余 沁

（中國政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京 100088）

《監(jiān)察法》中的留置措施取代之前的“兩規(guī)”正式納入監(jiān)察委員會的執(zhí)行措施，成為一種新型的監(jiān)察調(diào)查手段，為當(dāng)前新形勢下的反腐敗斗爭提供了強(qiáng)有力的武器。作為監(jiān)察體制改革中最嚴(yán)厲的一項(xiàng)調(diào)查措施，留置措施的合法正當(dāng)實(shí)施是監(jiān)察體制改革遵循法治化道路的縮影。由于《監(jiān)察法》剛出臺不久，留置措施的具體程序適用規(guī)定略顯粗糙，因此，如何在法律層面上細(xì)化留置措施規(guī)定，以適應(yīng)實(shí)踐操作的需求顯得極為迫切。

一、留置措施的啟動程序

作為一項(xiàng)新型監(jiān)察手段，留置措施程序的啟動無疑占據(jù)規(guī)則運(yùn)行的首要地位。遵循權(quán)力制約和正當(dāng)程序的雙向標(biāo)準(zhǔn)，立法者對留置措施的啟動程序整體上規(guī)定較為嚴(yán)格，但仍有模糊地帶急待完善。在程序的啟動上主要分為具體適用條件和審批程序兩個方面進(jìn)行探討。

（一）留置措施的具體適用條件

出于留置措施的嚴(yán)厲性，《監(jiān)察法》第22條對適用的案件類型、證據(jù)條件和必要性條件進(jìn)行了具體的規(guī)定，具有一定的合理性，但仍存在措辭不清楚、條件寬泛的問題。

第一，留置措施適用的案件類型限于嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)類刑事犯罪，這說明對于一般的行政違法違紀(jì)行為是禁止使用留置措施的，體現(xiàn)出案件性質(zhì)的惡劣性與實(shí)施手段的嚴(yán)厲性相適應(yīng)，一定程度上符合比例原則的要求。同時(shí)在第2款中，留置措施的適用范圍擴(kuò)大到了涉嫌行賄犯罪和共同犯罪的涉案人員。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于立案前發(fā)現(xiàn)的被調(diào)查人涉嫌職務(wù)類刑事犯罪是否能采取留置措施呢？筆者認(rèn)為，出于程序的正當(dāng)性和嚴(yán)格規(guī)定適用條件的考量，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)定為正式立案以后，即對于被調(diào)查人自首、他人舉報(bào)有一定違法犯罪事實(shí)及證據(jù)但未正式立案時(shí)，應(yīng)當(dāng)禁止采取留置措施。

第二，就證據(jù)而言，與強(qiáng)制類措施實(shí)施的嚴(yán)謹(jǐn)性保持一致，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須已掌握一定的違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，但仍需要進(jìn)一步調(diào)查相關(guān)的重要問題。在證據(jù)層面上法律對留置措施的適用具有時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的嚴(yán)格控制，是過去已經(jīng)掌握一定的違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，然而該事實(shí)和證據(jù)還不足以證明被調(diào)查人的罪行，需要采取進(jìn)一步調(diào)查。不難看出，法律禁止在無任何證據(jù)的情況下為更好地方便監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查而采取留置措施，也禁止監(jiān)察機(jī)關(guān)在已經(jīng)收集到足夠事實(shí)和證據(jù)的情況下為對被調(diào)查人方施加壓力而濫用權(quán)力，在證據(jù)條件上具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。

第三，就必要性條件而言，主要考慮兩個因素。一是案情自身復(fù)雜重大，采取留置措施便于查明具體案情、懲罰犯罪；二是被調(diào)查人可能存在妨礙調(diào)查的行為，例如涉嫌自殺逃跑或者偽造毀滅證據(jù)串供等，給偵破案件帶來嚴(yán)重的不利影響?？梢?，以上兩個因素只要存在任意一種情形，便會實(shí)質(zhì)性阻礙反腐案件的調(diào)查，加大案件偵破難度，與當(dāng)前嚴(yán)峻的反腐形勢導(dǎo)致的監(jiān)察資源緊張相沖突，故該條件一定程度上適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)反腐的需求。但我們也不難發(fā)現(xiàn)，留置措施在必要性問題上對妨礙調(diào)查的行為給予監(jiān)察機(jī)關(guān)較大的裁定權(quán)，在現(xiàn)實(shí)操作中“可能”的判斷很有可能會出于監(jiān)察機(jī)關(guān)的主觀判斷，而非是出于是否真正存在妨礙調(diào)查的行為。因此，應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)要有證據(jù)證明被調(diào)查人可能存在妨礙調(diào)查的行為以適應(yīng)留置措施嚴(yán)厲性的要求。同時(shí)，對于案情重大復(fù)雜也應(yīng)作具體化的規(guī)定，經(jīng)過常年對貪腐案件的辦理，我們實(shí)際上對案件的重大復(fù)雜性是有準(zhǔn)確的認(rèn)識的，比如案件涉及人數(shù)眾多、涉及跨國跨地域犯罪等，加以規(guī)定可以防止用語的模糊性帶來的權(quán)力濫用。

（二）留置措施的審批程序

《監(jiān)察法》在對適用留置措施的具體法定情形進(jìn)行明確規(guī)定后，如何嚴(yán)格規(guī)范審批機(jī)關(guān)決定采取留置措施的審批程序就顯得至關(guān)重要。中央紀(jì)委監(jiān)察部明確表示，監(jiān)察委員會在行使調(diào)查權(quán)時(shí)，必須堅(jiān)持調(diào)查決策要嚴(yán)，設(shè)置嚴(yán)格的審批程序，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督制約[1]?！侗O(jiān)察法》第43條對審批機(jī)關(guān)和審批程序做了初步規(guī)定。

1.留置措施的審批機(jī)關(guān)

按照縱向?qū)蛹壍母叩停侗O(jiān)察法》區(qū)分了設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)和省級監(jiān)察機(jī)關(guān)的報(bào)批留置對象：設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)在使用留置措施之前需要報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)，而省級監(jiān)察機(jī)關(guān)僅需要向國家監(jiān)察委備案即可?？梢钥闯觯摋l在保障公民的基本權(quán)利和保證監(jiān)察效率之間進(jìn)行了權(quán)衡，對于縣市級監(jiān)察機(jī)關(guān)，出于對公民基本權(quán)利的謹(jǐn)慎考量，應(yīng)當(dāng)將審批權(quán)限收歸上一級的監(jiān)察機(jī)關(guān)；對于省級監(jiān)察機(jī)關(guān)，出于提高監(jiān)察效率的需要賦予其直接審批的權(quán)能，但需要向國家監(jiān)察委員會備案以加強(qiáng)監(jiān)督。

然而，我們也能看到，當(dāng)前《監(jiān)察法》只對省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)和省級監(jiān)察機(jī)關(guān)的報(bào)批問題進(jìn)行了規(guī)定，那么對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向誰進(jìn)行報(bào)批？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的報(bào)批機(jī)關(guān)。對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，法律既然允許省級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審批，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)然具有自行決定的權(quán)力。不過這里存在的一個問題是，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)同省級監(jiān)察機(jī)關(guān)一樣進(jìn)行備案？它應(yīng)當(dāng)向誰備案？筆者認(rèn)為，出于對留置案件的統(tǒng)一管理、為留置措施的完善提供實(shí)證資料以及監(jiān)督審批程序的考量，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)備案，報(bào)全國人大常委會備案。

值得關(guān)注的另一點(diǎn)是，《監(jiān)察法》第17條規(guī)定上級監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行指定管轄，而省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)的報(bào)批機(jī)關(guān)又是上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)，這就有可能出現(xiàn)市級監(jiān)察機(jī)關(guān)為掌控案件的留置權(quán)，將自己的案件指定下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)審理的情況。筆者認(rèn)為，為避免該類情形出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定將指定管轄案件留置措施的審批權(quán)限統(tǒng)一收歸省級監(jiān)察機(jī)關(guān)。

2.留置措施的審批程序

《監(jiān)察法》第43條僅規(guī)定實(shí)行集體研究制，值得肯定的其明確否定了北京市首例留置案件中由黨委領(lǐng)導(dǎo)單人審批的做法，[2]嚴(yán)格劃分了政治領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)法職能，遵守正當(dāng)法律程序，有利于促進(jìn)留置措施更加謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地使用。然而，《監(jiān)察法》目前并未對該方式作出明確規(guī)定。山西省試點(diǎn)中省監(jiān)察機(jī)關(guān)審批留置措施是通過省監(jiān)委執(zhí)紀(jì)審查專題會議研究最后決定，[3]也并未具體說明如何適用集體決策制。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)細(xì)化集體決策制的審批方式，首先應(yīng)當(dāng)遵循民主集中制的原則。會議應(yīng)先由案件的主審人主持匯報(bào)案件的相關(guān)情況，案件的參與人均應(yīng)到場參加并發(fā)表自己的意見。應(yīng)當(dāng)派至少一位本級主任級別人員列席會議進(jìn)行監(jiān)督，最后通過案件參與人員的討論按照三分之二以上多數(shù)決形成留置審批的意見，并制作紙質(zhì)版意見表和會議討論情況表，上報(bào)該級監(jiān)察機(jī)關(guān)對應(yīng)的留置審批機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行最終的審核和審批。負(fù)責(zé)人對留置審批意見不認(rèn)同的，應(yīng)當(dāng)書面闡明理由交于案件主審人，此時(shí)案件主審人應(yīng)重新召開會議，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加，二次會議通過三分之二多數(shù)決形成的意見為最終意見。

此外，《監(jiān)察法》中對備案制度規(guī)定的非常模糊，而實(shí)踐中對備案制度存在單純備案和進(jìn)行實(shí)質(zhì)性備案審查兩種方式。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取第二種模式。留置措施作為約束人身自由的調(diào)查手段，單純備案可能會流于形式，和留置措施的性質(zhì)不相匹配。為貫徹比例原則和程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，理應(yīng)對其進(jìn)行實(shí)質(zhì)內(nèi)容上和程序上的備案審查。這與省級和國家級監(jiān)察機(jī)關(guān)自身可以決定實(shí)行留置程序并不矛盾，反而提供了一種新的救濟(jì)途徑。對于備案不合格的案件，通過監(jiān)察機(jī)關(guān)縱向權(quán)力的制約即可進(jìn)行及時(shí)救濟(jì)，不予留置或者允許程序上的瑕疵補(bǔ)正，這同時(shí)也對采取自行審批的監(jiān)察機(jī)關(guān)起到很好的監(jiān)督作用。

二、留置措施的期限

留置期限的設(shè)定需要綜合考量職務(wù)犯罪調(diào)查的難度與法治反腐背景下尊重保障人權(quán)的要求。從這個層面上來說，期限的長短對于留置措施能否合法有效的實(shí)施意義重大，留置期限與后續(xù)刑期折抵的銜接對保護(hù)被留置人的人身自由具有重要價(jià)值。同時(shí)，在留置不適時(shí)、違反期限規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取解除措施，使得被留置人的權(quán)利得到及時(shí)的補(bǔ)救，此時(shí)對于解除機(jī)關(guān)的確定也顯得尤為重要，需要后續(xù)的法律進(jìn)一步明確。

（一）留置措施的期限

《監(jiān)察法》第43條明確規(guī)定留置時(shí)間最多只有3個月。這一規(guī)定實(shí)際上是參考了“雙規(guī)”的期限，在參考標(biāo)準(zhǔn)的選擇上具備理論與實(shí)踐上的合理性。與其性質(zhì)相近的刑事拘留措施最長拘留期限只有37天，考慮到職務(wù)類犯罪案件調(diào)查的難度，顯然拘留措施的期限難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。而留置措施的本質(zhì)目的是通過控制被留置人的人身自由，查明職務(wù)類犯罪案件的事實(shí)真相，就目的上而言，留置措施和“雙規(guī)”是一樣的。如前文所述，“雙規(guī)”是反貪調(diào)查實(shí)踐選擇的結(jié)果，對偵破案件發(fā)揮過不可代替的作用。那么借鑒其運(yùn)行機(jī)制就存在實(shí)踐操作上的合理性。

第43條進(jìn)一步對留置措施期限進(jìn)行了更為合理的彈性規(guī)定，一般而言時(shí)間最多3個月，在特殊狀況下可以延長，延長時(shí)間最多3個月。這就表明，留置措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)對留置期限的長短有一定的變通權(quán)限，但縣市省的監(jiān)察機(jī)關(guān)在想要延長期限以方便調(diào)查案件時(shí)，要求報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行批準(zhǔn)。故留置措施的期限最長可達(dá)6個月。這種階梯式的期限設(shè)計(jì)巧妙地平衡了限制監(jiān)察機(jī)關(guān)過大執(zhí)行權(quán)限和加大反貪力度之間的關(guān)系。將延長期限的批準(zhǔn)權(quán)上交給上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)，既顯示出對被留置人權(quán)利的高度重視，也能夠從側(cè)面上起到監(jiān)督下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以及時(shí)解除不當(dāng)采取留置措施的行為，體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行比例原則，尊重保障人權(quán)?？梢?，《監(jiān)察法》目前對于留置措施期限的規(guī)定較為合理，但出于保護(hù)人權(quán)和法益均衡的更高要求，筆者認(rèn)為對該延長期限的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步具體化。

首先，就延長期限的原因而言，法律只規(guī)定了特殊情況，但對特殊情況究竟是什么未加明確。盡管法律要求省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)延長期限時(shí)要上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，確實(shí)能夠起到一定的把關(guān)作用，但對省級機(jī)關(guān)延長期限的審批事實(shí)上是沒有規(guī)定有其他機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的。筆者認(rèn)為，出于對留置措施高強(qiáng)制性的考量，對延長期限的原因進(jìn)行列舉式規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是有必要的，具體而言，可以包括案件過于復(fù)雜、被留置人情緒不穩(wěn)定等情況。其次，目前3個月的延長期限給予了監(jiān)察機(jī)關(guān)較大程度的適用自由。但我們也同時(shí)注意到，并非所有適用留置的職務(wù)類犯罪案件在需要進(jìn)行延長時(shí)都會用滿這3個月的期限。最后，從人權(quán)的保障的角度來看，延長期限本身就是對被留置人人身自由的又一次剝奪，對被留置人的心理和身理上都會產(chǎn)生巨大的壓力。因此，在期限的延長上應(yīng)當(dāng)結(jié)合前文提到的延長期限適用情形的特殊程度，進(jìn)一步分割延長期限，形成“1＋2”的模式。即首次延長期限的限定是1個月，此時(shí)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是上一級監(jiān)察委員會。如首次延長期滿仍然需要延長，則需向省級監(jiān)察委員會進(jìn)行報(bào)批，但最長不得超過2個月。

（二）留置措施的期間計(jì)算與刑期折抵

1.留置措施的期間計(jì)算

談及訴訟法上的期間問題，無法避免涉及到期間的計(jì)算。在重新適用期間時(shí)可能產(chǎn)生兩種結(jié)果，一是重新計(jì)算期間，二是連續(xù)計(jì)算期間。留置措施的期間計(jì)算也同樣面臨這個問題。從第43條的措辭中我們不難看出，法律對于留置期間的計(jì)算采用的是連續(xù)計(jì)算的方式，即一般以3個月為限，可以延長一次不超過3個月。這里學(xué)界一個爭論的問題是對于在被留置人留置期間發(fā)現(xiàn)其之前犯有重要的罪行，對期間是重新計(jì)算還是連續(xù)計(jì)算？根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，如果是在偵查期間發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人之前犯有重要的罪行，是自發(fā)現(xiàn)之日起重新計(jì)算偵查羈押期限。但是筆者認(rèn)為在留置措施中出現(xiàn)上述情形應(yīng)當(dāng)與該條文區(qū)別對待。首先，按照對留置措施期限規(guī)定的書面理解，延長期限的適用的原因是出現(xiàn)了特殊情況。而被留置人在被留置期間發(fā)現(xiàn)之前犯有的重要罪行也并非具有普遍性，是特殊情況的外延。同時(shí)，也正好滿足留置要求的需要采取進(jìn)一步調(diào)查措施的證據(jù)要件。

2.留置措施的刑期折抵

刑期折抵在現(xiàn)代刑罰領(lǐng)域已經(jīng)從簡單的法律規(guī)定演變?yōu)橐环N現(xiàn)代法律制度，其實(shí)為刑事實(shí)體救濟(jì)制度，旨在救濟(jì)未決羈押之正當(dāng)性瑕疵。[4]留置措施限制被留置人人身自由，此時(shí)的被留置人已經(jīng)處于羈押狀態(tài)，這與被留置人員判處刑罰執(zhí)行時(shí)限制人身的強(qiáng)度并無本質(zhì)區(qū)別，理應(yīng)能夠進(jìn)行刑期折抵?！侗O(jiān)察法》第44條規(guī)定在涉嫌犯罪的被留置人移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑，則此前的留置時(shí)間可以1天折抵管制2天，折抵拘役、有期徒刑1天。該規(guī)定與刑事強(qiáng)制措施的刑期折抵運(yùn)用法理相同。管制作為對人身自由約束較低的刑罰，可以雙倍折抵；拘役和有期徒刑限制人身自由的強(qiáng)度與留置處于同一層級，只能1日折抵1日，這也是監(jiān)察程序與司法程序的銜接在期限上的體現(xiàn)。

（三）留置措施的解除

留置措施的解除主要分為兩種，一種為自動解除，即在留置期限屆滿或者延長期限屆滿時(shí)自動解除[5]；另一種是決定解除，即由機(jī)關(guān)決定對留置措施是否進(jìn)行解除。自動解除的情況相對比較簡單，筆者在這里主要討論的是第二種情況?！侗O(jiān)察法》要求對不當(dāng)采取留置措施的情況監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)救，為監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定解除提供了法律依據(jù)。然而，法律并未說明是只有本級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督部門對本級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施可以及時(shí)解除，還是上級對下級也同時(shí)擁有解除的權(quán)限，甚至可以越級進(jìn)行解除。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許各級監(jiān)察機(jī)關(guān)對本級以及下級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的不當(dāng)留置措施及時(shí)解除。留置措施的嚴(yán)厲性決定了補(bǔ)救措施必須高效及時(shí)，且上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此，及時(shí)監(jiān)督補(bǔ)救下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的不當(dāng)留置措施是其應(yīng)有之義。

此外，對于留置措施的不當(dāng)使用，除監(jiān)察機(jī)關(guān)依職權(quán)決定解除外，應(yīng)當(dāng)允許被留置人有申訴權(quán)，即被留置人有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申請要求解除不當(dāng)留置措施。通過建立被留置人的申訴制度，及時(shí)保障被留置人的權(quán)利。山西省改革試點(diǎn)資料中曾提到保障被留置人申辯權(quán)，但在《監(jiān)察法》的最終定稿中筆者卻并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)表述。未來的《監(jiān)察法》有必要對其進(jìn)行規(guī)定并予以細(xì)化。同時(shí)，對留置措施不當(dāng)造成留置期限過長嚴(yán)重?fù)p害被留置人合法權(quán)益的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在查證后確認(rèn)被留置人申訴內(nèi)容屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)積極采用國家賠償予以救濟(jì)。

三、留置措施的執(zhí)行程序

留置措施的具體執(zhí)行是保障留置措施合法有效實(shí)施的關(guān)鍵，直接決定了該項(xiàng)措施是否能發(fā)揮真正的效用。執(zhí)行程序中的規(guī)范化與實(shí)踐操作聯(lián)系的最緊密，主要涉及的問題包括執(zhí)行主體、執(zhí)行場所、執(zhí)行流程和與強(qiáng)制措施的銜接幾個方面。

（一）留置措施的執(zhí)行主體

留置措施的執(zhí)行涉及是否允許其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的問題，《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依據(jù)工作需要請求公安機(jī)關(guān)配合，此時(shí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提供幫助。該條賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)要求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的權(quán)力。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定在促進(jìn)留置措施高效實(shí)施和制約監(jiān)督監(jiān)察執(zhí)行機(jī)關(guān)上都具有一定的價(jià)值。由于法律未配備監(jiān)察機(jī)關(guān)類似“法警”的強(qiáng)制執(zhí)行隊(duì)伍，因此在實(shí)施留置的實(shí)踐過程中可能面臨執(zhí)行人手不足等現(xiàn)實(shí)問題，而留置的具體操作過程與公安機(jī)關(guān)的職能內(nèi)容存在共通之處。具體協(xié)助內(nèi)容包括采取留置措施時(shí)運(yùn)送被留置人至留置場所、在留置期間看護(hù)被留置人等。公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行能夠促進(jìn)監(jiān)察官將更多精力集中于案件審理工作，促進(jìn)留置措施更好實(shí)施，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案效率。與此同時(shí)，讓位于監(jiān)察體制外的公安機(jī)關(guān)參與到留置措施的執(zhí)行中，能夠有效監(jiān)督留置措施，遵守正當(dāng)程序的要求。

留置措施的執(zhí)行主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)具有當(dāng)然性，具體到監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部是監(jiān)察人員進(jìn)行執(zhí)行。那么對與案件有利害關(guān)系可能影響案件公正審理的監(jiān)察執(zhí)行人員，在執(zhí)行留置時(shí)理應(yīng)同樣適應(yīng)回避原則，保障程序正義以實(shí)現(xiàn)最終的實(shí)體正義。《監(jiān)察法》第58條規(guī)定了自行回避和依申請回避兩種類型，包括監(jiān)察對象或檢舉人的近親屬、擔(dān)任過本案證人、與監(jiān)察事項(xiàng)存在利害關(guān)系、可能影響監(jiān)察事項(xiàng)的公正處理四種回避的情形。但對回避的決定程序和救濟(jì)程序以及法律責(zé)任尚未明晰。筆者認(rèn)為可以借鑒《刑事訴訟法》的規(guī)定，由各級監(jiān)察委員會主任決定留置措施執(zhí)行人員的回避，監(jiān)察委員會主任參與留置措施執(zhí)行需要回避的，由同級人民檢察院檢察委員會決定。在對留置措施執(zhí)行人員的回避作出以前，留置措施執(zhí)行人員不停止對留置措施的執(zhí)行。同時(shí)，依申請回避被駁回時(shí)，被駁回人可以向作出決定的監(jiān)察委員會申請復(fù)議一次，復(fù)議的期限為7日。被申請復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)作出是否回避的決定并告知被駁回人復(fù)議結(jié)果。對應(yīng)當(dāng)自行回避而未自行回避，且無申請回避的情形，本級監(jiān)察委員會有權(quán)決定其回避，應(yīng)當(dāng)回避的留置措施執(zhí)行人員必須服從決定。

（二）留置措施的場所設(shè)置

在執(zhí)行場所的選擇上，各試點(diǎn)地區(qū)的選擇有所差異，一是監(jiān)察委員會指定地點(diǎn)或者就是紀(jì)委部門原“兩規(guī)”場所，二是公安機(jī)關(guān)的看守所?！侗O(jiān)察法》第22條僅規(guī)定留置場所的設(shè)立和監(jiān)管按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？梢?，法律并未對留置場所具體設(shè)定在何地明文規(guī)定，而是給予了監(jiān)察機(jī)關(guān)選擇的自由。當(dāng)前初期階段的模糊界定對各地探索場所的合理設(shè)置帶來了更多的可能性。在試點(diǎn)實(shí)踐中主要存在兩類做法。一是直接使用以前紀(jì)委部門“兩規(guī)”的場所，這里必須說明的是，由于之前“兩規(guī)”場所只設(shè)立在市級以上，而國家監(jiān)察委有四級，所以縣級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施需要在市級留置場所執(zhí)行。二是改造看守所里部分設(shè)備，增設(shè)留置室進(jìn)行留置。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一將留置措施設(shè)立在看守所更為妥當(dāng)。首先，看守所作為羈押場所，具備較為完善的管理體系和設(shè)施條件。監(jiān)控設(shè)施可以直接運(yùn)用于對被留置人留置期間的全程錄音錄像中，有效監(jiān)督監(jiān)察人員審訊被留置人，同時(shí)能夠保證被留置人的基本生活條件。其次，留置在看守所為后期留置措施與強(qiáng)制措施中逮捕權(quán)的銜接提供方便。例如，對于已經(jīng)提交檢察機(jī)關(guān)的留置案件，在被退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查時(shí)，則避免是否需要更換留置場所的爭論。最后，這也契合節(jié)約司法資源的要求，看守所較為完善的管理體系可以減少監(jiān)察機(jī)關(guān)的人力財(cái)力的投入，以較低的成本獲取比較好的效果。而“兩規(guī)”場所在之前的實(shí)踐中作為專門羈押場所，雖然更有利于快速獲取犯罪嫌疑人的口供迅速破獲案件，但也往往是侵犯犯罪嫌疑人合法權(quán)益的庇護(hù)所，不利于被留置人的權(quán)利保護(hù)。需提醒的一點(diǎn)是，將留置場所設(shè)置在看守所并不等于被留置人是司法羈押，而是借用看守所現(xiàn)有的條件實(shí)行“一個場所，兩套系統(tǒng)”的雙向管理。

根據(jù)現(xiàn)行《看守所條例》第2條的規(guī)定，看守所是羈押被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)。我們可以看出，現(xiàn)有的看守所看守的對象中是不包含被采取留置措施的被留置人的。留置場所設(shè)在看守所是否會有可能造成看守所定義的混淆？按照筆者的理解，如果借用先行有關(guān)看守所的法律法規(guī)規(guī)定答案是肯定的。從看守所的本質(zhì)出發(fā)，其實(shí)際上是國家的刑事羈押機(jī)關(guān)。這與留置措施本質(zhì)上是一種新型調(diào)查手段似乎具有較大的差異。事實(shí)而言，留置場所設(shè)在看守所只是借用看守所的物理管理?xiàng)l件，是兩套系統(tǒng)的垂直管理。筆者認(rèn)為，在理論上看守所與留置場所仍然是兩個概念不能加以混淆。對于同時(shí)具有看守功能和留置功能的這個新的物理場所法律是否還應(yīng)當(dāng)稱其為看守所有待商榷，筆者的建議是應(yīng)當(dāng)配合當(dāng)前《看守所法》的討論出臺進(jìn)行重新定位和命名。

（三）留置措施的執(zhí)行流程

《監(jiān)察法》目前對留置措施的具體執(zhí)行程序性事項(xiàng)細(xì)節(jié)問題并未作出規(guī)定，但在實(shí)踐中各地已經(jīng)進(jìn)行了初步的探索。浙江省試點(diǎn)實(shí)踐中由兩名辦案人員向被留置人宣布采取留置措施，并讓其簽字接收的方式完成告知程序。

筆者認(rèn)為，留置措施作為一種調(diào)查手段，出于對被留置人的尊重，仍然需要對其進(jìn)行書面通知。該書面通知應(yīng)當(dāng)提前制作完畢，有相應(yīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的簽名，通知上應(yīng)當(dāng)包含留置對象的基本個人信息、留置的開始時(shí)間、一般情形下的留置結(jié)束時(shí)間、留置的原因、留置場所、對留置不服的申訴救濟(jì)權(quán)。該書面在通知程序上，參考刑事訴訟法中偵查措施，應(yīng)當(dāng)有兩名監(jiān)察人員在場，并口頭對該通知進(jìn)行宣讀，被留置人需要在回執(zhí)單上簽字確認(rèn)。同時(shí)，在宣布和執(zhí)行留置措施時(shí)，監(jiān)察委的辦案人員必須穿著正裝。在告知程序結(jié)束后，監(jiān)察執(zhí)行人員應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)將被留置對象帶至留置場所。在該過程中若面對被留置對象有反抗尤其是暴力反抗的行為，監(jiān)察執(zhí)行人員有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)限。諸如此類的程序性事項(xiàng)都亟待進(jìn)一步明確。

（四）留置措施和強(qiáng)制措施的銜接

按照刑事訴訟法的規(guī)定，強(qiáng)制措施分為拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留和逮捕五種。對未適用留置措施的被調(diào)查人在案件進(jìn)入審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)即可以依照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定對其采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，此時(shí)不存在任何銜接。然而，如果被調(diào)查人在此前已經(jīng)被監(jiān)察機(jī)關(guān)采取了留置措施，即已處于羈押的狀態(tài)下，那么不可避免會遇到留置措施和強(qiáng)制措施的銜接問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施留置措施后移送人民監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件，《監(jiān)察法》第47條表示按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。這事實(shí)上認(rèn)可了檢察機(jī)關(guān)對留置后是否采取進(jìn)一步強(qiáng)制措施仍具有審查權(quán)限，留置措施的實(shí)施不意味著自動延長至公訴階段的拘留或逮捕此類限制人身自由的措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件后，檢察機(jī)關(guān)依然需要依照刑事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行審查，重新對被留置人的目前狀況進(jìn)行評估，按照各強(qiáng)制措施的適用條件選擇不同的強(qiáng)制措施。這進(jìn)一步確保了被留置人的基本權(quán)益得到合法保護(hù)，使得監(jiān)察階段順利過渡到檢察階段。因此，留置期限并非一定要用完才轉(zhuǎn)換到強(qiáng)制措施，留置措施的期限可能與強(qiáng)制措施的期限存在重合，這取決于檢察機(jī)關(guān)在何時(shí)決定采取強(qiáng)制措施。

這里特別值得注意的是留置措施和逮捕權(quán)的銜接問題。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)享有批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕的權(quán)力，對于留置案件移送檢察院后，檢察機(jī)關(guān)是批準(zhǔn)逮捕還是決定逮捕法律并未給出明確回復(fù)，而實(shí)踐中的做法不一。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)分離出檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪刑事調(diào)查職能，對于檢察機(jī)關(guān)來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是內(nèi)部機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對被留置人審查逮捕時(shí)直接決定逮捕缺乏合理性。故法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)請逮捕，檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕更為妥當(dāng)。

此外，對于特殊情況下退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)是否有變更強(qiáng)制措施的必要也值得討論。在刑事訴訟法中存在檢察機(jī)關(guān)對認(rèn)為有必要進(jìn)行補(bǔ)充偵查的案件重新退回公安機(jī)關(guān)的情況，在監(jiān)察法中對于已經(jīng)被采取留置措施的被留置人，在退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)是否需要變更強(qiáng)制措施，回到留置的狀態(tài)中呢？筆者認(rèn)為是有必要的。檢察機(jī)關(guān)在退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)實(shí)際上案件已經(jīng)重新回到了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，此時(shí)屬于繼續(xù)調(diào)查的階段，而非審查起訴的階段。這種程序上的回流是有其意義的。留置措施和強(qiáng)制措施兩者間存在區(qū)別不能并存。而當(dāng)前法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施中只有留置措施涉及對人身自由的強(qiáng)制性，法律并未規(guī)定其他具有人身強(qiáng)制性的調(diào)查措施。因此，一旦案件退回到監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)實(shí)施強(qiáng)制措施，必須對強(qiáng)制措施進(jìn)行解除，選擇是否重新適用留置措施。對被采取強(qiáng)制措施的對象是否需要更換留置場所的問題，筆者在前文中已經(jīng)闡述可以通過將留置場所設(shè)置在看守所內(nèi)的方式較好地解決。

在深入推動廉政建設(shè)和反腐敗工作的今天，《監(jiān)察法》的出臺對以法治思維和法治方法反腐敗具有里程碑式的意義。留置措施作為監(jiān)察機(jī)關(guān)最重要也是最嚴(yán)厲的調(diào)查措施，其合法實(shí)施對整個監(jiān)察體制合法順利推進(jìn)意義重大。在接下來的監(jiān)察體制改革中，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合《監(jiān)察法》的現(xiàn)有規(guī)定與改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對留置措施作出更合理、更具體化的規(guī)定，如何在實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭目標(biāo)與保障公民基本權(quán)利中尋求平衡，是本次監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。