余 婷 楊昌儒 周真剛

（貴州民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，貴州·貴陽(yáng) 550025）

2017年10月，黨的十九大勝利召開(kāi)，十九大報(bào)告中提出了決勝全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署，并明確了分階段實(shí)施的戰(zhàn)略規(guī)劃。2018年初，中央兩辦發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)意義和階段性目標(biāo)。為了按照時(shí)限完成這一重大歷史任務(wù)，必須重新確立鄉(xiāng)村振興的思路舉措，進(jìn)一步建立健全黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，并在全國(guó)范圍內(nèi)深入完善鄉(xiāng)村治理體系[1]，各地基層黨組織也應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，切實(shí)激發(fā)各地村（居）民實(shí)現(xiàn)有效自治。

村規(guī)民約由來(lái)已久，其發(fā)展完善也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。在不同的歷史時(shí)期，村規(guī)民約均發(fā)揮著巨大作用，它是一種傳統(tǒng)的農(nóng)村治理規(guī)范，也是村民自治的制度化體現(xiàn)。我國(guó)的村規(guī)民約均產(chǎn)生于基層民主，是由村（居）民們?cè)诜掀湟庠傅幕A(chǔ)上共同商議、制定并自覺(jué)、自愿遵守的行為規(guī)范。建國(guó)以后，村規(guī)民約經(jīng)歷了“從有到廢”，又“從廢到興”的發(fā)展歷程。20世紀(jì)50年代末至70年代初，國(guó)家政權(quán)直達(dá)基層，各地以往一直沿用的傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約被廢棄；20世紀(jì)70年代末以后，在我國(guó)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約復(fù)興，但實(shí)用性表現(xiàn)不一，有些村規(guī)民約被改造成固定化、形式化的文本，不具約束力和實(shí)際可操作性，而有些村規(guī)民約則轉(zhuǎn)化為地方政策、法規(guī)，具備一定的執(zhí)行效力；20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，農(nóng)村可分配利益逐漸增多，各地的村規(guī)民約逐漸勃興起來(lái)，并發(fā)揮了推進(jìn)村（居）民自治、整合農(nóng)民利益等諸多重要作用[2]。

一、村規(guī)民約的涵義、特征和基本類型

（一）村規(guī)民約的涵義

村規(guī)民約的涵義在部分權(quán)威典籍中均有所界定，如《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的定義最為詳細(xì)，分別從制定主體、制定內(nèi)容及制定流程對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行了全面的界定，并認(rèn)為村規(guī)民約是村民自治的重要依據(jù)和主要表現(xiàn)形式；而《中國(guó)大百科全書(shū)》（第二版）則是從村規(guī)民約的歷史由來(lái)、執(zhí)行依憑來(lái)進(jìn)行界定，認(rèn)為村規(guī)民約是一種具有約束力的行為規(guī)范和行為模式；《辭?！穭t認(rèn)為村規(guī)民約是一種非正式制度，其在執(zhí)行過(guò)程中依靠的是群眾的自發(fā)和自愿，不具備法律約束力。

學(xué)術(shù)界對(duì)村規(guī)民約涵義的討論在一定時(shí)期內(nèi)曾百家爭(zhēng)鳴，許多學(xué)者從不同研究視角進(jìn)行了討論。有的學(xué)者將村規(guī)民約等同于鄉(xiāng)規(guī)民約，而有的學(xué)者則持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為村規(guī)民約不能等同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約，并認(rèn)為它只是特定階段的產(chǎn)物，也有學(xué)者直接將村規(guī)民約和村民自治章程視為一體[3]。

綜上所述，我們可以將村規(guī)民約的涵義界定為：村規(guī)民約是一種基于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化習(xí)慣，并在特定的村（社區(qū)）范圍內(nèi)適用于該區(qū)域內(nèi)人群的，由該區(qū)域內(nèi)的村（居）民們經(jīng)過(guò)共同商議、表決后訂立，要求全體村（居）民自覺(jué)遵守的，具有廣泛影響力和約束力的行為規(guī)范的總和，它是村（居）民實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的自治章程[4]。

（二）村規(guī)民約的基本特征

從村規(guī)民約的涵義可看出它具有幾個(gè)基本特征：第一，村規(guī)民約是一種特定的行為規(guī)范，且建立在村民自治制度之上；第二，村規(guī)民約是由當(dāng)?shù)卮澹ň樱┟窆采坦沧h后訂立的；第三，村規(guī)民約是大家自覺(jué)自愿遵守，并受到普遍認(rèn)可的；第四，村規(guī)民約直接反映和體現(xiàn)了該地區(qū)的傳統(tǒng)習(xí)慣和文化；第五，村規(guī)民約是全國(guó)各地基層職能部門進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的重要手段。

作為一種有別于國(guó)家法律的非正式制度，村規(guī)民約除具有自身特點(diǎn)外，還具有以下普適性的特征：第一，地域性和有限性。該特征表明村規(guī)民約只能在一定的區(qū)域范圍內(nèi)才具有相應(yīng)的效力，超出這個(gè)范圍則失去約束力；第二，普遍性與廣泛性。該特征是指村規(guī)民約作為一種規(guī)范形式在目前我國(guó)的村莊社會(huì)廣泛存在，被普遍推廣和使用；第三，權(quán)威性與自治性。該特征是指村規(guī)民約通常能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)威（政府、村級(jí)組織、鄉(xiāng)村精英）的意志，且在一定程度上反映了村民們的意愿并被大家用于自我管理；第四，穩(wěn)定性與變通性。村規(guī)民約的穩(wěn)定性是指其一經(jīng)產(chǎn)生，便會(huì)長(zhǎng)時(shí)間被執(zhí)行，不受或極少受外力打破，而其變通性是指隨著社會(huì)大環(huán)境的改變，村規(guī)民約的內(nèi)容或形式也會(huì)發(fā)生根本性變化；第五，外顯性與內(nèi)隱性。該特征主要是指部分村規(guī)民約以文字形式展現(xiàn)，而部分村規(guī)民約則沒(méi)有文字作為載體，僅僅是靠口口相傳或約定俗成來(lái)執(zhí)行[5]。

（三）村規(guī)民約的基本類型

針對(duì)村規(guī)民約的類型，學(xué)術(shù)界一直未有定論，不同學(xué)者從不同的研究視角對(duì)其進(jìn)行了劃分。目前，張明新和于大水的劃分方法得到相關(guān)領(lǐng)域研究學(xué)者們普遍認(rèn)可并予以采用的。張明新認(rèn)為，村民自治章程有別于當(dāng)代的村規(guī)民約，它只是傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約經(jīng)過(guò)發(fā)展后呈現(xiàn)出的高級(jí)形式，而傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民大約可分為兩種類型，分別是勸誡性與懲戒性的規(guī)約。于大水則認(rèn)為，當(dāng)代的村規(guī)民約劃應(yīng)分為兩種類型，即村民自治條例和各種單項(xiàng)規(guī)約。

改革開(kāi)放以來(lái)，村規(guī)民約迅速發(fā)展，其高級(jí)形態(tài)也隨之出現(xiàn)。鄉(xiāng)規(guī)民約的基本類型也因不同的劃分依據(jù)而呈現(xiàn)出諸多不同類型，筆者將當(dāng)下村規(guī)民約的基本類型歸納如下：第一，依據(jù)載體不同可將村規(guī)民約劃分為紙質(zhì)型、墻欄式、網(wǎng)絡(luò)虛擬類三種；第二，依據(jù)主體不同可以將村規(guī)民約劃分為宗教類規(guī)約、村級(jí)組織規(guī)約和鄉(xiāng)規(guī)民約；第三，依據(jù)涵蓋范圍的不同可以將村規(guī)民約劃分為綜合性村規(guī)民約和單約性村規(guī)民約；第四，根據(jù)內(nèi)容的不同可以將村規(guī)民約劃分為環(huán)境整治、婚喪嫁娶、倡導(dǎo)節(jié)約、集體財(cái)產(chǎn)、計(jì)劃生育、新農(nóng)村建設(shè)等村規(guī)民約[6]。

村規(guī)民約的“從有到廢”“從廢到興”并迅速發(fā)展到其高級(jí)形態(tài)，均顯示出其自改革開(kāi)放以來(lái)直到當(dāng)今社會(huì)的鄉(xiāng)村治理中均發(fā)揮著不可或缺的重要作用，而不同類型的規(guī)約適應(yīng)了村民自治的不同需要。

二、玉溪市紅塔區(qū)概況及村規(guī)民約修訂過(guò)程

（一）紅塔區(qū)概況

紅塔區(qū)是玉溪市發(fā)展的中心，也是玉溪市的主體，占據(jù)著得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)與資源優(yōu)勢(shì)。紅塔區(qū)地理位置優(yōu)越，地處滇中，聯(lián)通滇南，四面環(huán)山，氣候宜人，周邊與諸多縣區(qū)接壤，是建設(shè)云南橋頭堡和滇中城市經(jīng)濟(jì)圈的重點(diǎn)區(qū)域。紅塔區(qū)內(nèi)交通便利、四通八達(dá)，多條國(guó)道、高速路貫穿其間，是通往東南亞、南亞鄰國(guó)以及滇南地區(qū)的重要通道，也是云南省南北交通的樞紐要道。

截至2016年，紅塔區(qū)家庭總數(shù)達(dá)到17.8973萬(wàn)戶、登記總?cè)丝谶_(dá)到4.43104萬(wàn)人。其中，農(nóng)村人口1.93113萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口2.49991萬(wàn)人；該地區(qū)現(xiàn)有30 多個(gè)常駐少數(shù)民族和5個(gè)世居少數(shù)民族，少數(shù)民族總?cè)丝跀?shù)超過(guò)7萬(wàn)，占總?cè)丝跀?shù)的比重超過(guò)16%。紅塔區(qū)內(nèi)設(shè)有9個(gè)街道，此外還設(shè)有2個(gè)彝族鄉(xiāng)——洛河鄉(xiāng)和小石橋鄉(xiāng)；村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）104 個(gè)，其中社區(qū)94個(gè)，村委會(huì)10個(gè)；村（居）民小組1106個(gè)，其中社區(qū)居民小組1035個(gè)，村民小組71個(gè)；自然村437個(gè)。

（二）紅塔區(qū)村規(guī)民約的修訂進(jìn)程

紅塔區(qū)作為玉溪市的經(jīng)濟(jì)文化中心，近年來(lái)飛速發(fā)展，不論是在城市發(fā)展還是新農(nóng)村建設(shè)方面均走在全市前列。但紅塔區(qū)2017年之前所執(zhí)行的村規(guī)民約大多產(chǎn)生于十多年前，由于那時(shí)的政策、體制尚不健全，導(dǎo)致近年來(lái)依托村規(guī)民約來(lái)施行的村民自治日益暴露出諸多問(wèn)題，特別是村規(guī)民約執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督管理、集體利益如何分配等等，這些問(wèn)題直接導(dǎo)致了舊的村規(guī)民約無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前新的形勢(shì)，并使得管理陷入艱難困境。近年來(lái)，玉溪市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，可分配的集體收益逐年遞增，根據(jù)舊的村規(guī)民約來(lái)進(jìn)行新時(shí)期的集體經(jīng)濟(jì)收益分配時(shí)，誘發(fā)了大量的矛盾和糾紛。此外，部分舊的村規(guī)民約內(nèi)容不甚合理，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法操作；還有部分舊的村規(guī)民約內(nèi)容過(guò)時(shí)，未有與時(shí)俱進(jìn)的補(bǔ)充、完善、更新，直接無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的村民自治；更有部分地方的村規(guī)民約由于制定時(shí)間久遠(yuǎn)，已與當(dāng)前國(guó)家的政策和法律法規(guī)相沖突。由此可見(jiàn)，當(dāng)前大部分舊的村規(guī)民約已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時(shí)代的發(fā)展，已無(wú)法有效化解農(nóng)村基層存在的各種問(wèn)題、矛盾，所以應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)舊的村規(guī)民約進(jìn)行修訂完善，使之能夠切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體分配制度的改革，并重新成為新時(shí)代村民自治的工具。

三、紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約呈現(xiàn)的突出問(wèn)題

紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約制定時(shí)間較早、實(shí)施已久，但普遍存在多年未修、內(nèi)容粗放、條款過(guò)時(shí)的現(xiàn)象，個(gè)別條款甚至違反了當(dāng)前的法律法規(guī)。經(jīng)過(guò)梳理紅塔區(qū)部分地區(qū)舊的村規(guī)民約，筆者發(fā)現(xiàn)其普遍存在三個(gè)方面的突出問(wèn)題。

（一）部分條款內(nèi)容與當(dāng)前國(guó)家的法律法規(guī)相沖突

根據(jù)我國(guó)“村（居）民委員會(huì)組織法”的有關(guān)規(guī)定，村規(guī)民約中明文規(guī)定的內(nèi)容不得違反憲法、法律和國(guó)家政策，但紅塔區(qū)大部分舊的村規(guī)民約中均存在一些有違國(guó)家法律法規(guī)的內(nèi)容。其中最為突出的就是違反《婚姻法》中明確規(guī)定的“男女平等”和“婚姻自由”條款而導(dǎo)致的“空戶問(wèn)題”?！翱諔簟笔侵冈诖澹ㄉ鐓^(qū)）集體里，保留了戶口，卻不能享受該村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)待遇的群眾[8]。在以往的數(shù)十年間，紅塔區(qū)各村（社區(qū)）中出現(xiàn)了龐大的“空戶”人員群體，這些“空戶”人員主要是由于外嫁未遷出戶口、離婚再婚戶口遷進(jìn)遷出或是農(nóng)轉(zhuǎn)非所導(dǎo)致的。由于在舊的村規(guī)民約中這部分人群無(wú)法享受集體利益，所以他們頻繁到各級(jí)部門上訪。而在紅塔區(qū)還有部分舊的村規(guī)民約有這樣的規(guī)定，如果某戶有兩個(gè)女兒，則只準(zhǔn)一個(gè)女兒招女婿上門，可享受村（居）民待遇，而另一個(gè)女兒必須外嫁；離異婦女則不能享受村（居）民待遇。據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，紅塔區(qū)范圍內(nèi)，戶口在本村（社區(qū)）卻無(wú)法享受相應(yīng)福利待遇的約有九千五百人，其中婦女所占比重超過(guò)五分之三[9]。造成上述狀況的原因均是由于舊的村規(guī)民約制定程序不規(guī)范，直接導(dǎo)致了諸多條款與國(guó)家法律法規(guī)相悖，而各村（社區(qū)）均有一套對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組成人員資格的界定標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)各村（社區(qū)）都不相同，這些進(jìn)一步導(dǎo)致許多村（居）民的權(quán)益得不到充分保障，直接影響了整個(gè)村（社區(qū)）的和諧穩(wěn)定。

（二）村（居）民作為制定主體的權(quán)利被剝奪

村規(guī)民約是村（居）民們自愿遵守的契約，是村（居）民們參與制定、共同認(rèn)可、并自覺(jué)自愿遵守的日常行為規(guī)范，它也是所在村（社區(qū)）內(nèi)村（居）民共同利益的集中體現(xiàn)。為了有效執(zhí)行村規(guī)民約，有必要?jiǎng)訂T村（居）民們參與到制定過(guò)程中來(lái)，并使其充分享受應(yīng)有的權(quán)利。充分尊重村（居）民作為村規(guī)民約制定主體的權(quán)利，就要求村民委員會(huì)切實(shí)執(zhí)行征求全體村（居）民意見(jiàn)和建議的制定步驟，聽(tīng)取和采納村（居）民提出的合法、合理建議，然后將其意見(jiàn)納入村規(guī)民約當(dāng)中，成為大家共同認(rèn)可的規(guī)約。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，村規(guī)民約應(yīng)該經(jīng)過(guò)全體村（居）民共同討論后，提交村民大會(huì)進(jìn)行表決并備案后實(shí)施，然而，紅塔區(qū)內(nèi)幾乎所有的村（社區(qū)）舊的村規(guī)民約過(guò)去都是按照慣例召集村（社區(qū)）干部們私下商定，或是按鄉(xiāng)（街道）提供的樣本直接改頭換面、制定出臺(tái)，而且基本所有的村（社區(qū)）均沒(méi)有按照規(guī)定程序完成相關(guān)步驟，特別是表決、公示和備案這些重要環(huán)節(jié)，這就導(dǎo)致普通村（居）民喪失了應(yīng)有的知情權(quán)和參與權(quán)[10]。過(guò)去，農(nóng)村利益少，矛盾紛爭(zhēng)也少。但隨著改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村可分配利益也迅速增加，因此利益分配對(duì)象、分配標(biāo)準(zhǔn)變成了所有村（居）民都異常關(guān)注的敏感問(wèn)題。在此背景下，舊的村規(guī)民約中規(guī)定的分配依據(jù)已經(jīng)不再適用。

（三）內(nèi)容不完備，可操作性不強(qiáng)

從紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約來(lái)看，部分村（社區(qū)）的村規(guī)民約所規(guī)定的內(nèi)容涵蓋面較廣，涉及鄉(xiāng)村治理、社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關(guān)系、集體利益分配等方方面面，較為完整齊備；而有的村（社區(qū)）制定的村規(guī)民約則內(nèi)容過(guò)于單一、籠統(tǒng)，條款較為過(guò)時(shí)、粗放，沒(méi)有具體的獎(jiǎng)懲規(guī)定和執(zhí)行程序，缺乏有效的約束力和可操作性。具體而言，紅塔區(qū)一些村（社區(qū)）舊的村規(guī)民約多為一些道德宣言，規(guī)定村（居）民具體權(quán)利和義務(wù)的很少；而有些村（社區(qū)）的村規(guī)民約義務(wù)本位思想突出，且權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，關(guān)于個(gè)人權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人民主政治權(quán)利的條款很少甚至沒(méi)有；還有些村（社區(qū)）的村規(guī)民約中規(guī)定了違反規(guī)約的處罰程序，但大多數(shù)都是罰款、取消福利特權(quán)和其他經(jīng)濟(jì)處罰，沒(méi)有使用說(shuō)服教育等靈活的懲罰方式。除上述普遍存在的問(wèn)題外，據(jù)筆者查閱紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約還發(fā)現(xiàn)，大部分村規(guī)民約都能采用成文形式公布，但內(nèi)容繁簡(jiǎn)、表述、格式各異。有的寥寥幾條，不具操作性；有的洋洋幾十條，但不具針對(duì)性。此外還有許多不成文的村規(guī)民約雖然沒(méi)有形成文本形式，但是在日常管理規(guī)范中卻在實(shí)際執(zhí)行，比如關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)利益的分配問(wèn)題，許多村（社區(qū)）是通過(guò)村民小組部分人員商議確定下來(lái)后相互口頭傳達(dá)，而有的村（社區(qū)）甚至直接采用抓鬮的方式來(lái)確定，這些非規(guī)范性操作均被視為可執(zhí)行的村規(guī)民約。

四、紅塔區(qū)新村規(guī)民約的完善經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)前期近1年時(shí)間的調(diào)研，紅塔區(qū)人民政府于2016年把修訂完善村規(guī)民約（居民公約）的工作作為當(dāng)年深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2016年7月，紅塔區(qū)人民政府選取了5個(gè)村（社區(qū)）45個(gè)村（居）民小組開(kāi)展試點(diǎn)，它們分別是位于中心城區(qū)的新興社區(qū)、地處紅塔區(qū)周邊街道的古城社區(qū)、大營(yíng)街社區(qū)和春和社區(qū)，以及洛河鄉(xiāng)洛河村。這5個(gè)試點(diǎn)村（社區(qū)）均含少數(shù)民族常住人口，如北城街道古城社區(qū)含回族居民，洛河鄉(xiāng)洛河村含大量彝族常住居民等。由于整個(gè)紅塔區(qū)各街道、社區(qū)均含有少數(shù)民族常住人口，因此在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在村規(guī)民約的修訂完善過(guò)程中，不同少數(shù)民族居民的普遍訴求并未有較大差異，但是針對(duì)本民族民風(fēng)民俗的相關(guān)規(guī)定則差異較大。上述5個(gè)試點(diǎn)村（社區(qū)）均被要求嚴(yán)格按照既定程序進(jìn)行新的村規(guī)民約的修訂工作，且要求充分調(diào)動(dòng)村（居）民的積極性參與進(jìn)來(lái)，并接受基層職能部門的全程指導(dǎo)、監(jiān)督。經(jīng)過(guò)半年的時(shí)間，試點(diǎn)村（社區(qū)）完成了新的村規(guī)民約（居民公約）的修訂完善及實(shí)施，積累的經(jīng)驗(yàn)和做法迅速推向全區(qū)。截至2017年6月底，紅塔區(qū)境內(nèi)所有的村（居）民小組已全部表決通過(guò)了新的村規(guī)民約（居民公約）等相關(guān)自治章程，并陸續(xù)進(jìn)入執(zhí)行實(shí)施階段。相對(duì)于舊的村規(guī)民約，紅塔區(qū)全面修訂的新村規(guī)民約補(bǔ)足了舊村規(guī)民約的短板，解決了舊村規(guī)民約無(wú)法解決的新問(wèn)題，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約與法律法規(guī)的“并軌”

村規(guī)民約部分條款內(nèi)容違反國(guó)家法律法規(guī)的現(xiàn)象在全國(guó)各地均有不同呈現(xiàn)，并不是玉溪市紅塔區(qū)特有的情況。從制定主體來(lái)看，以往大部分村（社區(qū)）往往只是通過(guò)召集部分人開(kāi)村民會(huì)議，便匆匆討論、表決形成規(guī)約，這便直接導(dǎo)致了部分與法律相悖的村規(guī)民約的產(chǎn)生。同時(shí)，從制定程序來(lái)看，大多數(shù)地方并沒(méi)有按照相關(guān)法律程序來(lái)辦理，導(dǎo)致村規(guī)民約的形成過(guò)程不夠透明、公開(kāi)，未符合大多數(shù)村（居）民的實(shí)際利益和意愿[11]。因此，本次紅塔區(qū)在修訂完善村規(guī)民約的過(guò)程中，先由基層職能部門審核修訂后的內(nèi)容，堅(jiān)決不讓違反國(guó)家法律和相關(guān)政策的內(nèi)容上會(huì)表決，從根本上消除了以往諸多規(guī)約內(nèi)容不符合國(guó)家法律、政策的現(xiàn)象。因此，紅塔區(qū)多個(gè)村（社區(qū)）依法對(duì)村規(guī)民約中與法律相悖的內(nèi)容進(jìn)行修訂，切實(shí)解決了之前無(wú)法解決的“空戶”問(wèn)題。例如春和社區(qū)，重新修改了集體經(jīng)濟(jì)組成人員的認(rèn)定方式，明確規(guī)定了嫁入、贅入人員的戶籍遷入時(shí)限及取得成員資格的條件。依據(jù)新的村規(guī)民約，切實(shí)解決了歷史遺留的“空戶”問(wèn)題，也有效實(shí)現(xiàn)了本村（社區(qū)）的村規(guī)民約與國(guó)家法律法規(guī)的“并軌”。

（二）全民參與，制定主體回歸

本次紅塔區(qū)修訂村規(guī)民約摒棄了以往制定村規(guī)民約缺乏群眾參與、制定主體缺位的現(xiàn)象，基層政府職能部門和村委會(huì)充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，嚴(yán)格按照“村民委員會(huì)組織法”規(guī)定的程序，在基層政府和有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下進(jìn)行。充分發(fā)揮村（居）民的主體作用即是本次紅塔區(qū)修訂完善村規(guī)民約的一大進(jìn)步和特點(diǎn)。5個(gè)試點(diǎn)村（社區(qū)）的具體做法是，立足于鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，在尊重村（居）民意愿的基礎(chǔ)上，充分聽(tīng)取村（居）民的意見(jiàn)和建議，使其切實(shí)享受應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓全體村（居）民直接參與村規(guī)民約的修訂工作并從中獲益。例如作為試點(diǎn)之一的洛河村，他們?cè)诒敬挝谋拘抻喌男问胶蛢?nèi)容上均加強(qiáng)了村民的參與度，切實(shí)做到了自己的村規(guī)自己定；而另一個(gè)試點(diǎn)社區(qū)——古城社區(qū)則通過(guò)制作民意調(diào)查表，并將表格發(fā)放到社區(qū)居民手中進(jìn)行民意征集；春和社區(qū)的新村規(guī)民約起草小組是由社區(qū)居民民主推選產(chǎn)生的，在起草過(guò)程中，他們廣泛聽(tīng)取居民代表的意見(jiàn)，充分尊重其意愿，讓當(dāng)?shù)鼐用駛兎e極建言獻(xiàn)策，并積極采納大家合法、合理的意見(jiàn)和建議等。

（三）充實(shí)內(nèi)容，融入文明新風(fēng)

紅塔區(qū)部分村（社區(qū)）在本次修訂過(guò)程中，全面充實(shí)了村規(guī)民約涵蓋的內(nèi)容，特別是針對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，融入了講文明、樹(shù)新風(fēng)、摒棄陳規(guī)陋習(xí)、提倡移風(fēng)易俗等全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新內(nèi)容。紅塔區(qū)的5個(gè)試點(diǎn)村（社區(qū)）根據(jù)以往鄉(xiāng)村治理及村民自治的經(jīng)驗(yàn)，將以往村規(guī)民約中既有的關(guān)于社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關(guān)系、集體利益分配等內(nèi)容細(xì)化進(jìn)了新規(guī)的文本，在完善更新既有條款的同時(shí)，還與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)贍養(yǎng)老人、民房審建、申報(bào)集體經(jīng)濟(jì)成員資格作了明確規(guī)定[12]。例如新興社區(qū)在本次修訂村規(guī)民約中，重新制定了《股份合作社章程》，章程詳細(xì)規(guī)定了股份合作社的管理、監(jiān)督和分配制度，并對(duì)社內(nèi)的各級(jí)人員進(jìn)行約束；大營(yíng)街社區(qū)則將新建居民小區(qū)的日常管理內(nèi)容納入新的村規(guī)民約；北城街道古城社區(qū)則將村容村貌、贍養(yǎng)老人、重視文化等內(nèi)容都列入其中；小石橋鄉(xiāng)玉苗村對(duì)遵守殯葬改革、提倡移風(fēng)易俗等作出了具體規(guī)定，明確了自辦宴席的申報(bào)程序、用餐規(guī)定及操辦時(shí)限。對(duì)于違規(guī)超期自辦宴席的情況也明確了超期罰款等條款。針對(duì)當(dāng)?shù)氐囊恍╆惻f的民族陋習(xí)，新的村規(guī)民約也予以取締，并與時(shí)俱進(jìn)地提倡“白事”后不設(shè)靈堂，不敲鑼打鼓的新規(guī)。在新的村規(guī)民約中加入社會(huì)主義核心價(jià)值觀的內(nèi)容，既有利于幫助村（居）民們講文明樹(shù)新風(fēng)，又能提高基層民主自治的活力，有效維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)大環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

五、對(duì)于完善修訂村規(guī)民約修訂流程及執(zhí)行程序的對(duì)策與建議

紅塔區(qū)在新的村規(guī)民約試點(diǎn)到推廣過(guò)程中，已成功解決了諸多歷史遺留問(wèn)題，給全國(guó)其他地方修訂完善村規(guī)民約提供了經(jīng)驗(yàn)和方法。但筆者認(rèn)為，在紅塔區(qū)全面修訂村規(guī)民約的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，還應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)一步提升村規(guī)民約的有效性和可操作性。

（一）應(yīng)進(jìn)一步提高基層管理者和村（居）民的法律意識(shí)

筆者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本次紅塔區(qū)村規(guī)民約的修改完善過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，基層社會(huì)管理者和村（居）民法制意識(shí)薄弱現(xiàn)象十分突出。例如許多基層管理者本身缺乏合理有效的學(xué)習(xí)，使得自身對(duì)國(guó)家的法律法規(guī)不熟悉、理解不深入，與此同時(shí)，他們很難運(yùn)用法治的思維和方法來(lái)進(jìn)行基層自治。因此，在當(dāng)前的農(nóng)村治理體系中，迫切需要開(kāi)辟基層管理者的法律知識(shí)培訓(xùn)渠道，并創(chuàng)新管理機(jī)制，以此來(lái)提高基層社會(huì)管理者對(duì)法治的認(rèn)識(shí)；通過(guò)建立切實(shí)可行的考核機(jī)制，加強(qiáng)基層社會(huì)管理者在日常工作中履行指導(dǎo)監(jiān)督作用；通過(guò)對(duì)基層社會(huì)管理者進(jìn)行法制培訓(xùn)來(lái)提升其法律意識(shí)，增強(qiáng)法治觀念。除基層管理者外，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定有序，切實(shí)讓村規(guī)民約發(fā)揮應(yīng)有的自治作用，最根本的還是在于如何提高村（居）民的法治意識(shí)。所以，各地均應(yīng)持續(xù)在鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)展深入淺出、形式多樣、便于基層群眾理解接受的法制宣傳教育，特別是有必要增加與村（居）民切身利益相關(guān)的法制宣傳，以便培育廣大基層群眾的公民意識(shí)及法制意識(shí)。此外，在條件允許的情況下，各村（社區(qū)）可以自主自愿的形式來(lái)完善農(nóng)村法律服務(wù)體系，例如為村（社區(qū)）配備法律顧問(wèn)，遇有重大涉法事件可直接咨詢專業(yè)法律人士，以此不斷提高依托村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)自治的能力[13]。

（二）完善和規(guī)范起草、制定及修訂村規(guī)民約的程序

村規(guī)民約的制定與完善應(yīng)該遵循固定的、嚴(yán)格的程序，如紅塔區(qū)在2018年年初，繼村規(guī)民約修訂完善從試點(diǎn)到全面鋪開(kāi)、基本完成之際，發(fā)布了《紅塔區(qū)村規(guī)民約（居民公約）管理暫行辦法》，并要求各級(jí)各部門遵照?qǐng)?zhí)行。該《辦法》共分為六章，分別為總則、管理職責(zé)、檔案管理、信訪維穩(wěn)、執(zhí)紀(jì)追責(zé)及附則?！掇k法》中明確規(guī)定了村規(guī)民約的制定和修訂和備案程序，明確了村民會(huì)議的具體權(quán)利和義務(wù)。《辦法》中還具體規(guī)定了各村（社區(qū)）的內(nèi)部決定不得違反國(guó)家法律和相關(guān)政策，這些決定包括由村（社區(qū)）訂立的村規(guī)民約、村民自治章程，還包括由村干部和村（居）民共同參與的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議所產(chǎn)生的決定，此外，上述決定均不得侵犯村（居）民的合法權(quán)利。該《辦法》明確的將村規(guī)民約（居民公約）的起草、修訂完善、備案和執(zhí)行程序固定為一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)的工作機(jī)制。通過(guò)本次紅塔區(qū)修訂完善村規(guī)民約的經(jīng)驗(yàn)做法，筆者總結(jié)出合理制定村規(guī)民約的路徑步驟。

第一步，前期調(diào)研，征求意見(jiàn)。在起草新的村規(guī)民約之前，應(yīng)由當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況，針對(duì)所需解決的實(shí)際問(wèn)題和村（居）民們普遍關(guān)心的事項(xiàng)進(jìn)行前期調(diào)研并廣泛征求意見(jiàn)，為起草村規(guī)民約做好準(zhǔn)備。第二步，起草規(guī)約，再次征求意見(jiàn)。村民委員會(huì)在前期調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上初步起草新的村規(guī)民約所規(guī)定的內(nèi)容，并再次廣泛征求村（居）民們的意見(jiàn)，修改完善形成初稿。第三步，提交審議，進(jìn)行表決。由村民委員會(huì)將新的村規(guī)民約的初稿提交村民大會(huì)進(jìn)行審議，根據(jù)村（居）民的討論意見(jiàn)作進(jìn)一步的修改完善，交付表決。第四步，表決通過(guò)，公布實(shí)施。表決通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行公布，并遵照實(shí)施。第五步，主動(dòng)備案，接受監(jiān)督。最后應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定報(bào)當(dāng)?shù)芈毮懿块T備案，并按要求接受監(jiān)督、監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)職能部門的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督作用

村規(guī)民約的實(shí)施離不開(kāi)基層職能部門的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督?！按迕裎瘑T會(huì)組織法”第4條和第20條明確規(guī)定了鄉(xiāng)級(jí)人民政府的職能和義務(wù)，即對(duì)轄區(qū)內(nèi)的村委會(huì)給予工作上的指導(dǎo)；村（社區(qū)）可以通過(guò)村民會(huì)議表決通過(guò)村規(guī)民約，但必須向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府報(bào)告。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有義務(wù)對(duì)所管轄的村（社區(qū)）進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，以規(guī)范村（社區(qū)）的工作[14]。在紅塔區(qū)發(fā)布的《紅塔區(qū)村規(guī)民約（居民公約）管理暫行辦法》的第五章中明確規(guī)定，各鄉(xiāng)（街道）應(yīng)建立“一年一督查”的工作機(jī)制，對(duì)下轄各村（社區(qū)）、村（居）民小組貫徹執(zhí)行村規(guī)民約的情況進(jìn)行督查，對(duì)拒不執(zhí)行、虛假執(zhí)行的，應(yīng)按照相關(guān)管理辦法給予相應(yīng)處理，并督促改正。此外，基層職能部門的工作人員應(yīng)嚴(yán)格履職，不得敷衍懈怠不作為，按照相關(guān)規(guī)定的要求，若有不履行或不正確履責(zé)的情況發(fā)生，則必須對(duì)涉事責(zé)任人追究責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為基層職能部門對(duì)下轄村（社區(qū)）制定村規(guī)民約的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督工作應(yīng)從兩方面入手。第一是程序上的指導(dǎo)和監(jiān)督，基層職能部門一定要嚴(yán)格指導(dǎo)和監(jiān)督村規(guī)民約的制定和修改完善過(guò)程，要求各村（社區(qū)）嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。第二是內(nèi)容上的指導(dǎo)和管理，基層職能部門的工作人員應(yīng)對(duì)所轄村（社區(qū)）的村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行審核，確保其不與國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)政策相違背，若有違背的應(yīng)指導(dǎo)其進(jìn)行修改，使其符合規(guī)定后再提交村民會(huì)議進(jìn)行表決。