鄭凡

（黃山市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，安徽黃山245000）

《安徽省林權(quán)管理條例》（以下簡稱《條例》）于2013 年頒布實施，它以適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)改革需要為前提，以維護(hù)林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益、保護(hù)森林資源、規(guī)范林權(quán)管理為主線，在全省范圍內(nèi)首次對林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、林權(quán)爭議處理、林權(quán)市場服務(wù)等方面內(nèi)容作出了規(guī)范，有著十分重要的意義，也為黃山市全面深化林業(yè)改革提供了有力的法制保障。

1 黃山市林業(yè)發(fā)展概況

黃山市是安徽省重點林區(qū)，全市林地面積832 666.67 hm2，占市域總面積的86%，林區(qū)人口70萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%；有林地面積740 666.67 hm2，森林覆蓋率82.9%，活立木蓄積4 490 萬m3，均居全省前列，林業(yè)具有“面積廣、資源豐、物種多、生態(tài)好、貢獻(xiàn)大”的特點。近年來，全市林業(yè)工作圍繞生態(tài)文明建設(shè)，不斷深化改革，加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，呈現(xiàn)出生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益同步發(fā)展的良好勢頭。2015 年黃山市獲得“國家森林城市”稱號，2018 年黃山市林業(yè)局獲全國林業(yè)系統(tǒng)先進(jìn)集體榮譽(yù)稱號。

2 黃山市集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

2007 年4 月，黃山市率先在安徽省全面啟動了集體林權(quán)制度改革，在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到戶，明晰山林權(quán)屬、落實經(jīng)營主體、放活林業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”，充分調(diào)動林農(nóng)的積極性，著力挖掘林業(yè)發(fā)展的潛力。2008 年底主體改革基本完成，2010 年順利通過省級驗收。在進(jìn)行主體改革的同時，黃山市立足林情實際，以建設(shè)江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所、規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)、培育新型林業(yè)經(jīng)營主體、擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款、開展政策性森林保險五個方面為重點，積極推進(jìn)配套改革，進(jìn)一步增強(qiáng)了林業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至目前，全市共勘界確權(quán)面積692 213.33 hm2，占集體林地面積的96%；到戶經(jīng)營面積539 240 hm2，到戶率78%；發(fā)放林權(quán)證本數(shù)29.83 萬本，林權(quán)證發(fā)證戶數(shù)29.09萬戶。全市累計林權(quán)流轉(zhuǎn)94 840 hm2，累計發(fā)放林權(quán)抵押貸款26.32 億元；累計受理林權(quán)爭議2 941 件，已辦結(jié)2 750 件，辦結(jié)率94%。

3 黃山市貫徹實施《條例》的創(chuàng)新做法

《條例》頒布實施以來，黃山市認(rèn)真落實，創(chuàng)新工作，有力促進(jìn)了森林資源開發(fā)利用和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 結(jié)合國家、省有關(guān)文件精神，出臺配套政策

認(rèn)真貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》精神，結(jié)合實際，制定出臺了《黃山市人民政府辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善集體林地承包關(guān)系，放活集體林經(jīng)營，加強(qiáng)集體林業(yè)經(jīng)營管理與服務(wù)，推進(jìn)全市集體林權(quán)制度改革不斷深化。

3.2 加大《條例》宣傳力度

及時利用報紙、電視等新聞媒體進(jìn)行宣傳、詳細(xì)解讀《條例》精神，依法開展林權(quán)登記、林權(quán)變更、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)融資及林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，努力營造造林、護(hù)林的濃厚氛圍。通過廣泛深入的宣傳教育，《條例》等相關(guān)內(nèi)容不斷深入人心，廣大干群依法維權(quán)、營林護(hù)林意識不斷增強(qiáng)。

3.3 鞏固林權(quán)登記發(fā)證成果

按照《條例》規(guī)定的條件和程序，認(rèn)真開展林權(quán)登記。對林權(quán)登記的每一個環(huán)節(jié)，都認(rèn)真審核，從嚴(yán)把關(guān)，并嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行公示公開，嚴(yán)防出現(xiàn)漏登、錯登和重復(fù)登記現(xiàn)象。對農(nóng)民反映的錯登漏登的林權(quán)、錯發(fā)漏發(fā)的林權(quán)證及時進(jìn)行全面糾錯，對集體未分包到戶的林權(quán)也按照《條例》進(jìn)行登記。同時加強(qiáng)對林權(quán)檔案的規(guī)范管理，建立完整的電子檔案，對集體林改中所有涉及勘界、確權(quán)等各種文件會議記錄、文字和圖片資料、相關(guān)證明材料，包括林權(quán)登記發(fā)證的材料等進(jìn)行核對歸檔，妥善保存，健全林權(quán)檔案管理制度，做好林權(quán)檔案信息查詢服務(wù)等各項工作。

3.4 規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為

依據(jù)《條例》中對于林權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的期限等關(guān)鍵內(nèi)容，黃山市2018 年頒布實施了《黃山市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則》，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范和說明，進(jìn)一步規(guī)范了集體林權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，在現(xiàn)實中具有很強(qiáng)操作性和指導(dǎo)示范意義，起到了很好的效果。依托江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所和黃山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，率先在安徽省建立規(guī)范統(tǒng)一的林權(quán)交易市場平臺，形成以江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所為龍頭，所轄各區(qū)縣林權(quán)管理服務(wù)中心為依托的全市規(guī)范統(tǒng)一的林權(quán)交易市場，統(tǒng)一信息披露，統(tǒng)一交易規(guī)則，統(tǒng)一資金結(jié)算，統(tǒng)一平臺監(jiān)管，鼓勵和引導(dǎo)林地資源轉(zhuǎn)化。將國有林木材銷售納入網(wǎng)上交易系統(tǒng)，先行開創(chuàng)了全省林產(chǎn)品網(wǎng)上交易的先河。

3.5 創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款機(jī)制

黃山市先后出臺了《關(guān)于做好黃山市集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的實施意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)林權(quán)抵押貸款規(guī)范森林資源資產(chǎn)抵押評估工作的意見》，推進(jìn)銀林合作。林權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)從最初的農(nóng)村合作社擴(kuò)大到所有的商業(yè)銀行，貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大，拓寬了林業(yè)投融資渠道，緩解了林業(yè)投入不足。目前，全市356 666.67 hm2生態(tài)公益林應(yīng)保全保，商品林投保面積712 000 hm2，降低了林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。

3.6 優(yōu)化林權(quán)市場社會化服務(wù)

為深入推進(jìn)全市集體林權(quán)制度改革，進(jìn)一步完善林權(quán)管理服務(wù)體系規(guī)范化建設(shè)，各區(qū)縣均成立了林權(quán)管理服務(wù)中心，集林業(yè)信息發(fā)布、政策技術(shù)咨詢、木材運(yùn)輸辦證、行政審批、林權(quán)變更登記、林權(quán)抵押登記、森林資源評估、林權(quán)交易、中介服務(wù)為一體，全面實現(xiàn)了辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化，促進(jìn)林業(yè)部門由管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

3.7 維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益

在林權(quán)爭議調(diào)處方面，黃山市從建立制度和規(guī)范程序出發(fā)，在確立政府主導(dǎo)調(diào)處林權(quán)爭議的原則下，對照《條例》妥善處理，增加了調(diào)解的內(nèi)容，并向村級延伸，把問題解決在基層，取得了積極成效。市縣鄉(xiāng)各級人民政府和林業(yè)部門認(rèn)真貫徹實施《條例》，把林權(quán)爭議調(diào)處和群眾上訪接待等作為林改推進(jìn)中的重點和日常工作抓緊不放，全力做好此項工作。

3.8 推深做實林長制改革

黃山市認(rèn)真貫徹落實省委、省政府林長制改革決策部署，精心部署，主動作為，勇于創(chuàng)新，推深做實林長制改革。一是建立工作網(wǎng)絡(luò)，明晰林長職責(zé)。全市共設(shè)立各級林長2 426 名，11 名市級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總（副總）林長，護(hù)林員1 806 名、林長制專職工作人員42 名，林長制工作網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、職責(zé)全明晰。二是健全制度機(jī)制，凝聚各方合力。各地制定林長制會議等制度67 項，細(xì)化22 個成員單位職責(zé)。三是突出工作重點，做實林長制改革。結(jié)合黃山市實際，實施保護(hù)黃山松、林業(yè)添景添彩、資源管理提升、林業(yè)脫貧攻堅等“七大行動”，圓滿完成年度目標(biāo)任務(wù)，確保林長制工作落實到位。四是完善保障措施，構(gòu)建長效機(jī)制。制定出臺《關(guān)于推深做實林長制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的實施意見》，率先頒布實施《黃山市松材線蟲病防治條例》，積極推進(jìn)《黃山市林長制規(guī)定》出臺并組織實施。五是強(qiáng)化典型示范，推動提質(zhì)增效。不斷創(chuàng)新特色做法，如歙縣“一長＋五崗”、黃山區(qū)涉林刑事案件“補(bǔ)植復(fù)綠”、黃山風(fēng)景區(qū)“樹長制”等做法，建設(shè)林長制示范點19 個。六是嚴(yán)格督考問責(zé)，確保任務(wù)落實。開展日常督查和松材線蟲病、森林防火專項督察，建立考評機(jī)制，壓實工作責(zé)任，確?！笆亓钟胸?zé)、守林擔(dān)責(zé)、守林盡責(zé)”。

4 工作中存在的問題

4.1 林權(quán)管理不到位

依據(jù)《不動產(chǎn)登記條例》，林權(quán)登記職責(zé)已劃入不動產(chǎn)登記中心，林權(quán)證辦理已歸屬不動產(chǎn)管理局辦理，但中間還未能形成高效順暢的辦理機(jī)制，制約著林業(yè)發(fā)展。

4.2 林業(yè)融資機(jī)制不適應(yīng)

林改后，各區(qū)縣雖也實行了如林權(quán)抵押貸款等金融方面的創(chuàng)新，但由于貸款額度小、周期短，不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)投入大、見效慢的要求，而且貸款手續(xù)繁雜，林農(nóng)難以接受，成為制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的“瓶頸”。

4.3 林權(quán)分散與現(xiàn)階段發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的建設(shè)目標(biāo)存在一定矛盾

在一些相對資源較小的地方，林權(quán)確權(quán)到戶后，給當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)模林業(yè)、實施集約經(jīng)營帶來極大不便，一些大戶一方面想流轉(zhuǎn)林地，另一方面又非常顧慮一家一戶的林農(nóng)，以至在部分地區(qū)，分散確權(quán)后的山場一直處在經(jīng)營不到位、效益不高的狀態(tài)。

5 發(fā)展對策

5.1 進(jìn)一步擴(kuò)大《條例》宣傳力度

《條例》對規(guī)范林權(quán)管理、保護(hù)林農(nóng)權(quán)益，促進(jìn)林業(yè)資源開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實意義，應(yīng)加大《條例》的宣傳力度，使各級政府和相關(guān)部門履行好林權(quán)管理的主體責(zé)任，使廣大林農(nóng)全面了解相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，使林權(quán)管理能夠很好地融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之中，不斷增強(qiáng)全社會依法愛林護(hù)林的自覺性。

5.2 繼續(xù)推進(jìn)江南林權(quán)交易所建設(shè)

以建設(shè)區(qū)域性統(tǒng)一、規(guī)范、公開的森林資源交易平臺為目標(biāo)，進(jìn)一步提升信息化技術(shù)，完善林權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)系統(tǒng)，開展林權(quán)抵押貸款、林權(quán)擔(dān)保、森林資源收儲、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易等業(yè)務(wù)，形成系列配套的服務(wù)體系。

5.3 依法規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)

嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)用途管制，嚴(yán)格按流轉(zhuǎn)程序辦事；依法規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，認(rèn)真執(zhí)行流轉(zhuǎn)登記、備案制度，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，切實維護(hù)和保障林農(nóng)在林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的處置權(quán)和收益權(quán)。

5.4 加大山林糾紛調(diào)處力度

按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的要求，建立和完善山林糾紛調(diào)處工作機(jī)制，尊重歷史，正視現(xiàn)實，堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵循有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源，有利于群眾生產(chǎn)生活，有利于安定團(tuán)結(jié)的原則，促進(jìn)爭執(zhí)雙方主動協(xié)商、妥善解決，積極做好山林糾紛調(diào)處工作，防止出現(xiàn)群體事件，維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定。

5.5 完善林權(quán)管理服務(wù)中心建設(shè)

健全中心工作機(jī)制及管理辦法，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，為林農(nóng)提供林權(quán)流轉(zhuǎn)管理、林權(quán)抵押貸款登記、森林保險、森林資源資產(chǎn)評估服務(wù)、法律政策咨詢、林權(quán)交易信息發(fā)布、科技服務(wù)、檔案管理等一站式綜合服務(wù)。