楊亮

摘 要：隨著建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展，建筑污染受害者權(quán)利保障問題日漸引起人們的關(guān)注。如何保障建筑污染受害者的合法權(quán)益，需要另辟路徑?？梢詮慕⒔ㄖ┕し蹓m污染標準和合理操作標準入手，采取公益訴訟的模式，從而彌補原有受害者取證難的不足，達到有效保護建筑污染受害者權(quán)益的目的。

關(guān)鍵詞：建筑污染;受害者;權(quán)利保障

一、引言

對公民的權(quán)利保障正在成為中國社會發(fā)展的一個焦點。人們可以發(fā)現(xiàn)，近年來關(guān)于公民的言論自由、人身自由和人身健康安全等方面的各種討論。與此同時，建筑市場的欣欣向榮帶來經(jīng)濟增長、工作崗位增加以及居民收入提高的同時帶來的施工污染逐漸成為人們關(guān)注公民權(quán)利保障的一個很大的切入點。由于施工單位在施工過程中不規(guī)范的操作、政府不完善的建筑污染控制指標和對建筑污染不嚴格的監(jiān)督引發(fā)了一系列有關(guān)建筑施工的污染。施工當中不符合標準排放的噪音、粉塵、廢氣、廢水和泥沙等的堆積物對環(huán)境各質(zhì)量和人民生命健康權(quán)利造成極大的損害。同時，受害者的維權(quán)難問題又極大地損害公眾對和諧美麗社會的信任。對此，本文對現(xiàn)行建筑施工的粉塵污染的監(jiān)管和受害者維權(quán)深入剖析，從法律規(guī)范角度分析政府如何以更合理的建筑施工粉塵污染標準和合理操作標準對污染從源頭進行改善;公眾如何同過自身力量和民間組織更好地舉證維權(quán);司法如何通過公益訴訟進行權(quán)利救濟。

二、我國對建筑施工粉塵污染的立法的進步

目前，這類建筑施工污染由于改革開放之初粗放的發(fā)展方式已對人們的生產(chǎn)生活產(chǎn)生巨大的危害，極大地破壞公民的合法權(quán)利。毋庸置疑，出于對公民權(quán)利保障，我國關(guān)于建筑施工污染的立法確有長足的進步。第一、從橫向來看，解決施工建筑污染保障公民權(quán)利權(quán)益都在國家的重要部門法層面成為重要的條款。如憲法的第26條的規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”《民法總則》將綠色原則確立為基本原則，規(guī)定民事主體從事民事活動，應(yīng)當有利于節(jié)約資源，保護生態(tài)環(huán)境?！缎谭ā返?38條等法律規(guī)定了環(huán)境污染的環(huán)境影響評價制度，破壞環(huán)境應(yīng)承擔的責任。第二、從縱向來看，我國主要是通過法律措施來控制建筑揚塵的排放。我國自2000年起相繼頒布了一些針對建筑工程中揚塵管理的規(guī)范、法規(guī)以及標準，如《大氣污染防治法》就針對建筑施工活動中的揚塵污染防治做了相關(guān)規(guī)定，其中規(guī)定在城區(qū)內(nèi)從事建筑施工的企業(yè)應(yīng)當按照當?shù)卣囊髮Ρ酒髽I(yè)造成的揚塵污染采取防控措施。此外，2002年國務(wù)院通過《排污費征收標準管理條例》對常見的粉塵的排放限值（質(zhì)量濃度）和應(yīng)當繳納的相關(guān)的費用都做了詳細規(guī)定。2009年7月1日，江蘇省首先對工地揚塵開始征收排污費，其收費標準為每月每平方米征收0.24元。從2012年開始，深圳特區(qū)、南京市、大連市、北京市也向江蘇省學習進行對揚塵排污費的征收。 2017年11月4日第三次修正《中華人民共和國職業(yè)病防治法》。

三、建筑施工粉塵污染立法適用的不足之處

雖然從中央到地方，為減少建筑施工粉塵污染對公民權(quán)利侵害的建筑施工污染的立法有了進步。但是，也不能不指出，現(xiàn)有的針對建筑施工粉塵的立法還遠不能令人滿意;已有的立法關(guān)于粉塵的危害標準界定、公民的舉證方式、公益訴訟的立法進程，尚需進一步改善，以提高其合理化的水平。

（一）對粉塵危害界定標準的不足

我國現(xiàn)階段的法規(guī)和標準并沒有明確的導(dǎo)向性，對于建筑揚塵的防控重點并沒有明確指出，這導(dǎo)致建筑企業(yè)在防控揚塵時沒有統(tǒng)一的標準。另外由于建筑揚塵種類不同，故不同的建筑揚塵對人體造成的傷害也不同，但是是在建筑行業(yè)我國目前并沒有針對不同類型的建筑污染問題提出有效的監(jiān)測標準。因此就收效來看，當前這些法規(guī)并不能有效地控制施工單位揚塵的排放，企業(yè)是否按照要求對對揚塵污染進行防控主要還是依靠企業(yè)自身是否有揚塵污染意識。比如說2017年第三次修訂的《職業(yè)病防治法》26條第四款規(guī)定其中的“國家職業(yè)衛(wèi)生標準和要求”在各個地區(qū)會出現(xiàn)建筑施工污染標準不一甚至缺乏重點懲治對象，同時欠缺針對不同性質(zhì)粉塵的不同檢測監(jiān)測控制標準。

（二）公民舉證難

就職工因建筑施工粉塵污染患病的舉證來說，身患職業(yè)病的勞動者申請補償時，首先要過“驗明正身”一關(guān)，即與用人單位確認勞動關(guān)系。在《職業(yè)病防治法》修改后，“誰主張誰舉證”的傳統(tǒng)做法改為“舉證責任倒置”，即由用人單位出具鑒定所需材料，否則可以根據(jù)當事人提供的證據(jù)進行診斷。但是，跟據(jù)第49條第二款：“當事人在仲裁過程中對自己提出的主張，有責任提供證據(jù)。勞動者無法提供由用人單位掌握管理的與仲裁主張有關(guān)的證據(jù)的，仲裁庭應(yīng)當要求用人單位在指定期限內(nèi)提供;用人單位在指定期限內(nèi)不提供的，應(yīng)當承擔不利后果?！笨此朴萌藛挝惶峁┳C據(jù)，但前提是當事人首先提供證據(jù)，只有在當事人提供不出才由用人單位提供。“證據(jù)”比較繁雜。其次，更值得人們關(guān)注的是職業(yè)病危害因素與病人臨床表現(xiàn)之間的必然聯(lián)系一旦被用人單位以各種理由駁回，受害人就不能成功舉證。最后，如果用人單位承擔不利后果小于其所因不規(guī)范操作而獲得的利益，施工污染受害者想要維權(quán)在舉證環(huán)節(jié)很可能就不得不放棄。就建筑施工污染其他非職工的受害者來講，沒有勞動合同的關(guān)系制約，舉證維權(quán)難度更大。為了證明施工粉塵對自己的侵害，許多受害者不得不自掏腰包進行醫(yī)學檢測甚至不得不在追究施工污染責任前先進行嚴酷的手術(shù)治療。在這之后經(jīng)過繁瑣的程序之后才有機會舉證。同時，無論對于職工還是非職工受害者都存在因施工粉塵患病潛伏期長，（如塵肺病的潛伏期比較長，一般在5至20年），等到并發(fā)時意識不到病從何起，無法舉證的情況。

（三）公益訴訟不足

1.公眾自身問題

第一，公眾的參與意識淡薄。許多公眾將施工建筑污染的處理認為是國家政府的事，自己并不需要參與。第二，公眾參與不積極。

2.外界問題

第一，我國建筑施工污染的信息公開面對公眾的互動性較差。第二，公眾獲得建筑施工污染處理參與的途徑較少。第三，民間的監(jiān)督建筑施工污染的組織較少并且對施工單位威懾力不夠。第四，媒體對于建筑施工污染的曝光度低。第五，公眾的公益訴訟的過程復(fù)雜。

四、對我國建筑施工粉塵污染立法治理的建議

（一）針對粉塵危害界定標準問題

首先，針對國家統(tǒng)一的建筑施工污染衛(wèi)生標準做好嚴格規(guī)定確保各地方執(zhí)行力。其次，針對不同性質(zhì)的建筑施工粉塵污染從多方面進行具體的標準界定。第一，建議國家對建筑揚塵濃度的測量方法做出一些規(guī)定。主要的揚塵測量方法有濾膜質(zhì)量測塵法、超聲波衰減法、光散射法、壓電振動法、降塵法和紅外線吸收法等。其中超聲波衰減法、降塵法測量對結(jié)果的影響較大。第二，筆者認為對于揚塵測量的工具進行規(guī)定。如在工作溫度0攝氏度的環(huán)境下避免使用P-5L2C型便攜式微電腦粉塵儀進行呼吸性粉塵的測量。第三，對于施工現(xiàn)場的工具使用也做出相應(yīng)的規(guī)定。如嚴禁使用鼓風機式除塵設(shè)備，推廣使用吸入式除塵設(shè)備或吹吸一體化除塵設(shè)備。第四，在施工過程中對日常管理以及臨時設(shè)施嚴格管控。

（二）針對舉證難問題

第一，完善公眾參與有關(guān)建筑施工污染的立法。明確公眾參與的范圍，調(diào)動公眾參與的積極性。第二，在確定某一建設(shè)項目后，應(yīng)盡早向公眾公布信息，及時聽取公眾意見獲得第一手資料，并在編制的過程中根據(jù)公眾的意見及時作出修正和補充。擴大建筑施工污染信息的公開度和與公眾的互動性，關(guān)注群眾的反對意見。第三，公正合理的程序是實體權(quán)利得以實現(xiàn)的保障，對公眾參與的聽證會、論證會應(yīng)進行程序化管理。對于其他形式的民間組織也要進行程序化管理。第四，增加公眾反饋意見途徑的多樣化。例如，政府可以打造一個互聯(lián)網(wǎng)溝通平臺實時接收公眾的意見;進行手機短信隨機調(diào)查;在施工建筑附近公布投訴電話等多種方式。讓公眾的反對之聲更方便地發(fā)出來。第五，鼓勵多種民間組織對建筑施工進行監(jiān)督。例如賦予建筑施工附近居民有組成對施工進行監(jiān)督的民間組織的權(quán)利。

（三）針對公益訴訟問題

第一，擴大環(huán)境公益訴訟主體。我們在修訂有關(guān)建筑施工污染的法律法規(guī)時，將公民、法人、“非正式”的民間組織、能行使環(huán)境監(jiān)督管理職能的部門納入環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍，對切實保障環(huán)境民事公益訴訟順利進行有很大的推動作用。第二，建立環(huán)境公益訴訟保障制度。要通過程序的設(shè)置使原告在訴訟是有所保障。如環(huán)境訴訟法律援助、訴訟費用援助等等，實現(xiàn)實質(zhì)公平。第三，建立合理的舉證責任分配機制。舉證責任分配涉及到價值比較，由于公益訴訟的原告涉及公共利益，更應(yīng)進行充分的法律保障。因此可以借鑒美國和日本在處理公害糾紛中采用的加重加害人的舉證責任的做法，其同樣適用舉證責任倒置。同時可在為維護環(huán)境公益提起的公益訴訟中應(yīng)借鑒民事環(huán)境侵權(quán)中采取的舉證責任倒置的規(guī)則，對環(huán)境公益訴訟中的行政訴訟實行一般舉證和特殊舉證相結(jié)合的分配原則。第四，防治環(huán)境公益行政訴訟權(quán)的濫用。在美國環(huán)境訴訟的條款中，一方面賦予原告寬緩的起訴資格，另一方面對原告提起的訴訟也規(guī)定了一些限制條件。我國也可以借用，以期達到充分發(fā)揮行政機關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中的作用，防治公民訴訟權(quán)的濫用。

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