季 晨 周裕興

（南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，江蘇·南京 210097）

一、當(dāng)前少數(shù)民族農(nóng)村社會治理的三個變化

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大地變化，與這種變化相適應(yīng)，社會治理也隨之做出了相應(yīng)地調(diào)整。作為社會政治中比較復(fù)雜的部分——農(nóng)村社會治理，少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)一樣，都是依托農(nóng)村這個大背景，把改善農(nóng)村生活環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村秩序安定作為目標(biāo)。但由于少數(shù)民族獨(dú)特的地域性、民族性，其農(nóng)村社會治理更是在民族團(tuán)結(jié)、社會進(jìn)步方面有著非常重要的作用。為了充分發(fā)揮這些作用，少數(shù)民族農(nóng)村社會治理發(fā)生了以下三個方面的新變化。

（一）從“管理”到“治理”的改變

從農(nóng)村社會管理到農(nóng)村社會治理，不僅是概念的變化，而且是理念的轉(zhuǎn)變，在黨的十八屆三中全會上，“社會治理”首次出現(xiàn)在報告中，“治理體系”和“治理能力”的現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)，這充分表明黨已清楚新時期中國社會轉(zhuǎn)型的特點，并制定了符合中國當(dāng)前實際的發(fā)展戰(zhàn)略。這一理念可以促使各級政府在農(nóng)村治理中完成從單純管理者身份到治理服務(wù)者身份的跨越，發(fā)揮好引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。認(rèn)真研究少數(shù)民族鄉(xiāng)村治理問題及應(yīng)對機(jī)制，可以提高對民族地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)各民族的共同繁榮，可以提高民族凝聚力和認(rèn)同感，鞏固黨在民族地區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)，從而推動具有中國特色社會主義性質(zhì)的民主政治的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為“三農(nóng)”問題重新定調(diào)

在黨的十九大報告中，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。鄉(xiāng)村穩(wěn)定、和諧并充滿活力，才能持續(xù)推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化不斷向前發(fā)展，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展是穩(wěn)定的結(jié)果，以鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和諧來促進(jìn)鄉(xiāng)村的振興，既要靠發(fā)展來推進(jìn)，又要靠科學(xué)有效的鄉(xiāng)村治理來實現(xiàn)。少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會治理要始終以改善民生為出發(fā)點，始終堅持提高鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平，從交通、通信、環(huán)保、公用設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域來保障基本民生需求。當(dāng)然，受民族地區(qū)地理位置、生活習(xí)俗、宗教信仰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的影響，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理仍面臨著諸多困難，只有在鄉(xiāng)村治理中始終心牽“國計民生”，才能提高治理水平，確保民族地區(qū)農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，才能走出一條有中國特色的民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興之路。

（三）村民自治成為少數(shù)民族地區(qū)自治法最基本的單元

農(nóng)村社區(qū)治理成為少數(shù)民族地區(qū)的工作重點。村民自治的參與主體是少數(shù)民族農(nóng)牧民，其目的是調(diào)動廣大農(nóng)牧民的積極性和主動性，有效處理本村的公共事務(wù)，維護(hù)村民的共同利益，實現(xiàn)自我管理、教育和服務(wù)。少數(shù)民族地區(qū)的村民自治性組織已普遍建立，由于民族地區(qū)少數(shù)民族的民族風(fēng)氣和宗教習(xí)俗中某些方面和村民自治制度不相吻合，在實施過程中村民會出現(xiàn)抵觸或阻礙等問題，所以當(dāng)民族風(fēng)氣和宗教習(xí)俗與國家法不相吻合時，就需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，依據(jù)民族區(qū)域自治法推行村民自治。2015年5月，《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》中對“民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)”做了具體的概念界定，“民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)”是一種帶有地域性質(zhì)的居民生活共同體，以自然村、中心自然村為主，包括周邊小村落共同組成。對作為基層社會組織的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行有效治理，可以解決基層社區(qū)社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題，拓展基層組織的服務(wù)功能，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理模式是在農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，重在培養(yǎng)村民的主體意識，培養(yǎng)農(nóng)民政治精英，這種治理模式要以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)為核心，在民族地區(qū)基層政府的引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督下展開工作。以此作為工作重點，可以實現(xiàn)民族地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)，為全面建成小康社會的目標(biāo)實現(xiàn)提供保障。

二、當(dāng)前少數(shù)民族農(nóng)村社會治理的實踐障礙

（一）民族地區(qū)社會階層的分化要求社會治理精細(xì)化

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，除了以土地收入為主的農(nóng)業(yè)勞動者以外，還出現(xiàn)了外出務(wù)工來實現(xiàn)家庭小康生活的打工者，以銷售農(nóng)產(chǎn)品獲取利潤的農(nóng)產(chǎn)商戶，自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民企業(yè)家，以及因文化低、無就業(yè)能力而游離于農(nóng)村和城市之間的無業(yè)人員等群體。這些群體的出現(xiàn)一方面表明少數(shù)民族農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入渠道的增多，在一定程度上可以減少直接的利益沖突，增加了平等社會地位的機(jī)會，為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)做出了貢獻(xiàn)。另一方面，由于農(nóng)村社會階層的分化，農(nóng)民收入貧富懸殊出現(xiàn)，他們的利益訴求相互交織而又有差異，社會利益格局的調(diào)整，使不同利益群體之間不可避免地會產(chǎn)生矛盾與沖突，社會治理受市場經(jīng)濟(jì)的影響遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，非制度政治參與多發(fā)以及由此引發(fā)的集體性事件成了少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村治理的極難問題，嚴(yán)重擾亂了民族地區(qū)農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)的社會階層分化要求社會治理和服務(wù)也必須進(jìn)行細(xì)化。

（二）民族地區(qū)鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加速衰落

城鎮(zhèn)化建設(shè)松動了土地、村莊對農(nóng)民的捆綁關(guān)系，使大量的農(nóng)村人口進(jìn)入到城市，越是地處偏僻，經(jīng)濟(jì)落后的村莊，青壯年勞動力流出越是嚴(yán)重，除了老弱病殘以外，村莊難以覓到“阡陌交通，雞犬相聞”的生機(jī)和活力，特別是少數(shù)民族地區(qū)，“空心村”和“空殼村”現(xiàn)象更是比比皆是。人力資源的流失改變了鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)，“熟人社會”被松散型的“維持會”代替，鄉(xiāng)村文化正在失去它特有的文化自信和價值體系，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習(xí)俗不斷簡化，傳統(tǒng)宗教信仰儀式無奈取消，由熟人社區(qū)輿論衍生的誠信“契約”精神也因人員流動的影響而逐步喪失，淳真質(zhì)樸、安貧樂道的鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)正在被膨脹的物欲日益侵蝕，這種民族文化的逐漸消亡，損壞了多元文化生態(tài)，也使民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生很多新的問題，比如，降低了村民對社區(qū)的認(rèn)同感，對社區(qū)公共事務(wù)管理缺乏主動和熱情，不注重村落環(huán)境的保護(hù)，對公共設(shè)施建設(shè)漠不關(guān)心，這些情形都加劇了民族地區(qū)鄉(xiāng)村的衰敗。

（三）民族地區(qū)的特殊性給村民自治的實施造成了障礙

少數(shù)民族地區(qū)特殊性表現(xiàn)在村民自治的民族特色，除了《憲法》，國家制定的民族性的法律規(guī)定保障了少數(shù)民族的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)利益和文化傳承，為村民自治的發(fā)展提供了法理依據(jù)和制度基礎(chǔ)。少數(shù)民族地區(qū)的特殊性還表現(xiàn)在村民自治的民族意識，少數(shù)民族非常重視血緣關(guān)系和骨系法則，對族群有強(qiáng)烈的自我認(rèn)同感和歸屬感，對本民族領(lǐng)袖非常信任和依賴。所以在村民自治選舉中，他們?yōu)榱诉x出本宗族或者本民族的強(qiáng)者來維護(hù)自己和宗族的利益，就會出現(xiàn)宗族或宗教勢力操縱選舉，利用影響拉選票，迫使他人違心選人，這些現(xiàn)象使村民的民主參與熱情度不高，也使村民自治的政治參與冷淡。民族地區(qū)的特殊性還表現(xiàn)在地域差異，同村不同工，各有各的活，所以在村級事務(wù)中各唱各的調(diào)，缺乏凝聚力和平等自主意識，民族地區(qū)的農(nóng)牧民受傳統(tǒng)依附觀念的影響，愿意“受制于人”，導(dǎo)致村民自治變質(zhì)為村主任自治或村書記自治，侵犯了村民的政治民主權(quán)利，造成民主言論“一言堂”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法介入時也容易被以村民自治的名義阻擋在外，形成自治的壁壘。

（四）現(xiàn)代化進(jìn)程對少數(shù)民族地區(qū)的思想沖擊

現(xiàn)代化進(jìn)程，不僅使少數(shù)民族群眾走出村落，接受了現(xiàn)代城市發(fā)展的理念，也使現(xiàn)代科技深入到少數(shù)民族村落，影響著村民的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活及思維方式，比如網(wǎng)絡(luò)傳播，民族地區(qū)村民受教育水平較低，思想單純、信仰樸素，經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利受到傷害時，就容易被宗教極端思想滲透，而網(wǎng)絡(luò)傳播使宗教極端思想更加快捷、更具隱蔽性。宗教極端分子通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行非法結(jié)社和組織民族暴恐事件時有發(fā)生。

三、當(dāng)前少數(shù)民族農(nóng)村社會治理實踐障礙的原因分析

（一）貧困是造成少數(shù)民族農(nóng)村社會治理問題的重要原因

少數(shù)民族地區(qū)，由于生態(tài)環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)總值不高，政府財政收支規(guī)模明顯滯后其他地區(qū)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)均處在落后狀態(tài)，農(nóng)民的貧困給社會治理帶來一系列問題，失學(xué)、素質(zhì)低、無就業(yè)能力，使得少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的一些青少年進(jìn)不了城，也回不了村，社會缺乏關(guān)心，政府缺少幫助和引導(dǎo)，使他們社會責(zé)任感缺失，極易被“三股勢力”拉攏，給社會帶來隱患。

（二）城市文明蠶食農(nóng)村人才資源使農(nóng)村社會治理缺乏活力

城市代表著比農(nóng)村更加先進(jìn)的文明，就業(yè)機(jī)會多，基礎(chǔ)設(shè)施好，公共服務(wù)能更好地滿足生活需求，使得農(nóng)村特別是民族地區(qū)的農(nóng)村的人才資源不斷涌向城市，鄉(xiāng)村被城市不斷蠶食，“空心村”“空殼村”的出現(xiàn)也就在所難免了。農(nóng)村精英的流失，使得農(nóng)村村民自治選舉中難以選出有“威懾力”“掌控力”的年輕村干部，有些村干部雖然能夠“服眾”，但是城鎮(zhèn)農(nóng)村兩頭跑，也很難把時間和精力放在本村的治理和服務(wù)上。

（三）民族地區(qū)政府重城鎮(zhèn)建設(shè)、輕鄉(xiāng)村發(fā)展的政策加劇了鄉(xiāng)村空心化問題

在十九大“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實施以前，政府多傾向于城鎮(zhèn)建設(shè)投入，而忽略了農(nóng)村的發(fā)展，比如公共設(shè)施建設(shè)，城市的由政府完成的，鄉(xiāng)村本來就缺少資源，卻由鄉(xiāng)村自己解決。農(nóng)村公共服務(wù)水平自然落后于城市。另外，有些民族地區(qū)為追求城鎮(zhèn)化“數(shù)字”，制定了集中資源辦學(xué)和扶貧移民搬遷等政策。集中資源辦學(xué)由于過度集中，邊遠(yuǎn)地區(qū)村寨的祖輩們?yōu)榱撕⒆幽軌蛏蠈W(xué)，只好離家陪讀，以致村寨“十室九空”。還有扶貧移民搬遷也導(dǎo)致了少數(shù)民族村寨的消失和空心化。

四、當(dāng)前少數(shù)民族農(nóng)村社會治理的應(yīng)對機(jī)制

（一）促進(jìn)民族習(xí)慣法、村規(guī)民約與國家法有效銜接，制定修訂符合民族特色和當(dāng)?shù)貙嶋H的村規(guī)民約

在民族地區(qū)，民族習(xí)慣法體現(xiàn)少數(shù)民族的整體意志和利益，并被民族整個群體認(rèn)可，以人與人之間的相互依賴和信任為立法和實施基礎(chǔ)。村規(guī)民約是一個民族或村落的生存規(guī)則，維護(hù)的是鄉(xiāng)村的整體利益，是對全體村落或民族成員行為的約束和規(guī)范。把民族習(xí)慣法和村規(guī)民約與國家法嫁接，制定修訂符合民族利益訴求和當(dāng)?shù)貙嶋H情況的村規(guī)民約，可以使村民感覺到“村民自治”是自家的事，和自身利益密切相關(guān)，也就解決了“對自己的民族權(quán)利不珍惜，對村民自治的民主程序不理解，嫌麻煩”等治理難題。但在嫁接過程中，村規(guī)民約的制定和修訂應(yīng)該吸收習(xí)慣法的積極因素，補(bǔ)充完善國家法，排除習(xí)慣法的消極因素，如藏族的“以財?shù)置钡?，從而保證國家法的立法權(quán)威和執(zhí)法統(tǒng)一。

（二）建立村民自治多元并舉模式，真正體現(xiàn)村民自治的民主特色

當(dāng)前，少數(shù)民族村民自治仍然以村民委員會為主，而村民委員會不僅是村民自治組織，還是政權(quán)機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，村民們并沒有完全認(rèn)可其為自己的自治組織。如果能引導(dǎo)村民建立由鄉(xiāng)村精英、先賢組成的社會組織，如“先賢評理會”“紅白理事會”“理財小組”等，讓他們和村委會一道參與本村村民自治，將會在提供社會服務(wù)、化解村鄰矛盾等方面起到積極示范作用?，F(xiàn)在民族地區(qū)不少突發(fā)性群體事件往往是一些非組織個人因溝通不暢、不能理性思考下的過激煽動行為，而由村民信任的鄉(xiāng)村精英、先賢組成理事會及時解決村民最關(guān)注的“頭等大事”，就可以使村鄰和睦友好、村里和諧安定。由于少數(shù)民族地區(qū)的村民還缺乏民主自治意識，村委會在涉及村民重大利益的事項中極容易出現(xiàn)問題，比如，土地征用補(bǔ)償及分配、定居點建設(shè)補(bǔ)償與分配、新農(nóng)合醫(yī)療等，就應(yīng)該接受“理財小組”的監(jiān)督或者成立具體的“分配委員會”來保證溝通順暢，真正體現(xiàn)出村民自治的民主特色。

（三）暢通“最后一公里”，和諧基層氛圍

“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大目標(biāo)，這就要求政府和農(nóng)村社會治理的工作者努力提高村民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情，努力擴(kuò)大村民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的受益面，使民族地區(qū)最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村也能聽到黨和國家的心聲，感受到黨和國家給每位農(nóng)民送去的溫暖。在惠農(nóng)政策、民生項目的落實中，既要兼顧不同群體的意愿，又要向貧困農(nóng)牧民適當(dāng)傾斜，真正體現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)的機(jī)會平等。同時要在少數(shù)民族聚居區(qū)的農(nóng)村，利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、宣傳單等形式，對群眾進(jìn)行明辨是非、堅定立場的教育，鼓勵民眾積極主動檢舉揭發(fā)暴恐分子，使暴恐分子無路可逃、無處藏身。認(rèn)真做好問題青少年、無業(yè)人員以及受宗教極端思想影響村民的思想轉(zhuǎn)化工作，對流動人口要做好數(shù)據(jù)采集、跟蹤服務(wù)。還民族地區(qū)農(nóng)村一個風(fēng)清氣正的良好生活環(huán)境。

（四）民族地區(qū)農(nóng)村治理要優(yōu)先發(fā)展教育，提高民族地區(qū)農(nóng)村子女的文化水平和就業(yè)能力

教育的發(fā)展與受教育水平及人口素質(zhì)有極大的關(guān)系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化要發(fā)展，教育也起著重要的作用，要想使民族地區(qū)的農(nóng)民擺脫愚昧貧困，走向富裕文明，就要在民族地區(qū)農(nóng)村加快實現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育，大力支持發(fā)展中等教育，鼓勵社會力量在民族地區(qū)以各種形式進(jìn)行辦學(xué)，設(shè)置民族教育專項經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，不斷增加民族教育的投入，只有“先富腦袋”才能“再富口袋”。少數(shù)民族地區(qū)有些村民之所以游離于城市和農(nóng)村之間，成為無業(yè)人員，一方面是受落后思想的影響；另一方面，則是因為文化素質(zhì)低，沒有一技之長，缺少就業(yè)能力，這給農(nóng)村治理帶來很大問題。在民族地區(qū)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育，不僅提高了農(nóng)民的文化素質(zhì)、為村民的技能培訓(xùn)和能力提升奠定了基礎(chǔ)，而且能夠滿足村民的文化需求，為農(nóng)村治理營造了良好的文化氛圍。

（五）利用生態(tài)環(huán)境的后發(fā)優(yōu)勢，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游，吸引村民留守農(nóng)村，從而使農(nóng)村社會治理能夠保持生機(jī)和活力

少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)牧民一直傳承著原生態(tài)的宗教信仰，形成了對自然的敬畏、崇尚和愛護(hù)心理，這種樸素觀念的保留和傳承為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作出了重大貢獻(xiàn)，也成了少數(shù)民族農(nóng)村治理的后發(fā)優(yōu)勢。民族地區(qū)受地理條件的限制，不能大力發(fā)展規(guī)?；瘷C(jī)械農(nóng)業(yè)，但是民族地區(qū)勞動力大量外出，把農(nóng)村生產(chǎn)用地適度集中起來，建立家庭農(nóng)場已成為可能，再加上生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢也為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)提供了條件。農(nóng)業(yè)從業(yè)人員通過整合資源優(yōu)勢和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化優(yōu)勢，同樣可以利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取不錯的經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖，就會增加吸引力，為少數(shù)民族村寨留住了相當(dāng)?shù)拇迕?，避免了“空心村”“空殼村”的大量出現(xiàn)。另外，利用民族地區(qū)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和民族文化特色，開展文化生態(tài)旅游也是增加少數(shù)民族村民就業(yè)機(jī)會、提高村民收入的重要路徑，這也為推動少數(shù)民族農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮，推進(jìn)農(nóng)村社會治理提供了保證。

（六）利用現(xiàn)代信息技術(shù)，拓展少數(shù)民族群眾利益溝通渠道，努力提供少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村治理的服務(wù)水平

在當(dāng)前農(nóng)村治理中，政府已不再單純是管理者的角色，還擔(dān)負(fù)著引導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的責(zé)任。要提高少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會治理的服務(wù)水平，政府可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)，開設(shè)政務(wù)服務(wù)平臺，公開惠農(nóng)政策、惠民項目、基層組織建設(shè)等群眾關(guān)心的內(nèi)容，激發(fā)村民參與農(nóng)村治理的熱情，可以開設(shè)農(nóng)事頻道，為偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民提供農(nóng)技種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品市場等信息，解決農(nóng)民的利益訴求。