● 浙江省事業(yè)單位登記管理局與溫州市委編辦聯(lián)合課題組

事業(yè)單位的公益性涉及相關(guān)地域范圍內(nèi)的不確定的大多數(shù)人的福祉和利益，具有地域空間的廣闊性，受益對象的多數(shù)性、不確定性以及內(nèi)容上的廣泛性等特點，因而較難有效衡量。從既有研究及實踐來看，對事業(yè)單位公益性進行定性闡述的多，定量研究的少。有學者對事業(yè)單位公益性指標體系進行了分析、篩選，有學者對事業(yè)單位公益性進行了測度研究，但都不夠系統(tǒng)、全面，也難以落地實施。因此，在新時代下全面深化事業(yè)單位改革，有效強化其公益屬性，首要關(guān)鍵的一點就是要精準地認識、辨別和衡量事業(yè)單位的公益性，建立起一套以公益性為導(dǎo)向的事業(yè)單位公益指標體系。

一、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標體系的主要探索

1．在研究立意上，事業(yè)單位公益指標體系應(yīng)與中央的精神要求高度契合。黨的十九大強調(diào)，深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離，這是對當前和今后一個時期事業(yè)單位改革的總體要求。根據(jù)黨和國家機構(gòu)改革精神，結(jié)合事業(yè)單位登記管理工作，開展事業(yè)單位公益指標體系研究，是貫徹落實黨的十九大精神、強化事業(yè)單位公益屬性的重要舉措。第一，構(gòu)建事業(yè)單位公益指標體系，為建立以公益性為導(dǎo)向的考評機制提供理論依據(jù)，為事業(yè)單位公益性發(fā)展水平和發(fā)揮狀況提供科學評價和衡量標準；第二，通過結(jié)果運用，可以將編制管理、財政投入、運營管理、成本控制等統(tǒng)籌和貫通起來，推動事業(yè)單位管理變革；第三，及時發(fā)現(xiàn)不足，可有效實施基于事業(yè)單位公益性的“補短板、強弱項、促提升”專項改革舉措，助推事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展；第四，不斷總結(jié)提升，為全國深化事業(yè)單位改革、強化公益屬性提供標準。

2．在實施策略上，事業(yè)單位及其公益性是極其復(fù)雜而多元的，宜采取“分類推進、分步操作”的研究策略，分類構(gòu)建事業(yè)單位公益指標體系。第一，從戰(zhàn)略上看，“分類推進”。從公益性出發(fā)，根據(jù)事業(yè)單位在服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容等方面的差異，將事業(yè)單位劃分為醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類及其他類五大類。其中，其他類事業(yè)單位指的是除醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類事業(yè)單位以外的事業(yè)單位，主要有社會福利事業(yè)單位、城市公用事業(yè)單位、農(nóng)林牧漁水事業(yè)單位等。醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類事業(yè)單位是我國事業(yè)單位的最重要的主體，公益屬性較強，是政府履行社會公共服務(wù)職能的最主要承擔者。相比之下，其他類事業(yè)單位領(lǐng)域分布較為龐雜、規(guī)模較小，因而劃為一類予以研究。第二，從戰(zhàn)術(shù)上看，“分步操作”。因事業(yè)單位各領(lǐng)域之間的差異，每一個分類事業(yè)單位公益指標體系的構(gòu)建，都具有相對的獨立性，都擁有一套獨立的研究操作步驟和操作方法。因而，必須做到因類施策。

3．在操作原則上，事業(yè)單位公益指標體系應(yīng)注重把握六方面內(nèi)容。一是全面性。從各個維度出發(fā)全面選取評價指標，以綜合反映各分類事業(yè)單位的公益水平。二是重要性。選取具有代表性、對各分類事業(yè)單位公益水平具有重大影響的指標。三是優(yōu)先性。側(cè)重于選取業(yè)務(wù)活動、財務(wù)數(shù)據(jù)、社會評價、社會效益等反映各分類事業(yè)單位公益狀況的指標。四是可得性。能夠量化反映各分類事業(yè)單位在核定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動情況的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。五是窮盡性。在提取公益指標體系初始指標集時，不預(yù)設(shè)任何立場，也不作任何價值判斷，將所有能反映公益性的指標全部納入，做到可納盡納。六是科學性。指標體系的構(gòu)建盡可能確?？茖W性、合乎邏輯性，具體指標的遴選做到客觀，并尋求“最大公約數(shù)”。

4．在理論框架上，事業(yè)單位公益指標體系應(yīng)具有學理支撐。以成本—效益分析（Cost-benefit analysis，以下簡稱CBA）為理論依據(jù)，圍繞事業(yè)單位公共物品生產(chǎn)流程及其公益實質(zhì)，從公共物品的供給過程入手，構(gòu)建基于事業(yè)單位公益性的CBA模型分析框架。該分析框架是由“公共投入→公共服務(wù)→公共效益”組成一個完整的事業(yè)單位公共物品生產(chǎn)鏈條閉環(huán)，體現(xiàn)了事業(yè)單位公益性的實現(xiàn)過程和主要內(nèi)容，可有效、全面地反映事業(yè)單位公益性（見圖1）。其中，“公共投入”為廣義上的投入，包括政府、社會組織及個人的各種資源投入，對應(yīng)CBA理論中“輸入端”的“成本”?！肮卜?wù)”代表事業(yè)單位公共物品的生產(chǎn)組織全過程，對應(yīng)CBA理論中“生產(chǎn)端”的“管理”，主要包含兩方面的內(nèi)容：組織生產(chǎn)高質(zhì)量的公共品；實施精益管理，降低內(nèi)部成本?！肮残б妗敝饕甘聵I(yè)單位提供公共物品所產(chǎn)生的社會效益及其實際效果，對應(yīng)CBA理論中“輸出端”的“效益”。將CBA引入到事業(yè)單位公益性分析中，有助于事業(yè)單位更好地籌集資金、優(yōu)化資源配置、科學合理調(diào)節(jié)資金，實現(xiàn)經(jīng)濟理性與社會理性的有機統(tǒng)一。從公共物品的生產(chǎn)過程來看，事業(yè)單位公益性與CBA理論高度契合。

5．在工具方法上，事業(yè)單位公益指標體系構(gòu)建應(yīng)注重運用數(shù)理分析。在指標體系的遴選上，采用德爾菲法（Delphi method）。編制函詢問卷，面向浙江省的事業(yè)單位管理者、行政主管部門官員和相關(guān)專家學者等開展咨詢。經(jīng)過三輪反復(fù)函詢、反饋、分析再函詢之后，直至每一個專家不再改變意見或每一個指標重要程度離散較小時為止，根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，此時若干指標的重要性離散較小，出現(xiàn)較為穩(wěn)定的一致性，則此若干指標即為最終要確定的事業(yè)單位公益指標體系。其中，醫(yī)療衛(wèi)生類事業(yè)單位公益指標體系由3個一級指標、16個二級指標構(gòu)成，見表1；文化類事業(yè)單位公益指標體系由3個一級指標、13個二級指標構(gòu)成，見表2；教育類事業(yè)單位公益指標體系由3個一級指標、17個二級指標構(gòu)成，見表3；科技類事業(yè)單位公益指標體系由3個一級指標、15個二級指標構(gòu)成，見表4；其他類事業(yè)單位公益指標體系由3個一級指標、12個二級指標構(gòu)成，見表5。

圖1 事業(yè)單位公共物品供給過程

表1 醫(yī)療衛(wèi)生類事業(yè)單位公益指標體系

表2 文化類事業(yè)單位公益指標體系

表3 教育類事業(yè)單位公益指標體系

表4 科技類事業(yè)單位公益指標體系

表5 其他類事業(yè)單位公益指標體系

二、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標體系的實踐成效

事業(yè)單位公益指標體系研究完成以后，溫州市在公立醫(yī)院進行了小范圍推廣和運用，取得了初步成效。

1．優(yōu)化指標體系。綜合運用層次分析法（AHP）群決策法，基于Yaahp10.5數(shù)據(jù)庫，經(jīng)過模型搭建、數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)檢查、權(quán)重計算等處理程序，以計算數(shù)據(jù)集結(jié)方式為各專家排序向量加權(quán)算術(shù)平均，得出各指標權(quán)重。按照標桿管理的要求，綜合考慮國家、浙江省有關(guān)行業(yè)標準，結(jié)合溫州市衛(wèi)健委相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分別確定各個指標的基準目標值。本著合理性優(yōu)化的原則，通過與溫州市衛(wèi)健委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室負責人、市級公立醫(yī)院院長分別就溫州公立醫(yī)院公益指數(shù)的完善工作開展座談、交流，并經(jīng)過多次內(nèi)部測試，最終對指標體系進行了優(yōu)化、調(diào)整。完善、定型后的溫州公立醫(yī)院公益指數(shù)指標體系由5個一級指標、18個二級指標構(gòu)成。

2．對外發(fā)布年度指數(shù)報告。2017年、2018年溫州市委編辦、溫州市衛(wèi)健委連續(xù)兩年聯(lián)合編制《溫州市級公立醫(yī)院公益指數(shù)年度發(fā)展報告》，并向社會公開發(fā)布。據(jù)測算，2016年、2017年溫州市級公立醫(yī)院公益性得分分別為87.24、92.35，2017年溫州市級公立醫(yī)院公益指數(shù)為105.9，較上年度提升5.9個百分點，表明溫州市級公立醫(yī)院公益性處于較高水平。從分項指數(shù)來看，溫州市級公立醫(yī)院在社會效益、醫(yī)療服務(wù)、服務(wù)流程指數(shù)上表現(xiàn)良好，但在經(jīng)濟效益、發(fā)展基礎(chǔ)指數(shù)上仍存在改進和提升空間，見圖2。

圖2 2016年、2017年溫州市級公立醫(yī)院公益指數(shù)分項得分雷達圖

3．報告結(jié)果得到了切實運用。報告特別指出，溫州市級公立醫(yī)院發(fā)展基礎(chǔ)方面表現(xiàn)相對較差，高學歷、高素質(zhì)人才比例偏低成為醫(yī)院未來發(fā)展的最大短板，建議進一步加大財政投入，改進財政投入方式，加大優(yōu)秀醫(yī)療人才的培養(yǎng)、引進，為醫(yī)院未來發(fā)展提供強有力的人才支撐，為公立醫(yī)院回歸和堅守公益性奠定堅實基礎(chǔ)。對此，溫州市衛(wèi)健委立即著手制定“補短板、強弱項、促提升”專項改革舉措，并納入單位2017年度工作目標考核。從分項指數(shù)來看，2017年社會效益指數(shù)表現(xiàn)依然出色；經(jīng)濟效益指數(shù)相較2016年略有提升；醫(yī)療服務(wù)指數(shù)比2016年提升3.2個百分點，患者滿意度依然維持在較高水平；服務(wù)流程指數(shù)表現(xiàn)卓越，得分率超過98%；發(fā)展基礎(chǔ)指數(shù)進步最為顯著，得分率較2016年提升19.2個百分點，見表6。據(jù)統(tǒng)計，2017年全市共引進培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生高層次人才1191名。

表6 2016年、2017年溫州市級公立醫(yī)院公益指數(shù)評價結(jié)果

三、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標體系的推進構(gòu)想

1．建議在省級層面成立事業(yè)單位公益指標體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌推進事業(yè)單位公益指標體系建設(shè)各項工作。

2．強化事業(yè)單位公益指標體系測試工作。經(jīng)過一定時期的反復(fù)測試，根據(jù)測試結(jié)果及意見反饋，對指標體系進行優(yōu)化、調(diào)整，形成更切合實際、更有操作性的指標體系。

3．建立健全事業(yè)單位公益指標體系評估結(jié)果年度發(fā)布和結(jié)果應(yīng)用機制。定期編制事業(yè)單位公益指數(shù)年度發(fā)展報告，并面向社會公開發(fā)布；堅持以公益性為核心和導(dǎo)向，大力強化結(jié)果應(yīng)用，推動指數(shù)報告在事業(yè)單位、主管部門、其他政府部門中的轉(zhuǎn)化運用，切實將編制管理、財務(wù)管理、成本控制、費用控制、運行效率、信用體系建設(shè)等統(tǒng)籌起來，加快轉(zhuǎn)變政府對公益類事業(yè)單位的管理思維，全面深化政府對公益類事業(yè)單位的管理變革。

4．推動事業(yè)單位管理變革，提高精細化管理水平。借助事業(yè)單位公益指標體系評估，及時發(fā)現(xiàn)不足與問題，有效制定并實施基于事業(yè)單位公益性的“補短板、強弱項、促提升”專項改革舉措，助推事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。

（課題組成員：魏剛、陳艷、楊兆飛、仇斌、連新良、錢勇、胡忠華、戴敏、周義邦、王健）