趙永軍，袁普金，劉憲春

(水利部水土保持監(jiān)測中心，100055，北京)

為更好轉(zhuǎn)變政府職能，做好“放管服”改革，水利部將制定水土保持方案審批正負(fù)面清單。筆者在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)分析幾類正面清單和負(fù)面清單的特點(diǎn)，提出編制水土保持方案審批正面清單和負(fù)面清單的基本原則、總體思路和主要內(nèi)容，供參考和討論。

1 正負(fù)面清單的由來

在國際上，負(fù)面清單一般是針對外商投資準(zhǔn)入的一種管理模式。1834年，以普魯士為首的邦國之間為消除關(guān)稅壁壘，結(jié)成德意志關(guān)稅同盟，形成包含例外情況的關(guān)稅協(xié)定，這些例外情況就是負(fù)面清單的雛形[1]?，F(xiàn)代管理意義上的最早采用負(fù)面清單的自由貿(mào)易協(xié)定是1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定，后被70多個國家和地區(qū)所效仿。負(fù)面清單的管理模式逐漸成為了國際自由投資與貿(mào)易的標(biāo)志性制度。

我國的負(fù)面清單管理模式起步于2013年的上海自貿(mào)區(qū)，2014年清單內(nèi)容進(jìn)行了削減，得到了更廣泛的認(rèn)同。在此基礎(chǔ)上，2015年4月國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了適用于上海、廣東、天津和福建4個自由貿(mào)易區(qū)的負(fù)面清單，9月中央決定將負(fù)面清單制度作為一項新的制度安排，在全國范圍內(nèi)推廣實施，并逐步擴(kuò)展到行政審批改革等其他經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，成為國內(nèi)改革的新趨向。

2 國內(nèi)正負(fù)面清單的主要進(jìn)展

我國常見的正負(fù)面清單主要涉及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、項目準(zhǔn)入、政務(wù)公開、行政許可準(zhǔn)入等領(lǐng)域。

2016年10月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委印發(fā)了《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實施辦法》要求在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等4類重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，由市縣編制產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，省級審定后上報，國家審查后，省級修改完善后公布后實施[2]?，F(xiàn)已有一些省區(qū)完成了負(fù)面清單的備案或發(fā)布工作。

企業(yè)投資項目的負(fù)面清單制度也在逐步推廣中。2014年，安徽省蕪湖市推出企業(yè)投資項目負(fù)面清單，提出包括農(nóng)林業(yè)、煤炭、電力等在內(nèi)的共16類155種項目的負(fù)面清單。河北、浙江、江蘇、云南等不少省區(qū)和各自貿(mào)區(qū)也分別出臺全境或部分地區(qū)的企業(yè)投資項目負(fù)面清單。國資委還發(fā)布了中央企業(yè)投資負(fù)面清單。

浙江省于2016年推進(jìn)實施政務(wù)公開的負(fù)面清單制度，各級政府和部門公布不予公開的政務(wù)事項及其界定范圍，并對管理工作提出了相關(guān)要求。山東、湖南、廣東等省區(qū)也分別公布實施了政務(wù)公開的負(fù)面清單，明確不予公開的行為內(nèi)容和相關(guān)依據(jù)。此外，湖北省還發(fā)布了政府采購的負(fù)面清單。

環(huán)保是較早在行政許可領(lǐng)域?qū)嵤┴?fù)面清單的行業(yè)之一。2014年，廣東省惠州市依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定了正面清單、負(fù)面清單以及不納入環(huán)評管理的項目清單。其中，正面清單規(guī)定農(nóng)林水利、線型工程、社會事業(yè)與服務(wù)類3大類16項需編制環(huán)境影響報告登記表項目，實行網(wǎng)上備案制度，建設(shè)單位或者個人可在項目建成并投運(yùn)前登錄建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)進(jìn)行網(wǎng)上在線備案。負(fù)面清單規(guī)定東江流域等14個流域或區(qū)域內(nèi)的制漿造紙、電鍍等行業(yè)負(fù)面清單，要求涉及的項目不得建設(shè)，各級環(huán)保部門不得審批其環(huán)評文件。對其他項目，簡化審批程序。2017年，深圳市羅湖區(qū)制定建設(shè)項目環(huán)保審批準(zhǔn)入特別管理措施負(fù)面清單(試行)，針對轄區(qū)內(nèi)14個主要行業(yè)，從選址、工藝或經(jīng)營內(nèi)容、公眾參與意見3個方面，列明企業(yè)投資的準(zhǔn)入特別管理措施。企業(yè)投資新設(shè)特定行業(yè)項目，如無“負(fù)面清單”中列明的情況，即可獲得環(huán)保準(zhǔn)入，按程序辦理環(huán)保審批手續(xù)。

3 水土保持方案審批正負(fù)面清單的總體思路

設(shè)置水土保持方案審批正負(fù)面清單，應(yīng)考慮研究對象、內(nèi)涵與特征、界定原則、管理要求等內(nèi)容。

水土保持方案作為行政許可事項，其正面清單和負(fù)面清單的研究對象既應(yīng)包括項目的準(zhǔn)入條件，還應(yīng)包括方案技術(shù)要求的相關(guān)內(nèi)容。姜德文等[3]提出105條生產(chǎn)建設(shè)項目準(zhǔn)入條件，86條水土保持方案審批審查的準(zhǔn)入條件。另外還有研究者按照行業(yè)分類提出相應(yīng)的準(zhǔn)入條款，如趙永軍等[4]提出水泥行業(yè)的項目準(zhǔn)入條件分為準(zhǔn)入、否決、限批、緩批共4類，方案準(zhǔn)入條件分為符合條件、修正完善主體設(shè)計后再報批水土保持方案、修正完善水土保持方案后再報批的方案3類。

水土保持方案審批的清單，可包括正面清單、負(fù)面清單和其他3類。從起源上，正面清單主要針對政府用權(quán)，就是政府的治理行為要在清晰的法律授權(quán)范圍內(nèi)行政，法無授權(quán)不可為。水土保持方案審批正面清單的含義，就是達(dá)到這些要求必須準(zhǔn)予行政許可。負(fù)面清單起源于“法無禁止即可為”，意即清單之內(nèi)的屬禁止行為，不予準(zhǔn)入。就項目準(zhǔn)入而言，正面清單之內(nèi)的，可以準(zhǔn)入，負(fù)面清單之內(nèi)的，不予準(zhǔn)入，2個清單之外的其他情況，視情況由審批部門決定當(dāng)期是否準(zhǔn)入。就水土保持方案本身而言，滿足正面清單的所有條件，準(zhǔn)予行政審批，滿足負(fù)面清單的條件之一，不予行政審批，2個清單之外的其他情況，經(jīng)修改滿足相應(yīng)要求后，再準(zhǔn)予行政審批。

水土保持方案正負(fù)面清單應(yīng)發(fā)揮鼓勵創(chuàng)新、倡導(dǎo)守法，規(guī)范市場的作用，向各界傳遞明確的信號。正面清單的界定原則包含4個方面：1)項目和方案符合現(xiàn)行法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求；2)項目符合生態(tài)文明的理念且有示范效應(yīng)；3)達(dá)到相應(yīng)的工作深度，日后變化較小以至于無需變更；4)行為主體信用很好。負(fù)面清單的界定原則也包括4個方面：1)未達(dá)到現(xiàn)行法律法規(guī)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求；2)生產(chǎn)或施工工藝落后，水土資源利用集約程度偏低；3)未達(dá)到相應(yīng)的工作深度，工程布置難以上圖、土石方平衡不明確，或者渣場料場選址不確定、地勘資料不詳或存在較大風(fēng)險的；4)行為主體信用很差，或者存在未處理完畢的行政處罰、未執(zhí)行的法院判決等，處于失信懲戒期間。

4 正面清單的主要內(nèi)容

按照上面關(guān)于正面清單的界定原則，仔細(xì)梳理水土保持法及其實施條例以及近年來水利部出臺的關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的相關(guān)規(guī)范性文件，依照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的相關(guān)強(qiáng)制性條文，結(jié)合多年生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案評審的實踐工作，針對水土保持方案報告書的內(nèi)容，從項目選址、工程建設(shè)方案、施工組織與進(jìn)度安排、棄渣處置、防治責(zé)任范圍、防治目標(biāo)、水土保持措施、施工組織及進(jìn)度安排、監(jiān)測、投資等方面提出水土保持方案報告書必須滿足的條件，作為水土保持方案審批的正面清單(表1)。

5 負(fù)面清單的主要內(nèi)容

按照負(fù)面清單界定原則，依據(jù)水土保持相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可從以下方面考慮制定負(fù)面清單，列出水土保持方案不予以審批的條件或者雖然存在限制條件，但是通過優(yōu)化工藝、提高標(biāo)準(zhǔn)及措施規(guī)格、限定活動方式或范圍等有條件的予以審批(表2)。

6 結(jié)論與討論

水土保持方案審批實行正面和負(fù)面清單管理，是減少行政部門自由裁量權(quán)、還公眾知情權(quán)的有力措施，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)合理確定2個清單并向社會公布。一般情況下，納入正面清單的，可以簡化或者加快方案審批的相關(guān)程序，納入負(fù)面清單的，不得辦理方案審批手續(xù)，2個清單之外的，須根據(jù)防治標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度和承載能力進(jìn)行技術(shù)評審。

另外，需要注意的是，水土保持方案審批的正負(fù)面清單，應(yīng)具有地區(qū)針對性，隨著時間推移和形勢變化，應(yīng)該適時調(diào)整。調(diào)整實施前，必須先向社會公布，并遵從法律不溯及既往的原則，對已經(jīng)審批過的水土保持方案不得要求依據(jù)新的清單進(jìn)行修正。

表1 水土保持方案審批正面清單

表2 水土保持方案審批負(fù)面清單