[摘要]社區(qū)治理中的“三社聯(lián)動”蘊含著中國政社關(guān)系及基層社會治理優(yōu)化的重大理論和實踐問題。挖掘“三社聯(lián)動”面臨的發(fā)展條件與約束，優(yōu)化聯(lián)動環(huán)境成為重要的研究問題。“三社聯(lián)動”是一個功能不斷拓展的過程，其發(fā)展深受社區(qū)內(nèi)外具體情境的影響。從“治理情境”這一中觀視角出發(fā)，構(gòu)建“目標(biāo)指向—相互關(guān)系—聯(lián)動情境”的分析框架，以揭示“三社聯(lián)動”在城市社區(qū)實際發(fā)展中面臨的發(fā)展機遇與制度約束，探討“三社聯(lián)動”得以順利發(fā)展需要的支持體系建設(shè)，對豐富“三社聯(lián)動”的解釋鏈條，重新理解社區(qū)治理的邏輯具有重要的理論價值和實踐意義。

[關(guān) 鍵 詞]社區(qū)治理 ?三社聯(lián)動 ?治理情境 ?黨建 ?參與

[基金項目]本文為國家社會科學(xué)基金重大項目“政府培育發(fā)展社會組織的效應(yīng)研究”（郁建興主持，編號為18ZDA116）的階段性成果。

[作者簡介]關(guān)爽（1984-），女，河北省唐山市人，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院講師，研究方向：社會組織與社會治理、城市社區(qū)治理研究。

[中圖分類號]C916 ? ?[文獻標(biāo)識碼]A ? ?[文章編號]1008-7672（2019）06-0001-09

中國城市社區(qū)治理的地方探索與改革實踐是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。社區(qū)治理中的“三社聯(lián)動”更是蘊含著中國政社關(guān)系及基層社會治理優(yōu)化的重大理論和實踐問題。黨的十八大以來國家一直強調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，并出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等一系列宏觀政策，對社區(qū)建設(shè)提出了重要的改革方向。中共中央在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“創(chuàng)新社會治理體制”，由此推動社區(qū)、社會組織、社會工作這“三駕馬車”互相聯(lián)動，成了創(chuàng)新基層社會治理的必然要求。2013年11月，民政部、財政部聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》明確提出，要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)機制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務(wù)管理機制。2016年，民政部通過各種政策激勵大力推進“三社聯(lián)動”，這一實踐從個別省份走向全國。黨的十九大提出要“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！笨梢姡叭缏?lián)動”在社區(qū)治理和國家治理中的基礎(chǔ)作用日益重要。如何優(yōu)化聯(lián)動環(huán)境，充分發(fā)揮“三社聯(lián)動”，調(diào)動社區(qū)、社會組織和社工資源的能力與作用，是促進基層社會治理體制創(chuàng)新，持續(xù)推動社區(qū)建設(shè)中亟待研究的重要問題。在實踐中，“三社聯(lián)動”需要嵌入到具體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮實質(zhì)性作用。基于具體的社區(qū)治理情境，“三社聯(lián)動”面臨更為復(fù)雜的制度環(huán)境，在此過程中會遇到哪些問題和發(fā)展阻礙，又需要建設(shè)什么樣的支持體系，構(gòu)成了本文的研究問題。

一、 “三社聯(lián)動”的文獻梳理與述評

作為本土化的治理探索，目前國內(nèi)直接有關(guān)“三社聯(lián)動”的研究，主要集中在以下方向：

第一，對“三社聯(lián)動”的范圍與內(nèi)涵的學(xué)理探索，研究目的在于澄清“三社聯(lián)動”的主客體、本質(zhì)、目標(biāo)指向和治理意義。徐永祥、曹國慧指出，伴隨著城市基層治理體制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，需要重新定位“三社聯(lián)動”，同時對“三社”主體進行再界定、“聯(lián)動”關(guān)系再認識。？譹？訛葉南客和陳金城等學(xué)者認為“三社聯(lián)動”即是將社區(qū)、社會組織與社會工作者三者有機整合，通過社區(qū)建設(shè)、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立的方式，形成資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展、良性互動，構(gòu)建社會治理新格局。？譺？訛顧東輝指出可以從“主體聯(lián)動”和“要素聯(lián)動”解讀“三社聯(lián)動”，即針對具體的社區(qū)議題，社區(qū)傳統(tǒng)機構(gòu)、社會工作機構(gòu)和其他社會機構(gòu)基于社會理性并依托社會工作方法，通過協(xié)作行動實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展任務(wù)。？譻？訛

第二，“三社聯(lián)動”模式與經(jīng)驗總結(jié)。葉南客、陳金城將“三社聯(lián)動”類型歸納為內(nèi)需驅(qū)動型、政府主導(dǎo)型、項目引領(lǐng)型、理念踐行型和體制創(chuàng)新型五種模式;？譼？訛陳召強、史云貴指出“三社聯(lián)動”在基層社會治理實踐中創(chuàng)立了以“黨組織、政府、社區(qū)（社會平臺）、社會組織、社工”為主體的五架馬車的聯(lián)動治理結(jié)構(gòu)，其中社區(qū)、社會組織、社工為基本元素;？譽？訛李文靜、時立榮發(fā)現(xiàn)“三社聯(lián)動”在地方治理中形成了“社會組織委托型”“社工機構(gòu)服務(wù)型”“項目指導(dǎo)型”“社區(qū)內(nèi)部發(fā)展型”等模式;？譾？訛王思斌通過探索“三社聯(lián)動”的基本邏輯將其歸納為工具性聯(lián)動、協(xié)作式聯(lián)動和合作式聯(lián)動等三種類型。？譿？訛

第三，“三社聯(lián)動”的運行困境與路徑研究。丁輝俠、孟悄然指出，“三社聯(lián)動”在實際運行中普遍存在主體能力不足、社區(qū)居民有效參與不足、聯(lián)動缺乏持續(xù)性，以及聯(lián)動機制不完善等問題。？讀？訛相關(guān)的改革方案相繼被提出：“組織化拉動、社會化運營、多元化發(fā)展、項目化支撐、專業(yè)化導(dǎo)向”等五大發(fā)展戰(zhàn)略;以項目為載體，打造聯(lián)動平臺，提升社會組織和社工的能力，精準(zhǔn)對接社區(qū)居民需求，設(shè)計合理的聯(lián)動機制，規(guī)范運作過程，更強調(diào)了國家的頂層設(shè)計、政府的主動推動和培育、良好的政社互動和社社互動格局、黨政部門的特殊作用，以及情境等因素對于持續(xù)推動“三社聯(lián)動”發(fā)展的重要作用。？讁？訛

總體上看，現(xiàn)有文獻在“三社聯(lián)動”的相關(guān)議題上進行了拓展與探討，并聚焦于內(nèi)涵澄清、地方探索的經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇偨Y(jié)、運行機制、實踐困境與路徑分析等研究方向。但是仍存在一些未解問題：首先，邏輯鏈條的完整性。從“三社聯(lián)動”已有的實踐發(fā)展出運行機制——存在問題——解決路徑的研究鏈條，忽略了對“三社聯(lián)動”規(guī)范價值的探索，也就無法從根本上提出“三社聯(lián)動”所需的發(fā)展條件。其次，缺乏對“三社”相互關(guān)系的科學(xué)論證，以及未真正厘清“三社聯(lián)動”改革的邏輯順序，導(dǎo)致對“三社聯(lián)動”發(fā)展環(huán)境與實際約束的判斷缺乏有效支持。最后，由于對以上研究的忽略，導(dǎo)致現(xiàn)有研究缺乏對“三社聯(lián)動”制度環(huán)境及其復(fù)雜性的整體把握和分析，繼而未針對“三社聯(lián)動”的現(xiàn)實提出更為根本性的、更加精準(zhǔn)的改革路徑。

基于此，本文從“治理情境”這一中觀視角出發(fā)，構(gòu)建理解“三社聯(lián)動”的分析框架，分析影響城市社區(qū)“三社聯(lián)動”順利運行的情境因素，以及發(fā)展面臨的約束，在此基礎(chǔ)上，探討“三社聯(lián)動”得以順利發(fā)展需要的支持體系建設(shè)。

二、 城市社區(qū)治理中的“三社聯(lián)動”：基于治理情境的分析框架

從社區(qū)治理的大環(huán)境來看，隨著我國城市基層管理體制從單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，管理理念、管理形式和管理目標(biāo)也隨之發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，要求改變政府唯一主體的地位，加強政府與社會的合作，繼而推動社區(qū)發(fā)展。？譹？訛社區(qū)制的發(fā)展日趨成熟，但與此同時，大量的社會職能和社會問題開始回歸社會和居住地，迫切需要新的承載平臺。？譺？訛“三社聯(lián)動”的產(chǎn)生，源于中國治理轉(zhuǎn)型、單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變、多樣化的利益訴求、政府在社會服務(wù)提供中的角色轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放、社工專業(yè)服務(wù)職業(yè)化、社會組織發(fā)展內(nèi)源化以及社區(qū)建設(shè)目標(biāo)人本化等多種因素的作用，旨在通過將社會組織和其他社會力量納入治理網(wǎng)絡(luò)，以期達到維護社會穩(wěn)定，提升社會服務(wù)質(zhì)量，滿足社會需求的多重改革和治理目標(biāo)?！叭缏?lián)動”既是創(chuàng)新社會治理體制、推動社區(qū)發(fā)展的結(jié)果，同時作為手段，它更是社區(qū)減負增效、加快基層政府職能轉(zhuǎn)移、培育社會組織和社工專業(yè)性的新契機。

理論上，“三社聯(lián)動”有助于我們重新理解社區(qū)、社會組織、社工各自的角色、職能定位，以及互動過程中對社區(qū)服務(wù)提供模式和社區(qū)治理的重要影響，使得推動政府和社會的良性互動成為可能?？梢哉J為，需要從“治理情境”這一中觀層次出發(fā)理解“三社聯(lián)動”并對其進行有效分析。治理情境規(guī)定了“三社聯(lián)動”面臨的發(fā)展機遇、制度約束，以及得以順利運行的深層次條件和支持體系建設(shè)?；凇爸卫砬榫场钡娜缏?lián)動的發(fā)展，需要明確以下幾個方面。一是治理目標(biāo)的多重性?！叭缏?lián)動”被賦予了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理的多重治理功能和意義。二是進一步明確主體范圍和主體間關(guān)系。三是“三社聯(lián)動”并非僅是社區(qū)資源的整合和運用，它還是國家治理政策和意圖在社區(qū)層面的具體體現(xiàn)。因而，更需要探索國家資源與社區(qū)資源的有效整合與配置方式，實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)的最優(yōu)化。四是“三社聯(lián)動”需要在一定的“場域”中，探索國家權(quán)力如何更好地介入社區(qū)建設(shè)，？譻？訛在基層社會治理層面實現(xiàn)良性的政社互動?；诖耍卫砬榫嘲ㄈN要素：目標(biāo)指向、相互關(guān)系和聯(lián)動情境。目標(biāo)指向設(shè)置了“三社聯(lián)動”的發(fā)展方向，相互關(guān)系規(guī)范了“三社”的合作方式與改革的邏輯順序，聯(lián)動情境揭示了“三社聯(lián)動”在實際運行中面臨的發(fā)展約束與改進方向。

第一，明確“三社聯(lián)動”的定位和目標(biāo)指向?！叭缏?lián)動”并非僅僅是社區(qū)、社會組織和社工的簡單組合和連接，需要對其進行全面系統(tǒng)的定位和認識。“三社聯(lián)動”是功能性的，是一個功能拓展的過程，具有治理意義，涵蓋多重治理目標(biāo)。對國家而言，“三社聯(lián)動”是政府轉(zhuǎn)型、國家重塑在基層的合法性的重要切入點。對社區(qū)而言，一方面，“三社聯(lián)動”服務(wù)于社區(qū)社會服務(wù)的提供、滿足居民需求、解決社區(qū)問題和實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。另一方面，它具有激發(fā)社區(qū)活力，暢通社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識，積極參與基層社會社區(qū)事務(wù)等多重功能。通過深入挖掘社區(qū)內(nèi)在資源，培育社區(qū)內(nèi)生力量，培養(yǎng)居民解決自身問題的能力。對社會組織和社工而言，“三社聯(lián)動”的順利運行是獲取社會資源的重要途徑，也是提升自身能力的重要實踐領(lǐng)域。最終，通過發(fā)揮多元主體在社區(qū)治理中的積極作用，影響社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而引發(fā)社區(qū)治理模式的變遷，實現(xiàn)社區(qū)治理和社區(qū)自治的多重目標(biāo)。

第二，厘清“三社聯(lián)動”中“三社”的相互關(guān)系。首先，“三社”在主體上涵蓋社區(qū)（社區(qū)居委會、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民和其他駐區(qū)企業(yè)）、社會組織（專業(yè)社會組織和社區(qū)社會組織）和專業(yè)社會工作者。其次，“三社聯(lián)動”是議題導(dǎo)向基礎(chǔ)上的各司其職和政社分開前提下的合作治理?！叭缏?lián)動”并非是獨立發(fā)展、自成體系的，它需要與具體的社區(qū)議題、社區(qū)事務(wù)、社區(qū)需要和社區(qū)問題結(jié)合起來才具有實際意義。同時，結(jié)合要素整合、優(yōu)勢互補和專業(yè)化等原則，實現(xiàn)不同社區(qū)治理主體間的有效協(xié)同與合作，形成相互聯(lián)系和相互支持的整體。最后，在“三社聯(lián)動”的多目標(biāo)體系中，“三社聯(lián)動”的發(fā)展具有階段性特點。有學(xué)者認為，“三社聯(lián)動”制度創(chuàng)新已從“1.0 時代”走向“2.0時代”。在“1.0 時代”，初步規(guī)劃政府與社區(qū)的關(guān)系，發(fā)展社會組織與社會工作，尚未產(chǎn)生“聯(lián)動”格局;在“2.0 時代”，解決政府、社區(qū)、社會組織權(quán)責(zé)關(guān)系，并在機制上解決“聯(lián)動”課題成為此階段的重點問題。？譹？訛可以認為，“三社聯(lián)動”發(fā)展的重點在于增強“三社聯(lián)動”的適應(yīng)性和嵌入性，重點在于發(fā)揮社會組織、社工和社區(qū)居民的主體性、能動性、參與性和專業(yè)性作用，使得“三社聯(lián)動”機制從最初的問題解決機制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h題驅(qū)動的常態(tài)化聯(lián)動機制。

第三，把握“三社聯(lián)動”的聯(lián)動情境?！叭缏?lián)動”的運行離不開社區(qū)內(nèi)外實踐互動的具體情境。從體制上講，條塊結(jié)構(gòu)和明確的分工體系是中國科層制的重要特點。社區(qū)已經(jīng)獲得了城市社會管理科層體系中的正式體制性地位，成為事實上的“國家治理單元”，但同時社區(qū)也是一個地域性的生活共同體和“社會自治單元”。？譺？訛因此，一方面，社區(qū)嵌入在更高層級的科層結(jié)構(gòu)中，其發(fā)展深受科層邏輯的規(guī)制。嵌入到具體社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的“三社聯(lián)動”，其實際運行必然會受到科層體系不同維度的影響。另一方面，社區(qū)的“社會性”又表明社區(qū)自身有其內(nèi)在發(fā)展邏輯，即社區(qū)不僅依托縱向科層制推動社區(qū)治理，而且依托嵌入科層制組織的社區(qū)居委會與社會組織的扁平化合作，從而形成組織合作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社區(qū)共治。？譻？訛因此“三社聯(lián)動”是嵌入在具體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和更廣泛的制度環(huán)境中的，其深入發(fā)展和目標(biāo)實現(xiàn)都需要精準(zhǔn)把握其所處的發(fā)展環(huán)境與治理情境，通過“縱向科層+橫向網(wǎng)絡(luò)”的方式，整合條塊資源，注入新資源，融入專業(yè)性資源，激發(fā)社區(qū)內(nèi)生性資源，建立良性合作的治理情境。

三、 治理情境的具體分析：“三社聯(lián)動”面臨的發(fā)展約束

基于“三社聯(lián)動”的縱向嵌入性與橫向合作網(wǎng)絡(luò)特征，優(yōu)化聯(lián)動環(huán)境，推動“三社聯(lián)動”的縱深發(fā)展，勢必要依托于社區(qū)內(nèi)外的聯(lián)動環(huán)境。因此，進一步挖掘和深入分析“三社聯(lián)動”所處的治理情境的具體維度，即對治理情境的分析具體化，并分析這些維度對“三社聯(lián)動”產(chǎn)生的不同影響，有助于發(fā)現(xiàn)“三社聯(lián)動”發(fā)揮其治理功能與服務(wù)作用所依賴的制度條件與組織保障。

（一） 政社不分與政社互動

推動“三社聯(lián)動”的關(guān)鍵在于處理好政府與社會的關(guān)系。“三社聯(lián)動”在實際運行中，容易產(chǎn)生政社不分的弊端。第一，基于自上而下的“委托—代理”關(guān)系，社區(qū)面臨多重行政任務(wù)和多行政目標(biāo)，“三社”的互動合作程度取決于社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和治理需求，以及社會組織和社工的嵌入程度和專業(yè)性。如果社會組織對社區(qū)的嵌入程度高，能夠準(zhǔn)確把握社區(qū)發(fā)展需求，且具有較高的專業(yè)化水平，那么社區(qū)與社會組織和社工就會形成良性互動，但也有可能導(dǎo)致“三社聯(lián)動”在具體運行中形成“對上負責(zé)”的行為傾向，偏離了“三社聯(lián)動”的目標(biāo)指向。第二，由于街道辦和社區(qū)居委會掌握社區(qū)主要資源，并在社區(qū)中占有主導(dǎo)地位，它們?nèi)绾卫斫夂湍芊窈侠磉\用“三社聯(lián)動”機制也決定了“三社聯(lián)動”的作用發(fā)揮程度。比如由于大量政府職能進社區(qū)、政府主導(dǎo)居委會工作人員的工作內(nèi)容和績效考核，以及社區(qū)居民偏重于對居委會“政府工作協(xié)助者”的片面認知，？譹？訛導(dǎo)致社區(qū)居委會日趨“行政化”，可能會影響到社會組織和社工的專業(yè)化，造成“行政化”與“專業(yè)化”的矛盾甚至沖突，導(dǎo)致社會組織和社工并不能有效解決社區(qū)面臨的實際問題，更無法有效回應(yīng)社區(qū)居民的具體需求。第三，屬地管理體制。屬地管理對“三社聯(lián)動”的不利影響如下：一是“三社聯(lián)動”服務(wù)于行政目標(biāo)，比如基層政府通過發(fā)展社會組織來解決自身遇到的難題，進而形成“借道”機制;？譺？訛二是為了維護本地社區(qū)社會組織的發(fā)展，街道可能排斥其他專業(yè)社會組織介入社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展，影響社會組織的跨區(qū)域合作和橫向合作網(wǎng)絡(luò)的形成。

黨的十八大以來，中央政府相繼提出推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)法治國家的治理目標(biāo)，強調(diào)要嚴(yán)格按照“重心下移、資源下沉、權(quán)力下放”的基本原則理順條塊關(guān)系，推進基層社會治理體制改革。因此，需要進一步挖掘超越于行政機制和社會機制之上的新型制度框架和更具彈性的整合機制，？譻？訛以通過“三社聯(lián)動”機制推動社區(qū)治理體制機制的改革與完善，回歸社區(qū)本質(zhì)，形成政社良性互動的格局。

（二） 政府主導(dǎo)和優(yōu)勢主導(dǎo)

“三社聯(lián)動”落地在社區(qū)。？譼？訛社區(qū)行政機關(guān)掌握一部分組織資源、政策資源和物質(zhì)資源，加之大量管理資源的“下沉”和各種新的行政和社會資源被注入城市社區(qū)，使社區(qū)建設(shè)逐步成為貼近居民需求、就近供給公共產(chǎn)品的最重要治理層級。？譽？訛理論上，“三社聯(lián)動”機制設(shè)計的目標(biāo)在于解決社區(qū)實際問題，激發(fā)社區(qū)內(nèi)生性資源，推動社區(qū)自治組織的成長和居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，并且培育社會組織和社工的發(fā)展和治理能力也被納入“三社聯(lián)動”發(fā)展的目標(biāo)體系。實際上，從目前的發(fā)展階段來看，由于受到科層體系和具體治理情境的雙重影響，“三社聯(lián)動”具有明顯的“政府主導(dǎo)推進”特征，這對于“三社聯(lián)動”機制順利融入社區(qū)、增強嵌入程度，以及獲取社區(qū)資源方面具有一定的積極作用。但同時導(dǎo)致“三社聯(lián)動”在社區(qū)治理中只是起到輔助性作用，面臨著問題導(dǎo)向而非議題導(dǎo)向、政府主導(dǎo)而非優(yōu)勢主導(dǎo)的發(fā)展困境，導(dǎo)致“三社聯(lián)動”治理的效果有限。

第一，行政主導(dǎo)嚴(yán)重影響“三社聯(lián)動”的在地效果。一是行政主導(dǎo)。面對自上而下的行政壓力和行政事務(wù)負擔(dān)，街道和居委會會根據(jù)具體的治理環(huán)境和自身的治理邏輯工具性地運用“三社聯(lián)動”機制，比如在面臨上級指派的中心任務(wù)和緊急任務(wù)時，會將大量的資源投放到應(yīng)付上級任務(wù)，完成考核指標(biāo)，不僅擠占了“三社聯(lián)動”的資源空間，專業(yè)社工和社會組織潛在地成為了壓力群體，？譾？訛導(dǎo)致“三社聯(lián)動”疲于應(yīng)對基層的各種行政任務(wù)，淪為社區(qū)的“助手”的不良發(fā)展局面，呈現(xiàn)“象征性”發(fā)展，其作為社區(qū)社會資源的優(yōu)勢并未得到有效彰顯，作用發(fā)揮極為有限。二是有條件的輔助。面對自下而上的社會壓力，社區(qū)依賴“三社聯(lián)動”的參與解決具體的社區(qū)管理和服務(wù)議題，回應(yīng)社區(qū)居民的多樣化需求。但“三社聯(lián)動”變成了事實上的問題解決機制，其所面對的也多是社區(qū)碎片化和零散化的問題，并沒有形成常態(tài)化、優(yōu)勢主導(dǎo)的運行機制。

第二，資源需求和依賴程度的差異化導(dǎo)致“三社聯(lián)動”治理效果的有限性，影響優(yōu)勢的有效發(fā)揮。以專業(yè)社會組織為例，由于其資源獲取的方式主要依賴公益招投標(biāo)、政府購買服務(wù)等政府資源的支持，在行為模式上呈現(xiàn)出“向上負責(zé)”、集中注意力去尋找更多的項目資源、懸浮于社區(qū)之上的特點，？譹？訛影響了“三社聯(lián)動”嵌入社區(qū)的程度和治理效果。對于社區(qū)社會組織而言，其發(fā)展較多依賴于社區(qū)自身擁有的可支配資源，且對資源的開放程度亦有不同需求。？譺？訛同時，處于科層末梢的社區(qū)，面對紛繁復(fù)雜的任務(wù)環(huán)境，工作內(nèi)容的優(yōu)先級排序會影響社區(qū)資源投放的方向和多少，進一步制約了“三社聯(lián)動”的參與程度和治理能力。

（三） 地方實踐與頂層設(shè)計

“三社聯(lián)動”一經(jīng)提出便得到研究者和實務(wù)者的廣泛關(guān)注。從2016年開始，民政部主推的“三社聯(lián)動”從個別省份的探索走向全國性實踐。從地方多樣化的探索來看，地方改革因地制宜、各具特色，涌現(xiàn)出北京模式、上海模式、太倉模式等，并通過治理創(chuàng)新和資源投入，不斷創(chuàng)造“三社聯(lián)動”的新模式。事實上，在深入推動“三社聯(lián)動”的地方實踐中，由于重要法律和制度的缺失導(dǎo)致“三社聯(lián)動”實踐難以向縱深發(fā)展，比如社會組織發(fā)展的整體法律環(huán)境不夠完善、社會工作的專業(yè)性和倫理性未得到應(yīng)有的重視、政府購買服務(wù)的立法層次較低等。因此，難以對“三社聯(lián)動”得以順利運行的深層條件和配套措施提出精準(zhǔn)的制度設(shè)計和改革方案。與此同時，對于如何形成“三社聯(lián)動”實踐創(chuàng)新經(jīng)驗的擴散效應(yīng)并未給予足夠的關(guān)注和研究。頂層設(shè)計與系統(tǒng)的改革配套，結(jié)合地方的治理創(chuàng)新，其重要意義不僅有助于“三社聯(lián)動”的深入推進，其對政府轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會活力、重建基層治理秩序等都具有重要的改革意義。

四、 優(yōu)化聯(lián)動環(huán)境：制度配套與支持體系建設(shè)

基于上述分析，可以看到，“三社聯(lián)動”在具體運行中會受到聯(lián)動環(huán)境和治理情境的不同程度的影響，其工作重點、工作內(nèi)容和工作方式等都會發(fā)生變化，并有可能偏離“三社聯(lián)動”治理目標(biāo)的最初設(shè)定。就機制而言，部委主推的“三社聯(lián)動”是一種“自上而下”的機制——政府在政策制定、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放，資源投入和政府購買服務(wù)的項目選擇等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但政府的不當(dāng)干預(yù)不可避免地會帶來“三社聯(lián)動”行政色彩濃厚、行政性與專業(yè)化的矛盾、唯資源導(dǎo)致的“向上負責(zé)”、過于注重短期效應(yīng)等運行中的突出問題。本質(zhì)上，“三社聯(lián)動”最終的目標(biāo)指向在于激發(fā)社區(qū)的“社會性”、激活內(nèi)生性資源，因此更需要專業(yè)社會組織、社工和社區(qū)居民等“自下而上”的社會支持機制，即在社區(qū)議題選擇和解決機制、社區(qū)具體服務(wù)項目的選擇和設(shè)計等關(guān)于社區(qū)未來發(fā)展的重要議題方面積極參與，發(fā)揮主體性作用，融入更多的協(xié)商因素，以平衡“自上而下”和“自下而上”兩種機制，提高“三社聯(lián)動”運行的有效性和服務(wù)提供的精準(zhǔn)性。

（一） 聯(lián)動平臺支撐：政府改革與激發(fā)社會活力并重

事實上，“三社聯(lián)動”并非只是涉及社區(qū)、社會組織和社工三者的分工聯(lián)動關(guān)系，政府角色依然占有主導(dǎo)地位，且發(fā)揮頂層設(shè)計的重要制度供給作用，著眼于解決社會治理領(lǐng)域的條塊分割與矛盾、資源整合機制不完善、社會主體活力不足等重要問題。因此，探討“三社聯(lián)動”的優(yōu)化問題，要在一定的“場域”和治理情境中，探索政府如何更好地介入社區(qū)建設(shè)，在基層社會治理層面實現(xiàn)良性的政社互動。政府需要積極參與和主導(dǎo)社區(qū)秩序的構(gòu)建，同時也要自覺約束自身行為的方式和界限，設(shè)計逐步退出的機制;利用、培育和鞏固社區(qū)治理資源，發(fā)展相應(yīng)的社區(qū)組織，以填補政府治理和自治理之間的斷層，此為基層治理構(gòu)建的核心方面。？譹？訛具體而言，在聯(lián)動平臺建設(shè)方面，筆者提出以下幾點建議：

第一，持續(xù)推動基層政府職能轉(zhuǎn)移和社區(qū)治理體制機制改革，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用。政府不僅要提供政策支撐，資源支持，更需要簡政放權(quán)，建立清單制度，厘清街道辦事處和居委會的權(quán)責(zé)邊界，厘清基層政府與社區(qū)自治組織的權(quán)責(zé)邊界，厘清政府與社會的權(quán)責(zé)體系，重心下移、資源下沉和資源整合，“把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)”。同時，明確“三社”主體間關(guān)系，增強社區(qū)的自治和服務(wù)功能，為“三社聯(lián)動”的持續(xù)推進提供平臺支撐和制度支持。第二，政社分開與政社合作?！胺补?、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出”，？譺？訛改變政府的全能角色和大包大攬的傳統(tǒng)治理模式，在政社分開的前提下轉(zhuǎn)向通過政社的互動式、多樣化合作、借助社會力量來促進社區(qū)議題的有效解決，完善社區(qū)服務(wù)提供的方式，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會以來，中央不斷強調(diào)將黨的有效領(lǐng)導(dǎo)與“激發(fā)社會組織活力”聯(lián)系起來，鼓勵社會組織積極嵌入基層治理網(wǎng)絡(luò)體系，為社會組織參與基層社區(qū)治理開放了制度空間。第三，創(chuàng)新社區(qū)治理體制，改變傳統(tǒng)社區(qū)治理模式。這不僅需要通過轉(zhuǎn)變政府職能來激發(fā)社會活力，形成多元治理結(jié)構(gòu)，還需要通過培育和發(fā)展社會力量為這種多元治理結(jié)構(gòu)的形成奠定社會基礎(chǔ)。因此，需要改變傳統(tǒng)上過于注重服務(wù)經(jīng)濟和行政推動的治理模式，建立新治理模式，更加強調(diào)以民生為導(dǎo)向、向下負責(zé)的基層公共服務(wù)體系、注重激發(fā)社會活力，以及強調(diào)多元共治。？譻？訛

（二） 聯(lián)動保障：黨建引領(lǐng)“三社聯(lián)動”

將“政府改革+激發(fā)社會活力”聯(lián)系起來，對于推動“三社聯(lián)動”的有序發(fā)展無疑具有重要意義，但同時又面臨如何平衡秩序和活力的問題。此時，黨建在整合社會不同利益、塑造政社之間的新共識和促進政社之間有效溝通上具有正面價值。？譼？訛改革開放以來，隨著單位制黨建向區(qū)域化黨建的轉(zhuǎn)型，黨建工作的重點逐步轉(zhuǎn)向基層。社區(qū)、社會組織和社工各自功能的高度分化使得它們在提供社區(qū)部分職能上具有專業(yè)優(yōu)勢，同時各主體間關(guān)系的復(fù)雜性導(dǎo)致社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)與機制尚需探索和完善，以社區(qū)黨建的社會化、區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化實現(xiàn)對社區(qū)內(nèi)不同資源的有效整合和優(yōu)化配置，促成新型的政社關(guān)系。？譽？訛進而，黨建引領(lǐng)“三社聯(lián)動”需要完善基層黨組織建設(shè)的各種機制，充分發(fā)揮基層黨組織在城市基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，堅持街道黨工委總攬全局的核心地位，引導(dǎo)基層黨組織強化政治功能。通過區(qū)域化黨建、黨建聯(lián)建等方式推進街道、社區(qū)與駐社區(qū)單位資源共享、信息互通、共建互補、協(xié)同整合，推動管理和服務(wù)力量下沉，共同為轄區(qū)內(nèi)居民服務(wù)。？譾？訛

（三） 聯(lián)動機制：從問題解決機制走向議題導(dǎo)向的常態(tài)化機制

前述分析已經(jīng)表明，根據(jù)具體的治理情境，街道和社區(qū)居委會可能會策略性地運用“三社聯(lián)動”，比如完成上級指派的社區(qū)行政性任務(wù)，提供臨時性的、一般性的社區(qū)服務(wù)，過于強調(diào)事本主義的運作方式，被動而非主動回應(yīng)社區(qū)居民需求，以及社會組織和社工未能充分發(fā)揮社會服務(wù)供給效力。這都導(dǎo)致“三社聯(lián)動”的發(fā)展層次較低，使得“三社聯(lián)動”具有臨時性和工具性特征，成為一種“應(yīng)急”驅(qū)動的問題解決機制，而非以社區(qū)議題為導(dǎo)向的常態(tài)化機制。以社區(qū)議題為導(dǎo)向的常態(tài)化機制的重點在于，使社區(qū)真正成為街道、社區(qū)居委會、社區(qū)自治組織、社會組織和社工，以及社區(qū)居民進行協(xié)同治理的平臺，通過有效的良性合作機制共同致力于推動社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理和社區(qū)參與，比如部分讓渡社區(qū)居民事務(wù)管轄權(quán)、通過社會服務(wù)組織自由選擇權(quán)提供社區(qū)服務(wù)、在服務(wù)項目立項中建立社會服務(wù)組織與服務(wù)對象的良性互動，？譹？訛提升社區(qū)服務(wù)提供的有效性，為“三社聯(lián)動”深入社區(qū)治理提供更好的平臺。

（四） 聯(lián)動的運行原則：社區(qū)服務(wù)投放的精準(zhǔn)性和社區(qū)居民的參與性

黨的十八屆五中全會提出：“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！本珳?zhǔn)化治理，著眼于滿足社區(qū)居民多樣性和差異化的需求，強調(diào)社區(qū)服務(wù)的精準(zhǔn)投放。形成社區(qū)治理的精細化，在立足于社區(qū)需求和社區(qū)發(fā)展實際存在差異化的前提下，要求宏觀層面的制度和政策引領(lǐng)、中觀層面的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和微觀層面的社區(qū)行動者的有效協(xié)作，這些層面的改革有可能進一步突破社區(qū)治理發(fā)展的結(jié)構(gòu)性瓶頸。具體依賴于以下幾方面：一是要注重對社區(qū)治理細節(jié)的把握，把精細化、專業(yè)化、差異化貫穿于社區(qū)治理全過程，優(yōu)化社區(qū)發(fā)展策略和推進機制;？譺？訛二是強調(diào)協(xié)同治理和機制的建構(gòu)，注重公共性生產(chǎn)機制和社會支持機制的建設(shè)，提升社區(qū)居民的參與程度，注重發(fā)展和培育專業(yè)性社會組織，注重社區(qū)專業(yè)人才發(fā)展及其能力建設(shè);三是融入技術(shù)治理的維度，推動社區(qū)治理的信息化水平。技術(shù)治理融入到“三社聯(lián)動”中，一方面有助于進行網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，在識別社區(qū)居民需求、推動社區(qū)居民意見表達，以及形成高效且有針對性的社區(qū)服務(wù)方面具有重要作用;另一方面，技術(shù)治理有可能引導(dǎo)有效的居民利益和意見的表達機制的形成，引發(fā)社區(qū)公共性生產(chǎn)，進一步提升居民自組織治理的能力。

（五） 聯(lián)動的資源支持：整合條塊資源，逐步發(fā)揮社會資源的功能，充分運用社區(qū)內(nèi)生性資源

無論是社區(qū)治理，還是社會組織與社工向縱深發(fā)展并更好服務(wù)于社區(qū)發(fā)展，都需要資源支持。為了便于討論，可以把對“三社聯(lián)動”的資源支持種類分為三種：行政資源、社會資源和社區(qū)內(nèi)生性資源。

具體而言，在聯(lián)動的資源支持方面：第一，行政資源分為條塊資源和政府購買服務(wù)。在繼續(xù)整合條塊資源，推動行政資源下沉，提升社區(qū)綜合治理能力的同時，社區(qū)要放開相應(yīng)的資源，擴大空間讓渡的程度，改變“三社”主體結(jié)構(gòu)失衡的局面。？譻？訛進一步地，政府購買服務(wù)成為一種較為有效的發(fā)展社會組織的方式，即依據(jù)社會組織的專業(yè)性和服務(wù)提供的效率性等原則，通過簽訂管理合同，選擇合適的社會組織作為社區(qū)服務(wù)的提供者。政府購買服務(wù)使得社會組織與社區(qū)的聯(lián)系趨于穩(wěn)定，一是社會組織的數(shù)量已經(jīng)成為地方政府政績的一部分，因此地方政府有動力培育社會組織。二是基層政府合同管理能力有限，社會組織能夠協(xié)助基層政府。本質(zhì)上，政府購買體現(xiàn)的是政府與社會組織之間的契約關(guān)系。作為理性的制度設(shè)計，在政府購買關(guān)系中，政府與社會組織是委托—代理關(guān)系。作為出資方的政府需要界定服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)范圍、選擇合適的社會組織，管理購買服務(wù)合同，實施監(jiān)督與評價。但是由于基層政府缺乏合同管理經(jīng)驗，因此需要專業(yè)的社會組織予以協(xié)助。

第二，社會資源方面重點闡述社工對“三社聯(lián)動”發(fā)展的影響。目前，國家層面已經(jīng)制定了專門的社區(qū)社會工作發(fā)展政策，用于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)。除此之外，還需要建立系統(tǒng)的社工人才培養(yǎng)機制，提高社工專業(yè)素質(zhì)，形成省、市兩級社工專業(yè)人才培訓(xùn)基地，加強人才的系統(tǒng)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)與培訓(xùn)的層次性，從管理層、工作層和成員層三個層面規(guī)范社會組織人才培訓(xùn)。？譹？訛進而，完善社工人才激勵保障政策，提高社工薪酬待遇和社會地位，為“三社聯(lián)動”的發(fā)展提供人才支撐。同時，對于社工自身而言，為了更好的服務(wù)社區(qū)，社工要了解社區(qū)生態(tài)、社區(qū)歷史，從社區(qū)建設(shè)的角度提升自身素質(zhì)，與社區(qū)形成良好的合作關(guān)系，增強相互信任。

第三，社區(qū)內(nèi)生性資源包括社區(qū)自治組織和社區(qū)居民。從長遠來看，“三社聯(lián)動”健康、有效和長遠的發(fā)展依托于社區(qū)內(nèi)生性資源的培育、發(fā)展和運用。因此，促進社區(qū)自組織能力的培育，拓展自治空間，激發(fā)社區(qū)自治組織、社區(qū)居民等社區(qū)內(nèi)生性力量廣泛、深度且有效的參與，塑造社區(qū)的公共精神和社會資本，讓社區(qū)運轉(zhuǎn)起來成為“三社聯(lián)動”發(fā)展的根本。

五、 結(jié)語

本質(zhì)上，“三社聯(lián)動”是一個功能不斷拓展的過程，更是培育、發(fā)展社會自身力量，運用社會機制發(fā)揮治理作用的過程。它是一種規(guī)范化治理，有其特定的目標(biāo)指向;更是參與式治理，需要逐步發(fā)揮社會主體的能動性?！叭缏?lián)動” 機制的有效運行不僅要求“三社”提升治理能力，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而且有賴于“三社聯(lián)動”背后的制度要素與社區(qū)行動者的有效互動，還需要從宏觀層面的體制機制和制度建設(shè)中多渠道尋求治理之道。它們共同形成了城市社區(qū)的治理邏輯。

（責(zé)任編輯：徐澍）

Abstract?The mechanism of “three society linkage” in community governance proposes important theoretical and practical problems of the relationship between government and society and the optimization of grass-roots social governance. It is a process of function expanding， and its development is deeply influenced and regulated by the specific situation inside and outside the community. From the meso-perspective of “governance context”， this article constructs the analysis framework of “target orientation-relationship between government and society-linkage context” to reveal the development opportunities and institutional constraints faced by the “three society linkage” mechanism in urban community， and probes into the support system for its development.

Key words?community governance; three society linkage; governance context; party building; public participation