李麗 李玉坤

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“中國服務業(yè)發(fā)展政策的演變及有效性協(xié)同性研究”（17ZDA056）的系列研究成果;受北京市哲學社會科學基地項目“首都流通業(yè)對城鄉(xiāng)居民消費的影響研究”（16JDYJB005）、2017年度北京市屬高校高水平創(chuàng)新團隊建設計劃項目“京津冀農(nóng)產(chǎn)品流通體系研究”（IDHT20170505）資助

中圖分類號：F724? ?文獻標識碼：A

內(nèi)容摘要：服務業(yè)已成為新常態(tài)下我國新的經(jīng)濟增長點。從1978年到現(xiàn)在，國務院出臺了大量服務業(yè)相關政策，隨著這些政策的實施，我國服務業(yè)在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、滿足人民群眾物質(zhì)文化生活需要、擴大內(nèi)需、解決勞動就業(yè)、提升國際競爭力和綜合國力等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但由于服務業(yè)涵蓋行業(yè)門類多，涉及法人單位超過千萬家，與一二產(chǎn)業(yè)相比，服務業(yè)對交易過程的監(jiān)管、制度環(huán)境和交易雙方的契約精神有更高的要求，對促進服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的體制機制、包容創(chuàng)新的監(jiān)管環(huán)境和公平普惠的政策環(huán)境有更高的要求，急需出臺一系列相應的服務業(yè)政策促進我國服務業(yè)的發(fā)展。本文通過研讀大量相關文獻，對服務業(yè)發(fā)展的相關政策進行了梳理，形成了本文的文獻綜述。

關鍵詞：服務業(yè)? ?發(fā)展政策? ?文獻綜述

近年來，我國服務業(yè)的國內(nèi)外形勢都發(fā)生了重要變化，出現(xiàn)了一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn)和新矛盾。如服務不規(guī)范、服務質(zhì)量水平總體不高、服務貿(mào)易中侵犯消費者合法權(quán)益的事件屢見不鮮、我國服務業(yè)在服務國際貿(mào)易中競爭力不強、服務業(yè)的增加值比重和就業(yè)人口比重與國際水平相比存在較大差距、區(qū)域發(fā)展失衡等等。以上新情況、新問題、新矛盾、新挑戰(zhàn)以及中央提出的新要求，都需要重新審視服務業(yè)發(fā)展問題，重新反思我國執(zhí)行多年的服務業(yè)發(fā)展政策，重新審視國際經(jīng)驗教訓。目前已有很多學者從不同角度對服務業(yè)發(fā)展政策進行了研究，本文從服務業(yè)發(fā)展相關對策、服務業(yè)政策演變、服務業(yè)政策國際比較、政策有效性等方面進行了梳理、概括和述評。

服務業(yè)發(fā)展相關對策研究

國內(nèi)服務業(yè)政策的理論研究主要集中于稅收機制對服務業(yè)或服務業(yè)相關行業(yè)發(fā)展的作用。沈彤（2007）對公共文化服務業(yè)體系、農(nóng)村服務業(yè)、科技開發(fā)、金融服務業(yè)等十個方面的服務業(yè)稅收政策框架加以分析概括，并就稅收政策對我國服務業(yè)發(fā)展發(fā)揮積極促進作用提出了相關建議。黃朝曉、唐婧妮、王結(jié)玉（2010）認為服務業(yè)的稅收政策存在諸多問題，導致服務業(yè)能享受的優(yōu)惠政策有限，建議對服務業(yè)稅收政策進行調(diào)整完善。劉建民、王鑫（2008）認為促進生產(chǎn)性服務業(yè)又好又快地發(fā)展，要解決好生產(chǎn)性服務業(yè)現(xiàn)有稅收政策中存在的立法層次低、行業(yè)政策差異大、稅收負擔重以及重復征稅等問題。完善生產(chǎn)性服務業(yè)稅收政策，主要是推進增值稅轉(zhuǎn)型的進程，營業(yè)稅上單設“物流稅”稅目，解除稅收對行業(yè)和非公有制的歧視，加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度并轉(zhuǎn)變優(yōu)惠方式。苑新麗、任東梅（2008）有針對性地提出了財稅政策在發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)中可采取的主要措施。潘海嵐（2009）認為中國服務業(yè)的發(fā)展先后經(jīng)歷了認識期、轉(zhuǎn)變期、加速期和完善期的過程，目前服務業(yè)發(fā)展滯后的原因，主要在于新興現(xiàn)代服務業(yè)仍存在門檻高、管制多，壟斷經(jīng)營現(xiàn)象嚴重，對外開放、市場化、專業(yè)化程度低以及規(guī)模小、效率差等問題。提出應在現(xiàn)有政策基礎上，通過細化服務業(yè)發(fā)展政策，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關系，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。周侃、申玉銘、任旺兵（2011）對“十一五”時期中國服務業(yè)政策效應進行綜合測度分析，提出中國服務業(yè)政策調(diào)整和優(yōu)化應從深化服務業(yè)體制改革、完善社會保障體系、平衡內(nèi)外資鼓勵政策、拓寬政策支持覆蓋面、構(gòu)建服務業(yè)企業(yè)對服務業(yè)政策實施情況的反饋機制等方面著手，推動轉(zhuǎn)型期中國服務業(yè)向高比重、高效率方向發(fā)展。姚戰(zhàn)琪（2013）通過對中國服務業(yè)對外直接投資的現(xiàn)狀和影響服務業(yè)對外直接投資競爭力的因素分析，提出以下對策：增強我國服務業(yè)競爭力是推動服務貿(mào)易良性發(fā)展的根本舉措。高度重視高端服務業(yè)發(fā)展。大力推動服務業(yè)對外投資，制定措施引導外資投向中西部和東北地區(qū)。加大對服務業(yè)基礎設施及專有技術與人才的投入。李國剛、李開航等人（2016）基于政策工具視角，采用內(nèi)容分析法對我國新常態(tài)背景下的生產(chǎn)性服務業(yè)中部分政策文本建立政策分析框架。提出如下建議：優(yōu)化生產(chǎn)性服務業(yè)的政策工具結(jié)構(gòu)，制定政策的過程中應適當加深對協(xié)同型政策工具的重視度，以高人力資源含量、高度專業(yè)性、高附加值等為基礎條件進行政策的制定與實施，同時應注重政策的可行性。江靜（2017）從制度和營商環(huán)境的角度出發(fā)，提出政府在制定服務業(yè)政策時，除了放松服務業(yè)管制、稅收優(yōu)惠等常規(guī)的政策手段外，還應該關注其營商環(huán)境的整體提升，尤其是在針對產(chǎn)權(quán)保護、投資者保護、加大合同執(zhí)行力度、緩解融資約束等方面努力。

服務業(yè)政策演變研究

這部分研究基本是通過梳理和分析我國頒布的服務業(yè)政策文件，來研究服務業(yè)從政策起步到逐步完善所呈現(xiàn)的特征，然后對目前的服務業(yè)發(fā)展政策進行評價以及總結(jié)當前服務業(yè)政策存在的問題，并提出促進服務業(yè)發(fā)展的政策意見。在我國整體服務業(yè)政策變遷的研究上，瞿華、鄧于君（2005）通過總結(jié)我國服務業(yè)發(fā)展政策的特點，認為與市場經(jīng)濟體制改革深入、迎接WTO挑戰(zhàn)的時代背景相適應，我國服務業(yè)總體發(fā)展政策主要具有加大市場化與對外開放力度的特點，部分省市相應制定的服務業(yè)發(fā)展政策也體現(xiàn)了這些特點。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善、加入世界貿(mào)易組織以及全球經(jīng)濟一體化使中國服務業(yè)加大市場化與對外開放力度的改革之舉成為必然。郭懷英（2006）認為推進市場化和擴大開放是兩次國家服務業(yè)總體政策的主導思想，一些行業(yè)政策在突破體制障礙方面取得重要進展，今后我國服務業(yè)發(fā)展不單是一個比重目標，更要強調(diào)“改革、規(guī)范、創(chuàng)新”，服務業(yè)政策要重在改善發(fā)展環(huán)境，要具有可操作性。服務業(yè)政策要針對重點行業(yè)、關鍵領域、分階段制定，豐富政策手段，加大結(jié)構(gòu)政策引導力度，抓好服務業(yè)統(tǒng)計制度建設，加強分類指導，以中心城市為政策試點，逐步積累經(jīng)驗。潘海嵐（2009）認為中國服務業(yè)的發(fā)展隨著國家產(chǎn)業(yè)政策的變遷，先后經(jīng)歷了認識期、轉(zhuǎn)變期、加速期和完善期的歷程，呈現(xiàn)出政策的階段性特征。服務業(yè)不論在產(chǎn)值還是就業(yè)等方面對國民經(jīng)濟貢獻顯著。然而，服務業(yè)仍表現(xiàn)為總體發(fā)展水平不高、結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域發(fā)展不平衡、競爭力不強的態(tài)勢。服務業(yè)發(fā)展滯后的原因，主要在于服務行業(yè)特別是新興現(xiàn)代服務業(yè)仍存在門檻高、管制多、壟斷經(jīng)營現(xiàn)象嚴重問題。此外，片面強調(diào)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，忽視對服務業(yè)基礎設施的投入，投資結(jié)構(gòu)不合理，也制約了服務業(yè)的發(fā)展。體制的改革與創(chuàng)新在服務業(yè)領域是必須持續(xù)關注的問題。應在現(xiàn)有政策基礎上，通過細化服務業(yè)發(fā)展政策，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關系，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。郭東海（2012）認為國家發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策的提出是基于生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展及對其理論認識不斷加深而逐漸提出的，總體上，我國生產(chǎn)性服務業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的演進大致經(jīng)歷了五個階段。同時，我國現(xiàn)行的生產(chǎn)性服務業(yè)產(chǎn)業(yè)政策存在著缺少完整的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和配套政策實施細則，結(jié)構(gòu)性政策引導力度不足，貨幣政策、財政政策對生產(chǎn)性服務業(yè)支持缺失，全局性的經(jīng)濟社會發(fā)展政策中某些政策一定程度上抑制了生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展，政策體制不完善制約生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展等問題。

在對生活性服務政策演變研究上，俞華、路紅艷（2014）認為現(xiàn)有生活性服務政策過于零散，系統(tǒng)性政策欠缺，部分政策陳舊過時，已不適應行業(yè)發(fā)展需要，行業(yè)稅費依然過重、過多，企業(yè)負擔較重，行業(yè)法規(guī)標準尚不健全，難以保障合法權(quán)益。應盡快清理國家級滯后舊政策，推動地方政府落實中央已有政策，制定完善生活性服務業(yè)促進政策，加強生活性服務業(yè)法律標準體系建設。

關于現(xiàn)代服務業(yè)政策變遷的研究上，嚴海偉（2008）通過對目前現(xiàn)代服務業(yè)政策進行總結(jié)，利用規(guī)制理論對發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)制進行研究，建議應當為現(xiàn)代服務業(yè)創(chuàng)設一個良好的市場秩序，放松經(jīng)濟性規(guī)制，加強行業(yè)標準的制訂，引導、規(guī)范現(xiàn)代服務業(yè)健康發(fā)展，以促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策。

服務業(yè)政策國際比較研究

近年來我國雖然陸續(xù)出臺了一系列促進服務業(yè)發(fā)展的政策措施，但在我國體制改革不斷深入、經(jīng)濟中高速發(fā)展的現(xiàn)階段，服務業(yè)發(fā)展還相對滯后，與較發(fā)達的國家仍有很大差距，因此我國可以在許多方面借鑒國外的服務業(yè)政策經(jīng)驗，合理化我國的服務業(yè)政策體系，促進服務業(yè)發(fā)展。

在對于稅收政策機制的經(jīng)驗借鑒上，李平（2007）在研究美國服務業(yè)財稅政策的基礎上，分析了當前我國服務業(yè)財稅政策方面存在的問題，認為為促進我國服務業(yè)的發(fā)展，應當優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展公共服務事業(yè);完善地方稅體系，保障地方政府發(fā)展服務業(yè)的資金來源;深化稅制改革，促進我國服務業(yè)健康發(fā)展。蔣琳（2011）通過對美國現(xiàn)代服務業(yè)稅制、稅收政策的比較分析與借鑒，提出促進我國現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的稅收政策取向，即適度降低現(xiàn)代服務業(yè)的稅負，利用各種稅收優(yōu)惠政策“組合拳”促進現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，利用稅收的杠桿作用改造、提升傳統(tǒng)服務業(yè)，利用稅收政策促進現(xiàn)代服務業(yè)集群化發(fā)展，引導現(xiàn)代服務業(yè)擔保發(fā)展基金、風險投資基金的健康發(fā)展，并鼓勵非營利性科研機構(gòu)的發(fā)展。安體富、劉翔（2011）通過比較國際與國內(nèi)的服務業(yè)政策，認為許多發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體政府為促進本國現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展制定了包括稅收政策在內(nèi)的一系列政策措施值得借鑒。我國政府配合積極財政政策的實施，進行結(jié)構(gòu)性減稅，但服務業(yè)受益較少。稅收優(yōu)惠政策要滿足我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)要求，可從擴大增值稅的征稅范圍、調(diào)整營業(yè)稅稅率、完善企業(yè)所得稅、服務貿(mào)易出口免征營業(yè)稅等方面減輕服務業(yè)的整體稅負，促進我國現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。

關于生產(chǎn)性服務業(yè)政策的國外經(jīng)驗，畢斗斗（2008）通過研究30年來亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)的生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展政策的著力點及經(jīng)驗，認為中國生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展的基本政策取向在于：政府要重視知識密集型生產(chǎn)性服務業(yè)的知識溢出效應對于推動產(chǎn)業(yè)升級的作用;要著力創(chuàng)造適合生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，增大市場競爭范圍;盡量放松和減少對于生產(chǎn)性服務業(yè)行政管制的內(nèi)容和范圍，推進壟斷性生產(chǎn)性服務業(yè)市場化改革。路紅艷（2010）分析了發(fā)達國家在制造經(jīng)濟向服務經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中制定和出臺的鼓勵、扶持生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展的政策和措施，對促進我國生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展具有一定的借鑒和啟示。

除稅收政策機制的經(jīng)驗借鑒研究之外，熊小奇（2007）通過分析發(fā)達國家科技中介服務機構(gòu)發(fā)展模式及政策，認為發(fā)達國家科技中介服務業(yè)發(fā)展模式雖然不同，但在扶持政策上有其共同特點：制定政策法規(guī)，鼓勵和規(guī)范科技中介服務業(yè)的發(fā)展;加大金融支持的力度，培育市場供給和需求能力;積極推進科技中介服務的網(wǎng)絡化。馮鋒、高娟、詹正茂（2008）認為通過創(chuàng)新政策的制定和實施，解決服務業(yè)創(chuàng)新不足的問題，推動服務業(yè)的發(fā)展和國民經(jīng)濟的增長是國外經(jīng)驗的最好概括。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的實際情況，我國服務業(yè)的創(chuàng)新政策應著力為現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展提供良好的創(chuàng)新環(huán)境，包括：制度環(huán)境、財政環(huán)境、人才環(huán)境、技術環(huán)境等，掃清阻礙現(xiàn)代服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的障礙，從而促進現(xiàn)代服務業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，推動服務業(yè)的發(fā)展壯大。劉平（2011）認為應該前瞻性地考慮在許多方面借鑒日本的經(jīng)驗，促進生產(chǎn)性服務業(yè)和生活性服務業(yè)同步發(fā)展;縮小城郊差距，率先考慮提高生產(chǎn)率和競爭力問題;實施服務業(yè)企業(yè)第三方認證制度;實施獎勵、表彰制度;成立專門機構(gòu)和研究機構(gòu);全方位扶持中小企業(yè)。

關于服務業(yè)政策有效性研究

關于服務業(yè)政策有效性研究比較少，主要圍繞生產(chǎn)性服務業(yè)與政策評估這一主題。E.R.HOUSE（1980）認為政策評估的本質(zhì)基本上是一種政治活動，除了決策者提供服務以外，更多的是一種關于分配社會基本財貨的措施。OLAYA Y和DYNER I（2005）對產(chǎn)業(yè)政策評價方法進行研究指出政策應注意內(nèi)部效應，尤其對環(huán)境造成影響及其可持續(xù)性。T.H.POISTER（1987）認為政策評估包括技術效率和經(jīng)濟效率兩方面。NEALE SMITH（2012）從北美國家視角簡要介紹了公共部門政策評估優(yōu)先級設置和資源分配設置，闡述了不同評價方法在醫(yī)療行業(yè)的影響。李博和韓增林（2013）以遼寧沿海經(jīng)濟帶為例闡述了區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務業(yè)互動發(fā)展的政策措施。產(chǎn)業(yè)政策是政府通過各種行政措施在其中起著重要引導和激勵等作用，在目前我國的經(jīng)濟環(huán)境下，由于裝備制造業(yè)多涉及國民經(jīng)濟命脈行業(yè)，如金融業(yè)、技術服務和地質(zhì)勘查業(yè)等，兩大產(chǎn)業(yè)的管制較強?？镘S輝（2005）將科技政策評價標準與方法分為：效應、效益、效率和生產(chǎn)力等指標，評估方法可采用對比分析、自我評定、同行評議、抽樣分析、成本效益分析等方法。趙晶晶（2012）從政策效果標準、效應標準分析了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的有效性。陳宇霞（2016）挖掘出社區(qū)政策執(zhí)行中實際困境的歸因與根源，通過破解社區(qū)“行政化”、“自治性”雙重矛盾的運行機制，來提升城市社區(qū)這一執(zhí)行主體執(zhí)行公共政策的有效性。

對已有成果綜合述評

總體而言，關于服務業(yè)相關政策的研究內(nèi)容非常豐富，但很少涉及服務業(yè)發(fā)展政策有效性的專門研究，但隨著我國政府對服務業(yè)發(fā)展的逐漸重視，服務業(yè)發(fā)展政策的有效性如何將成為我國政府在未來服務業(yè)發(fā)展政策制定和實施過程中面臨的挑戰(zhàn)之一。對于從政策本身出發(fā)對服務業(yè)發(fā)展政策進行量化研究關注較少?？紤]到服務業(yè)發(fā)展的多領域性和復雜性，決定了服務業(yè)發(fā)展政策超越了現(xiàn)有的政策領域邊界和單個部門的職責范圍，多種宏觀調(diào)控工具的協(xié)同與組合，可以比單一政策措施更優(yōu)實現(xiàn)既定政策目標，這就要求我國政府應將不同的服務業(yè)發(fā)展政策措施協(xié)同和組合起來，通過政策措施協(xié)同來推動服務業(yè)發(fā)展，提高政策的有效性。因此，有必要從政策本身出發(fā)對我國服務業(yè)發(fā)展政策的演變路徑、政策對服務業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的有效性及政策的協(xié)同性等問題進行專題研究，以便在更多細節(jié)上為我國服務業(yè)發(fā)展政策的制定提供理論依據(jù)。

參考文獻：

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