王月坤

摘要：進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)民工群體日漸擴(kuò)大，這一非正規(guī)就業(yè)群體的擴(kuò)大，加劇城市社會(huì)保障資源的緊缺，由此引起了非正規(guī)就業(yè)群體與社會(huì)保障資源的不對(duì)等性。同時(shí)由于農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體在意識(shí)上存在著一定的局限性，造成了我國(guó)在開(kāi)展社會(huì)保障制度時(shí)面臨著一系列困難。文章研究基于現(xiàn)有的非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障制度的研究基礎(chǔ)之上，結(jié)合農(nóng)民工的特點(diǎn)，分析農(nóng)民工在社會(huì)保障中遇到的問(wèn)題，以此來(lái)提出完善農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)群體社會(huì)保障的措施，維護(hù)他們的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工;非正規(guī)就業(yè)群體;社會(huì)保障

一、引言

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，2010年全國(guó)農(nóng)民工的數(shù)量為24223萬(wàn)人，而在2017年農(nóng)民工的數(shù)量增長(zhǎng)到了28652萬(wàn)人，占同年全國(guó)人口的比重達(dá)到了20.6%。農(nóng)民工等非正規(guī)就業(yè)群體雖然是一個(gè)龐大的社會(huì)群體，但在社會(huì)中卻面臨著社會(huì)保障權(quán)益得不到保障，仍然是社會(huì)中的一個(gè)弱勢(shì)群體。近年來(lái)，國(guó)家和各地方政府紛紛出臺(tái)了一系列政策，但是針對(duì)于這部分弱勢(shì)群體，始終沒(méi)有形成一套完善的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。由于農(nóng)民工這部分群體有其特殊的復(fù)雜性，更加造成了這部分群體的社會(huì)保障問(wèn)題更加難以解決。

二、概念解釋

目前學(xué)界對(duì)于非正規(guī)就業(yè)定義還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的看法，國(guó)際勞工組織將具有“低收入、無(wú)報(bào)酬、無(wú)組織、無(wú)機(jī)構(gòu)”等特點(diǎn)的群體歸為非正規(guī)就業(yè)群體。但是由于我國(guó)的國(guó)情具有復(fù)雜性，再加上農(nóng)民工這一群體的特殊性，顯然國(guó)際勞工組織的定義并不能涵蓋我國(guó)的非正規(guī)就業(yè)群體。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，非正規(guī)就業(yè)人員有其特殊的含義，由于中國(guó)二元市場(chǎng)的長(zhǎng)期存在，所以對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的解釋必須包括兩部分：一是農(nóng)村進(jìn)入城市的非正規(guī)就業(yè)者;二是工作在非正規(guī)部門的城鎮(zhèn)職工。在這里本文僅對(duì)第一類非正規(guī)就業(yè)人員進(jìn)行界定。農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)群體可以理解為由農(nóng)村進(jìn)入城市從事臨時(shí)性且安全無(wú)保障的工作的一類群體，這類群體共有的特點(diǎn)是，工資收入較低且工作地點(diǎn)變動(dòng)性大，無(wú)安全收入保障且工作方式靈活。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的研究現(xiàn)狀

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于解決非正規(guī)就業(yè)人員社會(huì)保障問(wèn)題的看法大致集中以下兩種觀點(diǎn)，一是建立起統(tǒng)一的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系，農(nóng)民工享受和城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障待遇。陳春麗（2017）認(rèn)為：“戶籍制度是農(nóng)民工進(jìn)入城市的障礙，而戶籍制度的打破，則可以使農(nóng)民工在城市生活中獲得感和歸屬感得到增強(qiáng)，因此必須打破地域限制，建立起覆蓋農(nóng)民工和城市居民的現(xiàn)代化社會(huì)保障體系。”。二是充分考慮農(nóng)民工的特點(diǎn)，針對(duì)其特殊性建立專門針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障體系。此類觀點(diǎn)的學(xué)者主要觀點(diǎn)如下：首先是分階段建立社會(huì)保險(xiǎn)，賈亞萍（2007）認(rèn)為：“應(yīng)該根據(jù)非正規(guī)就業(yè)群體的特點(diǎn)，有針對(duì)性發(fā)展迫切需要保障的項(xiàng)目，首先是醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，然后逐步建立起關(guān)于非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障法律法規(guī)”。劉小毛（2013）主張：“加快非正規(guī)就業(yè)相關(guān)法律的制定，明確非正規(guī)就業(yè)的社會(huì)地位、作用和適用范圍，并納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，使非正規(guī)就業(yè)合法化、公開(kāi)化、規(guī)范化;再次是設(shè)置不同的繳費(fèi)水平”。姚虹（2011）主張：“繳費(fèi)基數(shù)的確定應(yīng)該參照中低層靈活就業(yè)人員在當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平，而不能僅僅參照當(dāng)?shù)氐钠骄べY水平;此外提高非正規(guī)就業(yè)人員社會(huì)保障意識(shí)有助于提高非正規(guī)就業(yè)群體的參保積極性”。喬雅亞、包茹婷（2015）提出：“要讓非正規(guī)就業(yè)者明白養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義，了解養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度、政策，引導(dǎo)非正規(guī)就業(yè)群體從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看待養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

建立起統(tǒng)一的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系雖然有助于建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，但是農(nóng)民工有其特殊性，貿(mào)然將農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一到一個(gè)社會(huì)保障體系中，不利于農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體社會(huì)保障問(wèn)題的解決。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者主張建立專門針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障體系。但是大多數(shù)學(xué)者提出的建議只是針對(duì)非正規(guī)就業(yè)這個(gè)大群體說(shuō)的，本文針對(duì)的對(duì)象是農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體，他們屬于非正規(guī)就業(yè)群體的一部分。本文將從農(nóng)民工的特點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)分析農(nóng)民工參與社會(huì)保障制度的阻礙因素，針對(duì)性的提出完善農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體社會(huì)保障制度體系。

四、農(nóng)民工參與社會(huì)保障制度的阻礙因素

（一） 非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障意識(shí)不強(qiáng)

農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體普遍文化程度較低，由于他們沒(méi)有接受過(guò)良好的教育和和系統(tǒng)的培訓(xùn)，他們中的大多數(shù)對(duì)社會(huì)保障的看法存在偏駁。第一、很多時(shí)候，并不是非正規(guī)就業(yè)人員不愿意參加社會(huì)保障，而是因?yàn)樗麄儗?duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)不足，他們不知道參加社會(huì)保障能給他們帶來(lái)收益，而對(duì)于農(nóng)村的偏遠(yuǎn)地區(qū)務(wù)工人員，他們甚至不知道什么是社會(huì)保障。他們沒(méi)有意識(shí)到自己需要社會(huì)保障，往往等到事故發(fā)生后，才會(huì)去了解。第二、非正規(guī)就業(yè)人群中青壯年占比很大，他們往往年輕力強(qiáng)。因此，認(rèn)為沒(méi)有必要去參加社會(huì)保障，參加社會(huì)保障就意味著財(cái)產(chǎn)損失。第三、由于他們整體的文化知識(shí)水平較低，因此容易被企業(yè)所騙，導(dǎo)致企業(yè)為了利益而不愿意給他們參保。于是，他們對(duì)于社會(huì)保障的概念很陌生，正是有著這樣三種想法的人，所以造成了社會(huì)保障的政策不能得到順利實(shí)施，社會(huì)保障活動(dòng)得不到順利開(kāi)展。

（二）社會(huì)保障繳費(fèi)率過(guò)高

對(duì)于非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障繳費(fèi)問(wèn)題，很多地方政府做了大量的實(shí)踐研究。天津市對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障繳費(fèi)比為天津市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的20%，這大大超出了非正規(guī)就業(yè)人員的支付能力。大部分非正規(guī)就業(yè)者收入大都徘徊在最低工資標(biāo)準(zhǔn)線上，微薄的工資對(duì)于他們的日常開(kāi)銷都是一個(gè)很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果再加上這么高的社會(huì)保障繳費(fèi)，則使得農(nóng)民工這類低收入非正規(guī)就業(yè)群體無(wú)力參保。與正規(guī)就業(yè)者相比，非正規(guī)就業(yè)者承擔(dān)了更重的繳費(fèi)能力，正規(guī)就業(yè)者參加社會(huì)保障，只需繳納8%進(jìn)入自己的個(gè)人賬戶，而企業(yè)繳納12%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌。這就是說(shuō)，非正規(guī)就業(yè)者替企業(yè)承擔(dān)了相當(dāng)大的一部分社會(huì)保障繳費(fèi)，這就會(huì)使得原來(lái)缺乏公平性的社會(huì)保障制度更加偏離公平。社會(huì)保障繳費(fèi)率過(guò)高影響了社會(huì)保障的發(fā)展，使得大部分非正規(guī)就業(yè)人員沒(méi)有能力參保。

（三）各地方政府制定的社會(huì)保障政策不同

由于從農(nóng)村流入城市的農(nóng)民工的人數(shù)日漸增多，他們的社會(huì)保障利益急切得到保護(hù)，各地方政府紛紛出臺(tái)政策保護(hù)非正規(guī)就業(yè)的社會(huì)保障利益。天津市結(jié)合非正規(guī)就業(yè)人員的情況對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的各個(gè)險(xiǎn)種之間做了一定比例的調(diào)整，以此來(lái)使得非正規(guī)就業(yè)人員加入社會(huì)保障的體系內(nèi)。上海市則根據(jù)非正規(guī)就業(yè)者的需求，使他們可以自由選擇參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系或者是獨(dú)立于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系之外的社會(huì)保險(xiǎn)體系，而政府給予很多優(yōu)惠政策。浙江省則為非正規(guī)就業(yè)者設(shè)立綜合的商業(yè)保險(xiǎn)。而北京則把醫(yī)療保險(xiǎn)的全部重?fù)?dān)壓在企業(yè)身上，規(guī)定非正規(guī)就業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)由用人單位承擔(dān)全部費(fèi)用，而個(gè)人不需要繳納任何費(fèi)用。可以從各地制定的針對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障政策中看出，我國(guó)關(guān)于農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障體系還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。由于農(nóng)民工的流動(dòng)性較高，因此各地制定的社會(huì)保障政策并不能滿足農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障需求，任何一個(gè)地方制定的社會(huì)保障政策都難以應(yīng)用到全國(guó)。

（四）部分企業(yè)不重視非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障利益

非正規(guī)就業(yè)人員大部分工作在非正規(guī)的企業(yè)里，企業(yè)出于多盈利的目的，而不愿意或者少為他們繳納社會(huì)保障費(fèi)。在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)為了自身的發(fā)展，對(duì)于繁重的社會(huì)保障費(fèi)常常不愿意繳納，即使前期為員工繳納了社會(huì)保障費(fèi)，中間斷保的可能性也很大。而對(duì)于非正規(guī)就業(yè)者本身來(lái)說(shuō)，他們?yōu)榱四玫酶吖べY，而對(duì)于企業(yè)不給繳納社會(huì)保障費(fèi)的行為通常也是睜一只眼，閉一只眼。于是，農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障利益由于企業(yè)的不作為和員工的不在意就失去了應(yīng)有的保障。

五、推進(jìn)農(nóng)民工群體社會(huì)保障制度建立的建議

（一）提高非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障意識(shí)

增加非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障意識(shí)，可以使非正規(guī)就業(yè)人員意識(shí)到社會(huì)保障的重要性，使他們自愿參保、要求企業(yè)為他們繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。從而有效的解決非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題。國(guó)家可以各地各城市設(shè)立一個(gè)社會(huì)保障的宣傳機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向市民宣傳社會(huì)保障方面的知識(shí)，以此來(lái)提高非正規(guī)就業(yè)人員對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)。要求企業(yè)設(shè)置一個(gè)社會(huì)保障咨詢部門，以備員工咨詢關(guān)于社會(huì)保障方面的相關(guān)知識(shí)，使得員工不出企業(yè)就可以得知社會(huì)保障方面的相關(guān)知識(shí)。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，政府可要求鄉(xiāng)村支委會(huì)定期宣傳國(guó)家的社會(huì)保障政策，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出宣傳車宣傳社會(huì)保障方面的知識(shí)。做到人人都知道社會(huì)保障，人人都心甘情愿的參加社會(huì)保障。

（二）降低社會(huì)保障的繳費(fèi)門檻，分步解決他們的社會(huì)保障需求

社會(huì)保障繳費(fèi)率過(guò)高限制了非正規(guī)就業(yè)人員進(jìn)入到現(xiàn)有的保障體系中，他們的社會(huì)保障需求得不到滿足。政府應(yīng)考慮到他們的實(shí)際收入狀況，制定適合他們的社會(huì)保障政策，放低社會(huì)保障的繳費(fèi)門檻。對(duì)于特別貧窮的，政府應(yīng)該加大對(duì)他們的社會(huì)保障繳費(fèi)補(bǔ)貼，使他們可以在政府的幫助下享受到社會(huì)保障利益。對(duì)于有些積蓄的，政府可以鼓勵(lì)他們參加商業(yè)保險(xiǎn)，使他們可以享受到更高水平的生活。政府對(duì)于非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題，首先應(yīng)該解決的事他們的參保率，并作為他們解決非正規(guī)就業(yè)人員社會(huì)保障問(wèn)題的參考標(biāo)準(zhǔn)，而不是一味的以保障水平作為參考標(biāo)準(zhǔn)。另外，政府可以對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員迫切需求的社會(huì)保障項(xiàng)目先做出保障，比如說(shuō)醫(yī)療保險(xiǎn)的問(wèn)題，政府可以先對(duì)他們的醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題做出規(guī)定，打破連帶的社會(huì)保障繳費(fèi)問(wèn)題。然后再解決他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，由此一步一步的解決非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題。

（三）各省市制定統(tǒng)一的非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障政策

目前，我國(guó)面臨的是非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障政策混亂，各地方政府對(duì)于非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障政策沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，由此，非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障利益的不到維護(hù)。政府在解決此類問(wèn)題時(shí)，著眼點(diǎn)應(yīng)該是制定統(tǒng)一的社會(huì)保障政策，由于各地的情況不同，加上各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各地政府在制定政策時(shí)應(yīng)充分考慮到本地的實(shí)際情況，建立起統(tǒng)一的非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障政策，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，結(jié)束非正規(guī)就業(yè)人員社會(huì)保障政策的混亂局面。在省內(nèi)，政府不應(yīng)該制定多重標(biāo)準(zhǔn)，從而喪失誰(shuí)會(huì)保障的公平性。

（四）結(jié)合補(bǔ)貼的方式強(qiáng)制企業(yè)為非正規(guī)就業(yè)人員繳納社會(huì)保障費(fèi)用

非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題要想得到徹底解決，企業(yè)的作用非常關(guān)鍵，但是這并不意味著企業(yè)要承擔(dān)全部的社會(huì)保障繳費(fèi)責(zé)任。企業(yè)為了生存，必須要盈利，規(guī)模較小的企業(yè)盈利有限，如果再?gòu)?qiáng)迫他們繳納高額的社會(huì)保障費(fèi)用，顯然這是不現(xiàn)實(shí)的。國(guó)家可以通過(guò)補(bǔ)貼的方式強(qiáng)制企業(yè)繳納社會(huì)保障費(fèi)用，這里的補(bǔ)貼并不是直接補(bǔ)貼企業(yè)現(xiàn)金，而是通過(guò)稅收優(yōu)惠、貸款迅速來(lái)促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，做到企業(yè)有錢為非正規(guī)就業(yè)人員繳納社會(huì)保障費(fèi)用。以此來(lái)解決非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題。

六、總結(jié)

農(nóng)民工作為一類社會(huì)上弱勢(shì)的非正規(guī)就業(yè)群體，國(guó)家在解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題時(shí)，應(yīng)該建立一條主線。首先從增強(qiáng)他們的社會(huì)保障意識(shí)著手，普及農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障知識(shí)的了解。其次，充分考慮農(nóng)民工的特殊性，從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)著手，逐步建立起覆蓋各個(gè)險(xiǎn)種的社會(huì)保障體系。最后，鼓勵(lì)家境良好的農(nóng)民工參加商業(yè)保險(xiǎn)，以此來(lái)完善農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。在建立農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障制度時(shí)，政府應(yīng)該制定嚴(yán)格的政策，迫使企業(yè)滿足農(nóng)民工的社會(huì)保障需求。此外，各地方政府應(yīng)該建立起統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民工這類非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保障體系，使他們可以在所在城市享受到基本的社會(huì)保障服務(wù)。

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*基金項(xiàng)目：上海工程技術(shù)大學(xué)創(chuàng)新課題成果“非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保障問(wèn)題”（編號(hào)：E3-0903-17-01168）。

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）