常 偉，馬 帥

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度相關(guān)研究述評

所謂“制度”，簡單地說就是在一定條件下形成的約束人們行為的規(guī)則。就其涉及到的領(lǐng)域與范圍而言，有宏觀制度與微觀制度之分，前者如經(jīng)濟制度、政治制度、資本主義制度、社會主義制度等，后者如人事制度、財務(wù)制度、教學(xué)制度、作息制度等。就制度的功能而言，相關(guān)學(xué)者的認(rèn)識并不完全一致，1979年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主舒爾茨指出，制度具有提供便利、降低交易費用、提供信息、共擔(dān)風(fēng)險和提供公共品(服務(wù))五種功能。而1993年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾斯則強調(diào)指出制度具有激勵功能以及減少不確定性等功能。

制度供求錯位是指制度的供給與需求不匹配。上世紀(jì)六七十年代，科斯、諾斯、德姆塞斯、阿爾欽等人深入考察了制度的供給與需求問題。制度供給不足與過剩屬于數(shù)量不匹配，而制度供求錯位屬結(jié)構(gòu)性不匹配。廣義上來說都是制度供求錯位，即制度的供需不平衡。制度的供需失衡主要表現(xiàn)為經(jīng)濟效率低，存在帕累托改進(jìn)，如一些低效、多余的制度長時間存在，給經(jīng)濟增長帶來了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。施蒂格勒認(rèn)為，政府大量管制不是為了提高資源的配置效率，而是迫于一些既得利益集團所施的壓力。這些集團為保持當(dāng)前的既得利益，會動用各種手段獲取政府的管制，這種對管制的需求阻礙了經(jīng)濟效率，形成了無效制度供給。在政府權(quán)力集中、管制多的國家，制度供求錯位時常發(fā)生。

從理論上來講，制度供求錯位是一種常態(tài)，而供求平衡是理想狀態(tài)。制度供給不足或者供給滯后的原因主要有二：其一，制度作為一種公共產(chǎn)品，容易受“搭便車”行為影響，并使得作為制度供給主體的政府對制度革新積極性不高；其二，由于制度創(chuàng)新存在一定風(fēng)險和不確定性，當(dāng)制度變遷風(fēng)險較大，成本過高時，作為制度供給主體的政府對于創(chuàng)新十分謹(jǐn)慎。盧現(xiàn)祥從供求兩方面討論了制度錯位問題，并指出就供給方面而言，供給主導(dǎo)型的制度變遷更容易產(chǎn)生制度供求錯位[1]。在這種制度變遷中，制度的供給是政府的意愿，而非全體制度需求者的意愿。在權(quán)力結(jié)構(gòu)集中在政府部門的國家，這種制度變遷經(jīng)常出現(xiàn)，由于受到的阻力小所以實施順利。從需求方面，利益集團對政府管制的需求會出現(xiàn)制度供給的過剩。呂之望和李雄斌考察了制度供給過剩問題，并指出社會秩序的自生自發(fā)、制度的不可設(shè)計性、強制性制度變遷經(jīng)常會產(chǎn)生制度供給的低效[2]。鮑芳修和劉海燕指出可通過對管制的考核，讓許多多余、無效制度能立即淘汰來補救制度的低效性[3]。

就農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度而言， 1978年安徽省鳳陽縣小崗生產(chǎn)隊18位農(nóng)民摁下紅手印將集體所有土地包干到戶，并揭開了中國農(nóng)村改革的序幕。這一制度變遷激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了農(nóng)民的溫飽問題。改革開放至今的近四十年里面，我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展取得了長足的進(jìn)展，但由于政府和農(nóng)民在利益取向方面的不一致性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位問題也隨之變得愈加嚴(yán)重，并在一定程度上影響和制約了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)該指出的是，關(guān)于制度好壞的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，農(nóng)民認(rèn)為好的制度，政府不一定認(rèn)為是好的，涉農(nóng)企業(yè)等其他利益集團也不一定認(rèn)為是最優(yōu)的，而政府認(rèn)為好的制度也未必能得到農(nóng)民的認(rèn)可和同意。這種認(rèn)識和利益取向的不一致往往使得制度供求經(jīng)常處于錯位狀態(tài)。

本文擬在相關(guān)研究基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，討論當(dāng)今農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變遷中制度供求錯位問題的表現(xiàn)及后果，并從制度供給過程中農(nóng)民的需求受到忽視、政府創(chuàng)租動機和公共政策的決策等視角探究農(nóng)業(yè)制度供求錯位產(chǎn)生的原因，并給出相關(guān)對策建議。

二、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位的表現(xiàn)

農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度是指農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營組織形式。在上世紀(jì)六七十年代，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度是三級所有、隊為基礎(chǔ)、集體勞動為主要特征的人民公社制度。在農(nóng)村改革后，我國逐漸形成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量農(nóng)民外出務(wù)工使得部分農(nóng)村土地閑置，農(nóng)民兼業(yè)化經(jīng)營明顯。據(jù)2017年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國老齡人口為2.409億，其中大部分在農(nóng)村。農(nóng)民工人口為2.87億，其中本地農(nóng)民工1.15億，外出農(nóng)民工1.72億[4]。他們離開農(nóng)村到城市打工，依靠留在農(nóng)村的老人和婦女經(jīng)營家里的幾畝地，使得我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展每況愈下。為扭轉(zhuǎn)農(nóng)村繼續(xù)衰敗的局面，中央和地方政府都做了一些嘗試：在家庭承包基礎(chǔ)上培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓熱愛農(nóng)業(yè)的農(nóng)民繼續(xù)專職農(nóng)業(yè)，以家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等組織形式經(jīng)營農(nóng)業(yè)獲得收入來源，或者幫助農(nóng)民合作，并建立農(nóng)民專業(yè)合作社使小農(nóng)戶和大市場更好地對接。然而，農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等現(xiàn)代經(jīng)營組織不是農(nóng)民直接選擇而是多個利益集團博弈的結(jié)果，很多農(nóng)民最先考慮的不是經(jīng)營是否規(guī)?；颥F(xiàn)代化，而是能否增加收入。在農(nóng)民異質(zhì)性情況下，可能出現(xiàn)制度供求的錯位?？偟膩碚f，小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)在現(xiàn)實中都出現(xiàn)了一些問題，他們都是制度供求錯位問題的表現(xiàn)。

就小農(nóng)戶而言，當(dāng)前小農(nóng)戶仍是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營最重要的主體。2017年第三次農(nóng)業(yè)普查的統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國經(jīng)營規(guī)模在30畝以下小農(nóng)戶仍有2.1億。但小農(nóng)戶過度分散，與大市場的對接成本過高。如農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品銷售，中間的流通環(huán)節(jié)過多，使得小農(nóng)戶在農(nóng)資市場上處于不利地位。其次是小農(nóng)戶對市場行情了解不足，造成農(nóng)產(chǎn)品價格異常波動。如出現(xiàn)“蒜你狠”“姜你軍”的現(xiàn)象等農(nóng)產(chǎn)品供給不足及各地出現(xiàn)的水果滯銷等供給過剩問題，源于小農(nóng)戶對市場的不了解，對人們的生活也造成諸多影響[5]。最后是由于小農(nóng)的保守與組織成本過高，不利于一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理方法的推廣，這些都有礙于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

除此之外，對于預(yù)算管理與編制落實到位、成本控制效果較好的部門或科室，醫(yī)院應(yīng)給予一定的物質(zhì)與精神方面的鼓勵，以提高工作人員的積極性與主動性，值得注意的是，醫(yī)院在對各部門或科室進(jìn)行考核的過程中，必須要做到公平、客觀，以增強考核的執(zhí)行度與信服力。當(dāng)然，有了相應(yīng)的獎勵機制，醫(yī)院還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的懲罰機制，以實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。由此可見，良好的考核機制對于提高員工積極性與創(chuàng)造性具有重要的促進(jìn)作用，從而為醫(yī)院戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)提供了堅實的保障。

就家庭農(nóng)場而言，自2013年中央“一號文件”提出“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”以來，全國各地出臺了多項扶持家庭農(nóng)場的政策。就現(xiàn)實而言，家庭農(nóng)場運行不規(guī)范、自生能力差的問題表現(xiàn)突出。以被全國廣泛關(guān)注的家庭農(nóng)場“松江模式”為例，2011年各級財政向松江家庭農(nóng)場提供了2 607萬元的農(nóng)業(yè)補貼，中央財政、上海市財政和松江區(qū)財政分別負(fù)擔(dān)了14%、40%和46%，來自各級政府的財政補貼占家庭農(nóng)場凈收入的五分之三[6]。即便對于上海市松江區(qū)這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，支農(nóng)財政補貼盡管刺激了家庭農(nóng)場的快速發(fā)展，但并沒有使土地的產(chǎn)出率顯著提高，沒有從根本上解決小農(nóng)戶與大市場的矛盾，也沒有從根本上解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)人力資源匱乏問題。不僅如此，高額財政補貼人為放大了農(nóng)民的收入，并在一定程度上掩蓋了農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。張朝華和黃揚針對廣東清遠(yuǎn)、湖北仙桃和湖南武岡等地家庭農(nóng)場的調(diào)查也表明，家庭農(nóng)場發(fā)展主要面臨注冊動機存在偏差、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)滯后、融資困難、人員培訓(xùn)嚴(yán)重不足、品牌意識和營銷能力不強、環(huán)境污染不容樂觀、財政補貼難落實及基礎(chǔ)設(shè)施不健全等問題[7]。

就農(nóng)民專業(yè)合作組織而言,近年來農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量增加快速。2007—2012期間，合作社增加數(shù)量相當(dāng)于《合作社法》出臺之前的3.7倍，全國平均每一月增加約1萬家，入社成員達(dá)4 300萬人。截至2017年11月底依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)到199.9萬家，是2007年底的76倍。合作社覆蓋范圍很快，但是合作社發(fā)展質(zhì)量卻不高，大部分合作社不符合經(jīng)營規(guī)范，沒有建立完整的財務(wù)、產(chǎn)權(quán)制度，還有“空殼”合作社大量存在。也有學(xué)者認(rèn)為，嚴(yán)格意義上來講，當(dāng)前我國沒有多少真合作社，很多農(nóng)民專業(yè)合作社既是農(nóng)業(yè)企業(yè)，又是家庭農(nóng)場或農(nóng)業(yè)協(xié)會等，實際上是騙取財政補貼的“假合作社”[8]?！翱諝ぁ焙献魃绾图俸献魃鐝V泛存在表明當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供給不能較好滿足公眾對制度的需求，這既有農(nóng)民不想合作的原因，也有政府創(chuàng)租、公共決策失誤等方面的原因。

就農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)而言，隨著政府惠農(nóng)政策的不斷出臺，包括國有資本在內(nèi)的大量工商資本投資于農(nóng)業(yè)項目創(chuàng)業(yè)，并在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這其中不乏成功的典型，但失敗的案例也很多。必須指出的是，企業(yè)大規(guī)模投資農(nóng)業(yè)從事土地流轉(zhuǎn)，尤其是政府主導(dǎo)下的土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)在政治、經(jīng)濟和社會等方面存在潛在風(fēng)險，并在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)營和發(fā)展[9]。由于農(nóng)業(yè)面臨嚴(yán)重的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，加之融資機制不健全、地租和勞動力成本不斷攀升。有些企業(yè)沒有農(nóng)業(yè)從業(yè)經(jīng)驗和農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，風(fēng)險意識較差，風(fēng)向管理不到位現(xiàn)象普遍存在，甚至出現(xiàn)了不少類似“跑路”等問題。很多企業(yè)對于這些風(fēng)險因素沒有通盤考慮，只看到政府對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)給予了大量補貼，想方設(shè)法爭取財政補貼、急于求成，項目受挫乃至走向失敗就很難避免。

以上表明，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位的大背景下，小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)在現(xiàn)實運行中均出現(xiàn)了一些困難和問題。這些問題不解決，就有可能給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施帶來消極影響和制約作用。

三、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位的后果

在政府主導(dǎo)的制度變遷中，制度的設(shè)計由權(quán)力中心完成，而在實際實施中，經(jīng)過利益博弈、地方官員充當(dāng)理性人不提高優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)急于求成，最終可能會產(chǎn)生很多問題，這些問題都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要解決的，也是鄉(xiāng)村振興中難啃的“硬骨頭”。根據(jù)以上農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的相關(guān)表現(xiàn)，它主要產(chǎn)生以下四種后果：

(一)大量財政資源的浪費

大量財政資源下放到地方，沒有得到高效率的使用，一些地方政府為了完成政績或“政治創(chuàng)租”，誘導(dǎo)性建立各種農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場，并撮合企業(yè)與農(nóng)民建立合作關(guān)系。農(nóng)業(yè)是靠天吃飯，經(jīng)營風(fēng)險巨大。一些靠扶持建立的大規(guī)模生產(chǎn)基地盲目生產(chǎn)，缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)驗，不能控制好風(fēng)險，最終導(dǎo)致大量虧損。一些低效的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等有了政府的扶持勉強存活下來，但管理、技術(shù)水平不高，生產(chǎn)效率低下，造成了資源的錯配。對于農(nóng)民專業(yè)合作社，其補貼高達(dá)幾十種，如土地流轉(zhuǎn)補貼、貸款補貼、購農(nóng)機補貼、種糧補貼、農(nóng)資綜合補貼、生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(小區(qū))建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險補貼、糧食最低收購價政策、退耕還林補貼、草原生態(tài)保護(hù)補助等。針對家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)的財政補貼也不少，這些補貼固然激勵了農(nóng)業(yè)新型主體從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，但如果它們經(jīng)營不善，這些財政補貼也在一定程度上導(dǎo)致了大量財政資源的浪費，也必然給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施帶來困難。

(二)大宗農(nóng)產(chǎn)品的低層次過剩

部分地方形成大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，但市場需求不夠，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。自農(nóng)村改革開放以來，包括梨子、蘋果、桃子等水果以及辣椒、蘿卜、大蒜等蔬菜曾發(fā)生過多個輪次的低層次過剩，并讓地方政府和相關(guān)產(chǎn)地的干部群眾為此苦不堪言。在近年來的扶貧攻堅過程中，筆者注意到安徽皖北地區(qū)一些貧困縣試圖通過發(fā)展大棚菜、水果等大宗常規(guī)農(nóng)作物幫助農(nóng)民致富，面積動輒幾萬畝。在沒有解決市場消化能力的前提下，這些做法將勢必帶來新一輪的農(nóng)產(chǎn)品的低層次供給過剩問題和大量農(nóng)產(chǎn)品滯銷。

如果用財政補貼支持這種做法的話，將可能使得問題更加嚴(yán)重。在進(jìn)口糧食價格的“天花板”和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的“地板”雙重擠壓下，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購買進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進(jìn)口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。托市收購量逐年增加，占總產(chǎn)出的比重也越來越高。以玉米為例，2012年玉米臨時收儲收購量為3 080萬噸。2013年玉米臨時收儲收購量增至6 919萬噸。此后玉米臨儲收購量繼續(xù)攀升,2014年和2015年分別增至8 329萬噸和12 453萬噸。2015年，玉米臨時收儲收購量占當(dāng)年玉米總產(chǎn)量的比重55.8%。以最低收購價或臨時收儲價收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價銷售而積壓在倉庫里，中國糧食庫存由此達(dá)到新高[10]。這也是農(nóng)產(chǎn)品低層次過剩的表現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中亟待解決的問題。

(三)風(fēng)險的錯配問題

就當(dāng)前而言，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主要通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)。就具體操作而言，土地的流出方和流入方簽訂契約，村委會和政府部門一般發(fā)揮中介牽頭作用。但在政府提供大量補貼的情況下，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與提供財政補貼的地方政府形成事實上的軟預(yù)算關(guān)系，這往往導(dǎo)致其風(fēng)險意識下降，進(jìn)而采取高風(fēng)險的經(jīng)營策略。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后，由于經(jīng)營不善損失慘重，無法如期支付土地租金，這時地方政府迫于社會穩(wěn)定壓力不得不通過財政買單。這種風(fēng)險的錯配，使得土地承包的農(nóng)民和地方政府都付出高昂的代價，也勢必為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施帶來較多困難。

(四)阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

無論是宏觀經(jīng)濟還是微觀經(jīng)營主體，政府財政政策對它們的運行有很大的影響。大量的財政資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)，擾亂了農(nóng)資、地租等農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本，讓一些真正的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟精英沒有了競爭優(yōu)勢，破壞市場“看不見的手”。當(dāng)前皖北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)租金每畝超過1 200元的省份不在少數(shù)，很多不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)也達(dá)到了1 000元/畝。但正常的小麥或水稻種植，一年一畝地的收入也只有1 000元多點[11]。如此高昂的流轉(zhuǎn)成本，勢必會影響一些有想法的鄉(xiāng)村精英。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度是朝著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化和市場化方向演變，政府的過度干預(yù)雖然短期形成了一定規(guī)模，但是卻阻礙市場的自然演化過程，最終可能阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，為防止貿(mào)易和市場價格扭曲，更好地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，未來對于農(nóng)業(yè)支持方式必須要實現(xiàn)向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)變。

四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位的原因分析

在政府干預(yù)很少的情況下，制度供求者的同質(zhì)特征決定了制度供求錯位問題不會普遍出現(xiàn)。就當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，制度的參與者不僅有普通小農(nóng)戶，也包括家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并包括中央和地方各級政府以及相關(guān)政府部門。在利益取向不一致的情況下，制度供求錯位問題就可能發(fā)生。就現(xiàn)實而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度錯位的原因主要如下：

(一)制度供給過程中農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求受到忽視

強制性制度變遷是由政府主導(dǎo)的，誘致性制度變遷是制度需求者自發(fā)產(chǎn)生的。我國農(nóng)業(yè)制度變遷以政府主導(dǎo)型為主，也即主要通過頒布命令、法律等手段強制性地改變現(xiàn)存制度。在權(quán)力集中在政府的國家，政府會因其他目的而實行制度變革，卻忽略需求者的真實制度需求。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革中，主要有三大利益集團，分別是：中央政府、地方政府以及包括農(nóng)戶在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。中央政府是制度的設(shè)計者，主要注重宏觀經(jīng)濟的增長，如果農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新能帶來經(jīng)濟總體的改善，便認(rèn)為是可執(zhí)行的。但如果這種制度變遷不是建立在一致性同意基礎(chǔ)上，便不容易調(diào)動包括農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性。地方政府是制度變遷的具體實施者，它所面臨的效用函數(shù)與中央政府差別很大，當(dāng)二者利益存在交錯或者沖突時，地方政府會進(jìn)行制度創(chuàng)新，朝著最有利于自身利益方向去完成上面的任務(wù)。在處于優(yōu)勢地位的博弈一方，如具有權(quán)力優(yōu)勢的政府部門官員，他們一般在任期內(nèi)會追求個人的短期利益而忽視農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的整體制度需求，提供一些為小團體服務(wù)的制度。由于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，尤其是農(nóng)民處于弱勢地位，不能和制度供給者“討價還價”，不能對政府權(quán)力進(jìn)行有效干預(yù)和限制，即使出現(xiàn)制度錯位也得不到及時的修正。

(二)政府部門的創(chuàng)租行為

諾斯悖論是指政府作為權(quán)力的代理人，會面臨租金最大化和經(jīng)濟效率的權(quán)衡取舍。在農(nóng)業(yè)制度變遷中，新制度主要是各級地方政府執(zhí)行和貫徹。中央和地方之間的利益不一致時，中央政府很難規(guī)范地方政府執(zhí)行政策的行為。在一些經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等級別的政府財政收入有限，大量的政府行為都受到財政收支能力的限制。這誘導(dǎo)他們進(jìn)行政治創(chuàng)租以獲得收入，但是卻扭曲了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的供給。一些涉農(nóng)部門官員只想著獲取上面的政策補貼，而不考慮是否真的對農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度有利，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私現(xiàn)象。在制度缺乏約束力的情況下，國家惠農(nóng)政策和相關(guān)補貼政策的大量出臺，政府官員和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相互勾結(jié)套取相關(guān)補貼就很難避免。

(三)決策模式有待改進(jìn)

涉及公共事務(wù)的相關(guān)決策不僅需要公民或公民代表的參與，還需要深入具體事務(wù)當(dāng)中了解和調(diào)查，這樣不僅可以體現(xiàn)出民主，也可以減少相關(guān)失誤，從而避免公共利益受損。上世紀(jì)50年代后期由于決策模式存在的根本性缺陷，不僅導(dǎo)致了大饑荒的出現(xiàn)，也導(dǎo)致了“文化大革命”這一災(zāi)難性后果。就當(dāng)前而言，決策模式缺陷導(dǎo)致的后果可謂比比皆是。如在安徽省利辛縣永興鎮(zhèn)，2015年某規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)1 000多畝土地后將相關(guān)環(huán)節(jié)托管給某專業(yè)合作社代為經(jīng)營管理，同年夏秋之際因自然災(zāi)害導(dǎo)致歉收，未能實現(xiàn)規(guī)?；N植預(yù)期的經(jīng)營目的。該規(guī)模經(jīng)營主體公司未能兌付農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金，造成的損失最終還是由農(nóng)戶承擔(dān)，并成為讓當(dāng)?shù)卣诸^痛的問題[12]。諸如此類的決策顯然是缺乏科學(xué)分析和認(rèn)真論證的結(jié)果，不僅與政府規(guī)劃的美好愿景事與愿違，也造成了大量資源浪費，并帶來了干群關(guān)系、政府與農(nóng)民關(guān)系的惡化。

五、結(jié)論與對策建議

綜上所述，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位表現(xiàn)在小農(nóng)經(jīng)營困難、家庭農(nóng)場政府激勵過度、“空殼合作社”和“假合作社”廣泛存在、農(nóng)業(yè)企業(yè)“跑路”等方面，造成了大量資源浪費、農(nóng)產(chǎn)品的低層次過剩、風(fēng)險的錯配、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻等不良后果。農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度供求錯位主要是制度供給過程中農(nóng)民的需求受到忽視、政府部門的創(chuàng)租行為、決策模式的約束等方面導(dǎo)致的，根據(jù)這些原因，如何實現(xiàn)國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，本文提出以下政策建議：

(一)及時回應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主題體的合理訴求

新制度經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，有效的組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變遷中，農(nóng)民一直處于弱勢地位，由于農(nóng)民合作意識差、文化素質(zhì)不高，不能和政府部門即制度供給者平等對抗而沒能形成良好的博弈機制，進(jìn)而對制度供給者不能形成有效的牽制。在雙方力量不對稱的博弈中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合理訴求可能會被忽視，因此容易出現(xiàn)制度供求的不匹配。農(nóng)民的訴求經(jīng)常被忽視，其原因之一是農(nóng)民和制度供給者出發(fā)點不一致。當(dāng)前年輕農(nóng)村人口紛紛外出打工，農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的原子化、空心化問題，形成了“38619部隊”(婦女、兒童、老人)。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，讓他們起示范作用，為提高農(nóng)村的現(xiàn)代化水平打基礎(chǔ)。就當(dāng)前而言，尤其應(yīng)注意我國農(nóng)業(yè)中還存在的短板和制約因素，摒棄脫離客觀現(xiàn)實的激進(jìn)式農(nóng)業(yè)改革，及時回應(yīng)農(nóng)民的合理訴求，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有機結(jié)合起來，從而有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

(二)理順政府與市場的關(guān)系，讓市場機制更好發(fā)揮作用

在社會主義市場經(jīng)濟的基本制度框架下，要糾正農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度錯位問題，必須理順政府與市場的關(guān)系，要讓市場機制更好地發(fā)揮作用。一方面，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域，政府干預(yù)過多在一定程度上扭曲了市場機制，抑制了其作用和功能的發(fā)揮。如針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的財政金融扶持優(yōu)惠政策過多吸引了那些本不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的人們從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動，不僅擾亂了農(nóng)業(yè)市場機制運行，也給其自身帶來了巨大的經(jīng)濟損失。如在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府的財政獎補被轉(zhuǎn)化為地租從而推動流轉(zhuǎn)租金進(jìn)一步上漲，不僅抑制那些具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的人進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，也會使得轉(zhuǎn)入方可能因為租金過高而面對巨額虧損。另一方面，政府補貼過多也為創(chuàng)租尋租活動提供了相應(yīng)空間。某些政府官員憑借自身權(quán)力或影響力，將財政補貼發(fā)放給親戚、熟人等利益相關(guān)者，容易滋生嚴(yán)重的腐敗問題。在出臺相關(guān)獎補政策時，政府應(yīng)對那些處于萌芽期或成長期，但卻具有較大外部性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予相應(yīng)獎補政策，并引入淘汰機制，將不符合相關(guān)要求的相關(guān)經(jīng)營主體予以淘汰，從而有助于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

(三)進(jìn)一步改善公共決策

當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策變化較快，這一方面與農(nóng)業(yè)快速發(fā)展有關(guān)，也在一定程度上與相關(guān)決策過于草率有關(guān)。就當(dāng)前而言，空殼合作社的普遍存在，部分大規(guī)模農(nóng)業(yè)園區(qū)的閑置乃至荒蕪，這不能不說與公共事務(wù)決策部門的非科學(xué)、非民主決策有很大關(guān)系。在經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步改善政府部門的公共決策，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。運用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，拓寬農(nóng)民參與決策的路徑，保障農(nóng)民對于相關(guān)決策的知情權(quán)和參與權(quán)，增強相關(guān)決策的科學(xué)性，改進(jìn)相關(guān)決策的反饋機制，及時糾正相關(guān)錯誤決策的消極后果。這些均有助于糾正農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度錯位問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定較好的制度基礎(chǔ)。