真正的走向合作，實(shí)現(xiàn)一體化建設(shè)的目標(biāo)。

三、粵港澳大灣區(qū)府際合作機(jī)制不完善

“一般而言，政府之間合作機(jī)制能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于能否建構(gòu)良好的制度環(huán)境、合理的組織安排以及完善的合作機(jī)制?！盵14]粵港澳大灣區(qū)“9+2”城市構(gòu)成，在“一國(guó)兩制”框架下，港澳與內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)制度、法律體系和行政體制上存在差異?；浉郯拇鬄硡^(qū)區(qū)域范圍雖相近，但城市間缺乏健全有效的合作機(jī)制，存在資源整合難度大、規(guī)則差異大、合作實(shí)施程序多、效率低等問題。而三地權(quán)力、地位不對(duì)等，使粵港澳大灣區(qū)溝通協(xié)調(diào)成本高、難度大，缺乏統(tǒng)領(lǐng)全局的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。[15]當(dāng)前粵港澳政府間合作既沒有完善的法律制度環(huán)境基礎(chǔ)，也沒有配套的組織結(jié)構(gòu)保障，相關(guān)協(xié)議還存在嚴(yán)重缺陷，合作利益難以平衡。

（一）政府合作的組織機(jī)制不完善

粵港澳大灣區(qū)的有效合作不僅要有法律制度的支持，更要有合作實(shí)施的相關(guān)組織機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)。從粵港澳大灣區(qū)合作的實(shí)踐來看，合作難以取得成效主要是由于組織機(jī)制不完善，主要體現(xiàn)在兩方面：一是缺乏權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。盡管粵港澳大灣區(qū)多年來在多方領(lǐng)域開展合作，簽訂了許多規(guī)劃，構(gòu)建了以聯(lián)席會(huì)議為核心的合作機(jī)制，在聯(lián)席會(huì)議框架下，通過建立粵港、粵澳合作小組及其下設(shè)的專責(zé)（項(xiàng)）小組等組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)粵澳與粵港之間的合作，但是，這些管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性受到了質(zhì)疑，同時(shí)沒有制度化、常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和反饋機(jī)構(gòu)，使政府合作政策協(xié)調(diào)工作難以取得有效進(jìn)展。沒有權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)，沒有中央政府從頂層設(shè)計(jì)對(duì)粵港澳大灣區(qū)跨域合作進(jìn)行推動(dòng)，沒有法律賦予的權(quán)威，大灣區(qū)合作很難達(dá)成一致，無法統(tǒng)一指揮，做到全局的規(guī)劃和管理。二是組織執(zhí)行力不夠?；浉郯拇鬄硡^(qū)粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議雖然建立多年，在許多合作領(lǐng)域也簽訂了大量的合作協(xié)議，但存在紙上談兵的現(xiàn)象，一些在合作之初就已經(jīng)形成共識(shí)的問題至今仍未得到有效解決，仍停留在口頭契約、君子協(xié)定的層面?；浉郯娜睾芏喙沧R(shí)都是基于領(lǐng)導(dǎo)人的承諾達(dá)成的，缺乏穩(wěn)定性。一旦領(lǐng)導(dǎo)人更迭，一些合作就難以落到實(shí)處。更重要的是，由于目前中國(guó)實(shí)行行政契約制度，還沒有法律化，存在責(zé)任條款缺失和效力不明確等問題，使協(xié)議缺乏足夠的約束力。許多常設(shè)機(jī)構(gòu)辦公室的日常工作也只不過是信息收集和聯(lián)絡(luò)等。由于缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制，當(dāng)區(qū)域合作遇到實(shí)質(zhì)性的利益沖突時(shí)，合作成員仍會(huì)按照自己利益最大化的內(nèi)在邏輯展開行動(dòng)，使合作僅僅停留在理念上，協(xié)調(diào)效率低下。

（二）府際合作協(xié)議不完善

完善的政府間合作協(xié)議很大程度上可以消除合作的道德風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)政府合作以及有效解決爭(zhēng)端。但是，在粵港澳大灣區(qū)已簽署的合作協(xié)議中，內(nèi)容不完整，很多領(lǐng)域，如重大基礎(chǔ)設(shè)施、空間布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、眾多機(jī)場(chǎng)和港口、大型交通等需要統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)。協(xié)議的實(shí)質(zhì)性條款仍相當(dāng)不足，導(dǎo)致協(xié)議可操作性較弱。[16]從粵港澳合作的具體進(jìn)程來看，合作指導(dǎo)仍局限于粵澳、粵港雙方，三方協(xié)調(diào)的力度小，更沒有實(shí)現(xiàn)粵港澳三地整體對(duì)接。目前簽訂有WTO協(xié)議、CEPA協(xié)議、民商事司法合作方面的協(xié)議，有會(huì)議紀(jì)要、框架、倡議書等形式的文件，很多是部門的內(nèi)部行為，有的甚至是相對(duì)完整的工作記錄，其內(nèi)容不具普遍約束力。地方政府間簽訂的協(xié)議也缺乏權(quán)威性。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方政府間締結(jié)的合作協(xié)定不是其規(guī)定的法律淵源，因此，即使《中華人民共和國(guó)憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》賦予了地方政府享有政府間合作協(xié)定的締約權(quán)，其締約的合作協(xié)定在法律層面地位依然不明確，致使在實(shí)踐中合作協(xié)議締結(jié)主體對(duì)協(xié)議消極的不履行，也不會(huì)受到法律的制裁，使得合作流于形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。此外，粵港澳大灣區(qū)對(duì)協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行上也存在問題，目前很多協(xié)調(diào)存在議而不決、決而不行的問題，已簽訂的協(xié)議也經(jīng)常淪為“一紙空文”。

（三）政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

在粵港澳大灣區(qū)合作中，發(fā)達(dá)的中心城市廣州、中國(guó)香港、中國(guó)澳門等往往憑借先發(fā)優(yōu)勢(shì)及要素稟賦可以獲得比其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)更多的收益，如果區(qū)域合作產(chǎn)生的利益不能在粵港澳大灣區(qū)整個(gè)區(qū)域進(jìn)行合理的分配，那么欠發(fā)達(dá)地區(qū)就會(huì)失去合作的意愿，從而導(dǎo)致合作失敗。并且每次合作各個(gè)城市支付的成本和收益也很難計(jì)算，如果沒有完善的利益分配機(jī)制和規(guī)范的法律法規(guī)，就很難實(shí)現(xiàn)各自合理的利益訴求，這樣合作有可能動(dòng)搖，甚至可能陷入各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)的亂局?？梢詫W(xué)習(xí)雙子城的稅基分享計(jì)劃，將自治當(dāng)局的商業(yè)和工業(yè)房地產(chǎn)估價(jià)的增值部分作為地方自治體的需要和人口公式按年度分配給自治體，地方對(duì)共同基金的貢獻(xiàn)與其在分配中的獲得額無關(guān)，帶有明顯的再分配性質(zhì)，[17]讓所有合作成員分享合作收益。粵港澳大灣區(qū)需要構(gòu)建科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，這樣可以很好的平衡各個(gè)城市的利益和沖突，促進(jìn)大灣區(qū)合作的有序發(fā)展。