● 宿遷市委編辦與江蘇省事業(yè)單位登記管理局聯(lián)合課題組

2013年以來，李克強(qiáng)總理先后多次在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“第三方評估”的重要作用?！暗谌皆u估”被視為政府管理方式的重大創(chuàng)新。“第三方評估”起源于20世紀(jì)20年代的英美發(fā)達(dá)國家，是由民間組織對政府績效進(jìn)行評估。“第三方”一般為專業(yè)評估公司或者非政府組織，其評估活動(dòng)獨(dú)立于評估對象，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性。在中國，“第三方評估”已在政府績效管理、政府決策落實(shí)、社會(huì)組織綜合監(jiān)管等方面都有應(yīng)用，并取得了積極成效。那么，“第三方評估”是否可以應(yīng)用在事業(yè)單位監(jiān)管中？如何應(yīng)用？對此，江蘇省宿遷市引入“第三方評估”并進(jìn)行了大量探索。2015年，先在事業(yè)單位信用等級(jí)評價(jià)中探索引入“第三方”，嘗試在服務(wù)對象滿意度方面開展第三方評估。2018年，宿遷市編辦與江蘇省事業(yè)單位登記管理局合作系統(tǒng)地研究事業(yè)單位第三方評估機(jī)制、評估內(nèi)容及方法，以期為有效提升事業(yè)單位監(jiān)管水平、規(guī)范事業(yè)單位高效運(yùn)行提供經(jīng)驗(yàn)。

一、事業(yè)單位信用監(jiān)管引入第三方評估的積極作用

事業(yè)單位信用監(jiān)管引入第三方評估，是指引入與政府沒有隸屬關(guān)系和直接利益關(guān)系、專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對事業(yè)單位更好地履職盡責(zé)進(jìn)行監(jiān)管的評估行為。這對豐富事業(yè)單位監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效力具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。首先，充分發(fā)揮了第三方在事業(yè)單位信用監(jiān)管中獨(dú)立性和專業(yè)性的優(yōu)勢，保證評估結(jié)果的客觀性、公正性和公信力。其次，有利于提高事業(yè)單位信用評估的社會(huì)效果，并促進(jìn)評估工作與國際通用評估趨勢接軌。再次，體現(xiàn)了政府、社會(huì)、公眾協(xié)同治理的理念，對于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量協(xié)同共治起到了積極的推動(dòng)作用。

同時(shí)，在事業(yè)單位信用監(jiān)管中引入第三方評估，必須由政府主導(dǎo)。一方面，政事分開是事業(yè)單位改革的基本方向。但改革要求政府承擔(dān)起必要的監(jiān)管職能，通過監(jiān)管確保事業(yè)單位履職盡責(zé)，監(jiān)督事業(yè)單位在運(yùn)行中堅(jiān)持公益屬性。另一方面，政府主導(dǎo)保證了第三方評估的權(quán)威性，為第三方獲取信息提供了便利，也有利于培育事業(yè)單位信用監(jiān)管第三方評估的社會(huì)環(huán)境。

二、事業(yè)單位信用監(jiān)管第三方評估體系構(gòu)建

事業(yè)單位信用監(jiān)管引入第三方評估，需要構(gòu)建第三方評估的體系結(jié)構(gòu)，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。重點(diǎn)包括明確第三方評估體系的目標(biāo)、設(shè)立評估管理機(jī)構(gòu)、選擇第三方機(jī)構(gòu)和專家、構(gòu)建第三方評估指標(biāo)體系、拓寬第三方評估的方法和完善第三方評估的程序、強(qiáng)化評估結(jié)果應(yīng)用等。

（一）明確第三方評估的目標(biāo)

宿遷的目標(biāo)確定經(jīng)歷了一個(gè)過程。2015年引入第三方評估，是為有效掌握公益服務(wù)類事業(yè)單位公益目標(biāo)的完成情況和公益服務(wù)水平，確保事業(yè)單位信用等級(jí)評價(jià)工作取得預(yù)期效果。2016年，通過現(xiàn)場核查、訪談、發(fā)放問卷等方式，把評價(jià)權(quán)交給人民群眾，開辟公眾參與監(jiān)管的綠色通道。2017年，打通監(jiān)管信息網(wǎng)上推送渠道，完善第三方評估手段，增加評估內(nèi)容并建立公眾投訴和舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)形成全社會(huì)共同參與監(jiān)管的環(huán)境和機(jī)制。2018年，進(jìn)一步擴(kuò)展第三方評價(jià)內(nèi)容，評價(jià)觸角向事業(yè)單位的公益服務(wù)、管理合規(guī)、市場誠信、網(wǎng)絡(luò)輿情等領(lǐng)域延伸，真正實(shí)現(xiàn)了對事業(yè)單位一次評估、全身“體檢”。

（二）選擇第三方機(jī)構(gòu)和專家

擇優(yōu)選擇第三方評估機(jī)構(gòu)。第三方評估機(jī)構(gòu)是指委托方擇優(yōu)選擇的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、媒體、咨詢公司、智庫、國際組織等。選擇第三方評估機(jī)構(gòu)時(shí)，必須對第三方評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和條件進(jìn)行審核。需具備的條件主要有：機(jī)構(gòu)已在相關(guān)部門依法登記；有固定的辦公場所和必要設(shè)施；有健全的組織機(jī)構(gòu)和內(nèi)部管理制度；具備評估工作所需要的專業(yè)資質(zhì)，有3名以上專職評估工作人員，且在專業(yè)分布上應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位評估業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)，有較強(qiáng)的數(shù)據(jù)采集分析、決策咨詢和評估能力；社會(huì)信用良好，無違法違紀(jì)等不良行為等。

優(yōu)選評估專家。事業(yè)單位信用監(jiān)管是專業(yè)性、技術(shù)性要求很高的工作，必須“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。專家主要憑借個(gè)人的知識(shí)和分析判斷能力進(jìn)行評估，對評估工作的順利實(shí)施和評估結(jié)果的全面、客觀、公正具有重要作用。因此，對專家的經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識(shí)、品德素質(zhì)和獨(dú)立判斷能力提出了較高的要求。專家參與評估的效果，很大程度上取決于評估專家結(jié)構(gòu)的合理與否。通過對專家人員構(gòu)成比例的合理安排，充分發(fā)揮每位專家的知識(shí)和分析判斷能力。

（三）構(gòu)建第三方評估指標(biāo)體系

事業(yè)單位信用監(jiān)管引入第三方評估指標(biāo)體系主要是基于平衡計(jì)分卡（BSC）的指標(biāo)體系分析框架。同時(shí)，結(jié)合事業(yè)單位信用相關(guān)信息，對內(nèi)部運(yùn)營角度、財(cái)務(wù)角度、客戶角度、學(xué)習(xí)與成長角度四個(gè)層面進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

大數(shù)據(jù)網(wǎng)貸平臺(tái)利用政策上的漏洞，打政策的“擦邊球”，面臨著極大的監(jiān)管政策風(fēng)險(xiǎn)。未來，相關(guān)部門可能更多地從放貸金額、服務(wù)群體、融資比例等方面來規(guī)范小貸公司的業(yè)務(wù)范圍。在融資比例上，相關(guān)文件只是規(guī)定從銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資比例不得超過50%，而對其他渠道融入資金比例并沒有明確，隨著行業(yè)不斷發(fā)展，相關(guān)監(jiān)管政策也會(huì)規(guī)定得更加明確、更加細(xì)致。這些監(jiān)管政策的改變，都可能給網(wǎng)貸平臺(tái)發(fā)展帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部運(yùn)營角度。這一層面是要確認(rèn)組織關(guān)鍵的內(nèi)部流程，反映了組織的綜合能力。事業(yè)單位的職責(zé)是向社會(huì)提供公益服務(wù)，但同時(shí)也會(huì)因?yàn)槿粘＿\(yùn)營管理需要，而作為一般市場主體從事一些市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。對事業(yè)單位公益服務(wù)方面和事業(yè)單位市場誠信度方面的評估，實(shí)質(zhì)上就是BSC“內(nèi)部運(yùn)營”角度。

財(cái)務(wù)角度。這一層面通常與獲利能力有關(guān)。事業(yè)單位的上級(jí)部門多為行政主管部門，其行為由相關(guān)法律規(guī)范。對財(cái)務(wù)目標(biāo)的要求，本質(zhì)上是對管理合規(guī)性的要求，但對事業(yè)單位來說，管理合規(guī)性又不局限于此。對事業(yè)單位管理合規(guī)性的評估實(shí)質(zhì)上就是BSC“財(cái)務(wù)”角度。

客戶角度。這一層面通常指客戶對組織的滿意度、客戶獲得率等，反映了組織的競爭能力。事業(yè)單位是為社會(huì)提供公共服務(wù)的組織，運(yùn)行過程中需要對社會(huì)反饋的情況進(jìn)行信息采集和分析。對事業(yè)單位社會(huì)反饋情況的調(diào)查與分析實(shí)質(zhì)上就是BSC“客戶”角度。

學(xué)習(xí)與成長角度。這一層面確立了組織要?jiǎng)?chuàng)造長期的成長和改善必須建立的基礎(chǔ)框架，確立了組織未來成功的關(guān)鍵因素。事業(yè)單位在市場誠信度、管理合規(guī)性、公益服務(wù)方面的改進(jìn)與提高，實(shí)質(zhì)上都是事業(yè)單位“學(xué)習(xí)與成長”的表現(xiàn)。

因此，基于BSC的事業(yè)單位信用監(jiān)管指標(biāo)體系可以由市場誠信、公益服務(wù)、管理合規(guī)、社會(huì)反饋四個(gè)維度構(gòu)成。這四個(gè)維度是一個(gè)完整的系統(tǒng)，相互支撐且緊密聯(lián)系，構(gòu)成了衡量事業(yè)單位信用監(jiān)管指標(biāo)體系的基礎(chǔ)模式和分析框架。

宿遷市首先在教育類事業(yè)單位信用監(jiān)管中引入第三方評估，探索構(gòu)建教育類事業(yè)單位第三方信用評估指標(biāo)體系，隨后擴(kuò)展至醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化等領(lǐng)域，推動(dòng)事業(yè)單位分類改革往縱深方向發(fā)展。針對教育類事業(yè)單位，宿遷構(gòu)建起指標(biāo)體系的四個(gè)維度（一級(jí)指標(biāo)）以及具體的二、三、四級(jí)指標(biāo)。見表1。

表1 教育類事業(yè)單位第三方評價(jià)指標(biāo)體系

市場誠信度指數(shù)。事業(yè)單位市場誠信度是對事業(yè)單位作為一般市場主體從事市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的誠信度評估。參考較為成熟的企業(yè)信用評估內(nèi)容，對市場誠信度指數(shù)分別設(shè)置市場活動(dòng)誠信度指數(shù)和法定代表人誠信度指數(shù)2項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)實(shí)地調(diào)查和相關(guān)部門走訪調(diào)查，確認(rèn)事業(yè)單位相關(guān)的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容，基于此對市場活動(dòng)誠信度指數(shù)分別設(shè)置一般運(yùn)營繳費(fèi)記錄、非正常信貸記錄、項(xiàng)目欠款與項(xiàng)目違約記錄、法人紅黑名單記錄、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰記錄5項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。法定代表人誠信度指數(shù)，是綜合考慮“事業(yè)單位法定代表人”作為國家公務(wù)人員和一個(gè)普通的自然人所需評估的誠信相關(guān)記錄的評估結(jié)果?；谒捱w信用辦提供的相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)對法定代表人誠信度指標(biāo)分別設(shè)置行政處罰記錄、交通違章記錄、自然人黑名單、失信被執(zhí)行人信息等7項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。

公益服務(wù)指數(shù)。事業(yè)單位運(yùn)行的宗旨是向社會(huì)提供公益服務(wù)。根據(jù)國家以及宿遷地方政策的規(guī)定，對公益服務(wù)指數(shù)設(shè)計(jì)包括公益服務(wù)效果指數(shù)、公益服務(wù)保障指數(shù)和公益服務(wù)監(jiān)督指數(shù)3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。通過對事業(yè)單位相關(guān)監(jiān)管部門進(jìn)行走訪調(diào)查以及相關(guān)政策內(nèi)容的研究，對二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分解。對公益服務(wù)效果指數(shù)設(shè)置了包括培養(yǎng)目標(biāo)達(dá)成度和培養(yǎng)人質(zhì)量2項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。對公益服務(wù)保障指數(shù)設(shè)置了包括基礎(chǔ)建設(shè)保障、人員投入保障和服務(wù)環(huán)境保障3項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。對公益服務(wù)監(jiān)督指數(shù)設(shè)置包括建議/投訴渠道和信息公開渠道2項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。

管理合規(guī)指數(shù)。事業(yè)單位的上級(jí)部門多為行政主管部門，其行為由法律規(guī)范。通過實(shí)地調(diào)查和相關(guān)部門走訪發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位的管理合規(guī)性要求除了涉及部分提供公共服務(wù)的要求外，其他主要體現(xiàn)在事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理、人員和組織機(jī)構(gòu)管理兩個(gè)方面，分設(shè)二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)政策和法律的要求，將財(cái)務(wù)管理分解為收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)負(fù)債率、會(huì)計(jì)專職人員等6項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。將人員與組織機(jī)構(gòu)管理分解為人員聘任、員工待遇和機(jī)構(gòu)組織健全性3項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。

社會(huì)反饋指數(shù)。社會(huì)反饋包括相關(guān)者對事業(yè)單位的信任評估和網(wǎng)絡(luò)輿情兩部分。相關(guān)者信任評估是針對關(guān)鍵少數(shù)的群體進(jìn)行問卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)輿情分析是對有效多數(shù)的網(wǎng)民群體在網(wǎng)絡(luò)上的討論、轉(zhuǎn)發(fā)、投訴和評論內(nèi)容等進(jìn)行分析。相關(guān)者信任評估涉及三個(gè)評估主體，分別設(shè)計(jì)服務(wù)對象信任指數(shù)、教職工信任指數(shù)和上級(jí)管理部門信任指數(shù)3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。基于相關(guān)者與事業(yè)單位的不同聯(lián)系，分別設(shè)計(jì)包括服務(wù)對象信任指數(shù)、服務(wù)對象推薦指數(shù)、職業(yè)發(fā)展信任指數(shù)、管理合規(guī)性信任指數(shù)等7項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。

輿情指數(shù)。輿情指數(shù)是通過對互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析得到的評估指標(biāo)。從多種渠道獲取相關(guān)事業(yè)單位的輿情評估，數(shù)據(jù)源包括12345問政論壇、微博、大眾點(diǎn)評等，運(yùn)用的技術(shù)包括自然語言處理、命名實(shí)體識(shí)別、事件挖掘、情感分析、謠言檢測等。運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，全面獲取和分析公眾的意見建議，對事業(yè)單位做精細(xì)評估。輿情指數(shù)包括學(xué)校安全管理工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)和教育法治工作、教學(xué)管理、師德師風(fēng)、辦學(xué)行為5項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。

（四）明確第三方評估程序

第三方評估程序包括四個(gè)步驟，即制定方案、采集信息、開展評估、交付成果。第三方評估機(jī)構(gòu)根據(jù)委托方需求制定工作方案，明確評估方式、內(nèi)容、時(shí)間、要求等，調(diào)集各種資源推進(jìn)相關(guān)信息采集進(jìn)程，監(jiān)控評估執(zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量，解決評估中的疑難問題。同時(shí)，負(fù)責(zé)評估質(zhì)量檢核、問卷審核、項(xiàng)目抽樣、數(shù)據(jù)建庫、信息查錯(cuò)、統(tǒng)計(jì)分析等，并在評估完成后撰寫評估報(bào)告。評估對象應(yīng)積極配合相關(guān)評估工作，如實(shí)提供涉及評估的相關(guān)資料，實(shí)事求是反映事業(yè)單位信用情況。評估對象的舉辦單位應(yīng)提前與各相關(guān)事業(yè)單位溝通對接，在資料準(zhǔn)備、現(xiàn)場評估等方面做好把關(guān)，確保評估工作順利推進(jìn)。

（五）拓展第三方評估方法

除開展問卷調(diào)查、現(xiàn)場核查等評估方法外，充分利用網(wǎng)絡(luò)渠道擴(kuò)大調(diào)研對象，利用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行輿情監(jiān)測，拓展第三方評估方法，提高評估效率，保障評估效果。

線上數(shù)據(jù)對接。通過現(xiàn)場核查獲取第一手?jǐn)?shù)據(jù)，將其與其他監(jiān)管部門系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)對接，保證事業(yè)單位信用評估相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新。這些數(shù)據(jù)主要包括交通部門的數(shù)據(jù)、法院的數(shù)據(jù)、信用辦的數(shù)據(jù)、行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)、公共事項(xiàng)的數(shù)據(jù)、銀行數(shù)據(jù)等。

輿情采集方法。通過微博、宿遷12345問政論壇和大眾點(diǎn)評等網(wǎng)絡(luò)渠道獲取輿情信息，拓寬信息來源渠道，并利用各種數(shù)據(jù)處理技術(shù)來保障輿情監(jiān)測和分析的科學(xué)性、有效性。數(shù)據(jù)處理技術(shù)主要包括自然語言處理技術(shù)、命名實(shí)體識(shí)別技術(shù)、WEB內(nèi)容挖掘技術(shù)、情感分析技術(shù)、謠言檢測技術(shù)。2018年，宿遷市通過大數(shù)據(jù)抓取技術(shù)，在宿遷12345問政論壇、微博關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)、大眾點(diǎn)評單位主體評估數(shù)據(jù)三個(gè)渠道共抓取數(shù)據(jù)2萬余條，通過數(shù)據(jù)清洗、分析、謠言檢測等，確認(rèn)有效數(shù)據(jù)2300余條。其中涉及事業(yè)單位相關(guān)負(fù)面輿情扣分信息數(shù)據(jù)500余條，實(shí)現(xiàn)了對事業(yè)單位網(wǎng)絡(luò)輿情的有效挖掘和輿情信息的及時(shí)披露。

（六）強(qiáng)化評估結(jié)果應(yīng)用

作為分類監(jiān)管的重要依據(jù)。一是實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管。第三方信用評估結(jié)果及時(shí)通報(bào)相關(guān)舉辦單位和監(jiān)管部門，形成工作聯(lián)動(dòng)和監(jiān)管力量整合。二是實(shí)施綜合獎(jiǎng)懲。在辦理登記業(yè)務(wù)、項(xiàng)目招投標(biāo)、辦理資格資質(zhì)、安排專項(xiàng)資金、撥付補(bǔ)貼資金以及金融服務(wù)等工作流程中，嵌入信用信息調(diào)用和信用狀況審核環(huán)節(jié)，有效運(yùn)用第三方信用評估成果督促事業(yè)單位規(guī)范運(yùn)行，并自覺履行社會(huì)責(zé)任。三是開展分類監(jiān)管。第三方信用評估結(jié)果歸入事業(yè)單位信用檔案，為開展事業(yè)單位分類監(jiān)管提供依據(jù)。對信用較差的單位，列為日常監(jiān)督檢查或抽查的重點(diǎn)對象。

為領(lǐng)導(dǎo)決策和公眾參與提供數(shù)據(jù)支撐。與宿遷智能城市建設(shè)總體規(guī)劃相結(jié)合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能的相關(guān)技術(shù)，將事業(yè)單位信用監(jiān)管第三方評估結(jié)果通過智能化、數(shù)字化手段，實(shí)時(shí)、有效地傳遞給相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾。主要有以下三個(gè)方面的應(yīng)用：一是利用“智能宿遷”APP，為公眾提供宿遷事業(yè)單位信用分?jǐn)?shù)和排名的全市榜單、地區(qū)榜單和分類榜單，強(qiáng)化公眾對事業(yè)單位信用評估的參與度。二是通過“宿遷市長儀表盤”，將事業(yè)單位信用排行榜、信用監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控等情況，可視化的方式直接反饋給市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。三是繪制“宿遷事業(yè)單位信用地圖”，將事業(yè)單位信用風(fēng)險(xiǎn)探查、信用監(jiān)控、信用預(yù)測等情況以可視化的方式實(shí)時(shí)反饋至相關(guān)監(jiān)管部門，有效提高監(jiān)管的時(shí)效性。