陳雅芝，郝玲麗

(長安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，陜西 西安 710064)

我國發(fā)展中一直堅持走中國新型的城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，成為一種勢不可擋的選擇。呂梁市建市時間短，城鎮(zhèn)化水平低，為了加快呂梁地區(qū)的發(fā)展步伐，擺脫貧困落后的現(xiàn)狀， 2012年底“呂梁新城建設(shè)”工程正式啟動。在新城建設(shè)的規(guī)劃執(zhí)行過程中征地、拆遷工作則成為其首要環(huán)節(jié)，隨之產(chǎn)生大量失去自己原有的棲息場所和賴以生存的土地的農(nóng)民，以及他們?nèi)绾尾拍芾^續(xù)維持正常生活的問題。從根本上尋求農(nóng)民向非農(nóng)戶或者市民轉(zhuǎn)變過程中的就業(yè)路徑,就成為必須面對的問題。本文基于對山西省呂梁市X村新城建設(shè)中被征地拆遷農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)況了解，分析被征地農(nóng)民就業(yè)中存在的問題及其產(chǎn)生的原因，提出被征地拆遷農(nóng)民就業(yè)路徑的幾點建議。

一、X村被征地拆遷農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀

在對山西省呂梁市X村調(diào)查走訪中了解到，該村現(xiàn)有農(nóng)戶約123戶，村內(nèi)88%農(nóng)戶的住宅房屋在新城建設(shè)中被拆除，約65%的農(nóng)戶耕地被占用。具體的補(bǔ)償方式有：對于征用地會根據(jù)土地種類的不同采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，旱田每畝4.3萬元，水田每畝6.5萬元，菜田每畝10萬元，另外，還會依據(jù)土地中的實際附屬植物來增加補(bǔ)償金額；房屋拆遷補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)房子的層數(shù)以及結(jié)構(gòu)進(jìn)行計算，樓房每平方米2 800元，倉房每平方米800元等等。與我國實際規(guī)定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比有賠償標(biāo)準(zhǔn)不高的情況存在[1]。面對拆遷和失地的現(xiàn)狀，一部分年輕人選擇外出打工，但是有一大部分人卻選擇留在家鄉(xiāng)依靠補(bǔ)貼金和拆遷補(bǔ)償款維持生活，農(nóng)村婦女也不再需要下地干活，聚眾打牌的現(xiàn)象開始變得屢見不鮮。被征地農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量也不高，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，該村在16周歲以上、65周歲以下具有勞動能力的農(nóng)民中，處于失業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民占所有被征地拆遷人員的42.7% ，有臨時不穩(wěn)定工作的半失業(yè)人員占總體的30.8%，有穩(wěn)定工作和持續(xù)性收入的已就業(yè)人員占總體的26.5%。由此可見，大量的農(nóng)村勞動力處于閑置的狀態(tài)。

二、被征地拆遷農(nóng)民就業(yè)困境及其原因

(一)“一次性補(bǔ)償”制度欠缺妥善的保障體系

目前，國家行政力量征用土地大部分采用的是一次性的補(bǔ)償方式，被征地和拆遷農(nóng)民會獲得相當(dāng)于其正常勞動收入的幾十倍甚至更多的補(bǔ)償。在X村及其周邊村莊也不例外。雖然這些補(bǔ)償資金可以保證正常農(nóng)戶至少三至五年的生活開支，但是農(nóng)民由于沒有一個長遠(yuǎn)的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)來源,一旦這些補(bǔ)償款被用完之后，被征地和拆遷農(nóng)民的生活就會陷入困境。在現(xiàn)有的保障體系中尚未有直接針對持有農(nóng)村戶口卻失去土地和房屋的農(nóng)民的保障機(jī)制。

從2015年起，新城建設(shè)占地的周邊村莊包括X村在內(nèi)的十幾個村子的村民經(jīng)由“農(nóng)民戶口”轉(zhuǎn)為“非農(nóng)戶口”，實際上失去了農(nóng)民的身份之后，能享受的社會保障服務(wù)變得很少。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險是個人在自己養(yǎng)老戶頭上先逐年繳費，進(jìn)行積累，累積時間和個人獲益成正比。滿足繳費年限和繳費水平是能夠享受保險的前提條件，即使在被征地之前就已經(jīng)參加了農(nóng)村社會醫(yī)療保險，要享用到收益還必須達(dá)到法定年齡，并且補(bǔ)足保險費，這樣會導(dǎo)致補(bǔ)償安置費用的減少。可見我國失地農(nóng)民社會保障機(jī)制還需要不斷完善以保障被征地農(nóng)民的生活。

(二)被征地農(nóng)民自身的就業(yè)能力和資源不足

從X村的整體現(xiàn)狀來看:一方面，政府或社會對被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不夠完善，目前社會中對于農(nóng)民就業(yè)的培訓(xùn)領(lǐng)域幾乎是沒有的。另一方面，從被征地拆遷農(nóng)民自身條件來講，他們在從事非農(nóng)業(yè)類型的工作時相比于正規(guī)的城鎮(zhèn)工人有很大的劣勢，該村的農(nóng)民群體絕大部分都是一直以務(wù)農(nóng)種地為主，缺少對其他領(lǐng)域常識的積累和技能的掌握。較低的文化水平使得被征地農(nóng)民在面對飛速發(fā)展的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)時，顯得格格不入，不知所措。與此同時，農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低，接受新事物和新技能的能力較差，對于就業(yè)信息也不能及時掌握，通過熟人介紹依然是被征地拆遷農(nóng)民尋找再就業(yè)機(jī)會的主要渠道。這種方式信息量少，涉及范圍狹窄，很難幫助他們找到長期適合自身情況的工作。所以在這樣的現(xiàn)實基礎(chǔ)之下，一直以來依靠土地生存的農(nóng)民失去土地是很難迅速地融入城市化中去的[2]。

(三)被征地農(nóng)民收入來源不穩(wěn)定

在呂梁新城建設(shè)的過程中，因為被征地拆遷農(nóng)民還不能夠適應(yīng)或者勝任一些新的非農(nóng)業(yè)類的工作，或沒有專業(yè)的知識技能和工作經(jīng)驗不能夠滿足雇傭單位的需求，出現(xiàn)許多農(nóng)民頻繁更換工作，工作和收入難以穩(wěn)定的情況，尤其是被拆遷的農(nóng)戶帶著家人在外地打拼，生活水平和質(zhì)量更加沒有保障。另一種情況是有一部分被征地拆遷農(nóng)戶由于拆遷和征地獲得了一筆可觀的補(bǔ)償款，當(dāng)前的生活和家庭開支可以暫時不用擔(dān)心，他們就放緩了尋找可持續(xù)生計的腳步。

(四)社會就業(yè)形勢嚴(yán)峻，吸納勞動力能力較低

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足，可以提供給被征地農(nóng)民的工作崗位嚴(yán)重短缺，雖然目前第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度可觀，但是發(fā)展層次依然較低，對于勞動力的需求有限[3]。根據(jù)人力資源與社會保障部的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)年均增加的崗位只有800多萬，就算忽視掉農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)需求，城鎮(zhèn)本身的崗位已經(jīng)很緊張了[4]。

三、被征地拆遷農(nóng)民就業(yè)出路的策略建議

(一)完善相關(guān)的補(bǔ)償、安置、就業(yè)保障機(jī)制

一是完善被征地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制。對被征地拆遷農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)2011年實施的《中華人民共和國征地拆遷補(bǔ)償暫行條例》的具體規(guī)定來進(jìn)行。在征地之前，國土資源局應(yīng)將準(zhǔn)備好的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用書面的形式告知農(nóng)戶，經(jīng)過雙方公平協(xié)商后與被征地拆遷的農(nóng)戶簽訂征地拆遷協(xié)議，并且將征地的程序和各項重要事項進(jìn)行公開明示，最后需在規(guī)定的時間之內(nèi)向被征地拆遷農(nóng)戶支付約定的征地補(bǔ)償安置費用[5]。

二是處理好被征地拆遷農(nóng)民的安置工作。在社會發(fā)展的任何時期，維護(hù)好農(nóng)民群眾的利益都是政府工作的職責(zé)。在拆遷工作中必須做到把安置問題作為重中之重，充分考慮失地農(nóng)民的實際情況，解決好農(nóng)民今后的去向問題和住房安置問題，使其積極地配合征地拆遷工作。對被征地農(nóng)民中殘疾或者失去勞動能力的農(nóng)民給予特殊的安置處理，作為特困救濟(jì)對象。后期的扶持機(jī)制要做好跟進(jìn)，對于被拆遷的農(nóng)戶安排暫住房屋或者安置住所，對于被征地的農(nóng)民，政府有責(zé)任協(xié)助其就業(yè)。

三是完善被征地拆遷農(nóng)民的就業(yè)保障制度。解決被征地拆遷農(nóng)民的就業(yè)問題不僅是新城建設(shè)中應(yīng)該關(guān)注的，更是城鎮(zhèn)化建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。在征地工作的進(jìn)行過程中政府應(yīng)該致力于完善和創(chuàng)新被征地農(nóng)民的就業(yè)扶持體制，建立切實可行的就業(yè)服務(wù)計劃。比如設(shè)立新型的針對農(nóng)民的就業(yè)網(wǎng)站，將失業(yè)、無業(yè)的農(nóng)民一一登記入系統(tǒng)，建立像大街網(wǎng)、58同城、應(yīng)屆生一樣類型的求職招聘的網(wǎng)絡(luò)平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的速度優(yōu)勢，提升農(nóng)民工尋找合適工作的效率，增加各種就業(yè)的機(jī)會和可能性[6]。

(二)對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和補(bǔ)貼

一是開展對被征地拆遷農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作。被征地拆遷農(nóng)民再就業(yè)問題的解決需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)大力開展農(nóng)民職業(yè)教育和各種形式的非農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)。另外，可以組織被征地農(nóng)民集體參加網(wǎng)上農(nóng)合論壇的農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，包括職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、休閑創(chuàng)意農(nóng)業(yè)，靠譜項目的引導(dǎo)加盟，豐富農(nóng)民關(guān)于致富之路的知識，拓寬他們的就業(yè)視野，鼓勵其學(xué)習(xí)新的技能適應(yīng)社會市場的需求，找到適合自己的工作。

二是政府對農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。因為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平本來就低，職業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)勢必需要不少的培訓(xùn)費用，這難免會挫傷農(nóng)民的積極性，因此政府可以根據(jù)每個人選擇的培訓(xùn)項目，對培訓(xùn)中所涉及的費用開支和最后的技術(shù)支持費用給予全額的補(bǔ)貼[7-8]。用實名制進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)補(bǔ)貼可采取發(fā)放培訓(xùn)券直補(bǔ)的方式。

三是鼓勵農(nóng)民響應(yīng)創(chuàng)業(yè)號召創(chuàng)造就業(yè)崗位。被征地拆遷農(nóng)民大多數(shù)文化素質(zhì)較低，又沒有現(xiàn)代市場中企業(yè)要求的工作經(jīng)驗，就算為了就業(yè)進(jìn)行技能的訓(xùn)練也比不上已經(jīng)從事多年工作的城鎮(zhèn)員工，缺乏熟練的工作技巧，得不到雇傭公司的信任。因此，大量失地的農(nóng)民全部涌入城市就業(yè)是不現(xiàn)實的，并且城市的容納能力是有限的，只有通過自主創(chuàng)業(yè)的辦法在本地發(fā)展適合地域的新產(chǎn)業(yè)，帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多的崗位空間接納被征地拆遷農(nóng)民，才是長久的可持續(xù)方案[9]。

(三)推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)被征地拆遷農(nóng)民就業(yè)

一是扶持城郊的勞動密集型企業(yè)發(fā)展，為被征地拆遷農(nóng)民提供就業(yè)崗位。城市化進(jìn)程勢必產(chǎn)生一批數(shù)量巨大的被征地拆遷農(nóng)民無業(yè)或失業(yè)的狀況，勞動密集型企業(yè)可以在很大程度上發(fā)揮其吸納勞動力的作用。這些企業(yè)主要包括城市郊區(qū)附近的服裝廠、皮革制造廠、家具制造廠等[9]。現(xiàn)代投資理論認(rèn)為，在所有的固定單位資本所能夠吸納的勞動力數(shù)量當(dāng)中，勞動密集型的產(chǎn)業(yè)比資本密集型的工業(yè)領(lǐng)域更加有吸納空間。在以往其他地區(qū)城市化建設(shè)的案例中，城郊小企業(yè)的產(chǎn)值雖然不太可觀，但是它吸納的勞動力中失地農(nóng)民就占約60%[10]。

二是利用中心城區(qū)的發(fā)展帶動周邊村鎮(zhèn)的發(fā)展。不同地區(qū)的發(fā)展特點各不相同，但是大致都是中心城市發(fā)展較迅速，邊緣地區(qū)發(fā)展滯后。要加快農(nóng)民市民化的步伐，必須通過中心城市帶動邊緣村鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化是一個整體性的變革工程，只有通過相互協(xié)調(diào)、互補(bǔ)幫扶的策略才能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以帶動各種行業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)崗位。