周德

【摘 要】 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是對(duì)農(nóng)村進(jìn)行全面深化改革、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的重要舉措。當(dāng)下集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中仍存有集體組織成員資格界定難、股權(quán)配置程序不規(guī)范、集體資產(chǎn)折股量化范圍不明確以及集體資產(chǎn)運(yùn)營管理不透明、不規(guī)范等問題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從法律層面上對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的相關(guān)問題、矛盾給予規(guī)范和指引;構(gòu)建與完善“三資”平臺(tái);構(gòu)筑、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場;加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度。

【關(guān)鍵詞】 集體產(chǎn)權(quán)制度改革;農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障;監(jiān)督管理

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，也稱為農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，是在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為農(nóng)村社區(qū)股份合作社，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，將農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化到人，使農(nóng)民變?yōu)楣蓶|，依股份分享集體資產(chǎn)的收益。[1]通過整合、盤活村集體閑散資產(chǎn)，使村集體成員在此輪改革中獲得實(shí)實(shí)在在的利益，其亮點(diǎn)在于通過有效利用集體與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。[2]

一、集體產(chǎn)權(quán)制度改革之必要性

集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利有重要意義。過去，集體名下之產(chǎn)權(quán)歸屬雖名義上為集體所有，但囿于管理模式的局限性，集體產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生收益大多歸少數(shù)管理者所有，農(nóng)民的參與度不高，導(dǎo)致了集體產(chǎn)權(quán)名為集體所有，實(shí)則為個(gè)人謀益現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。

2016年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確指出，改革以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

二、影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)因素

保障集體產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，必須梳理清楚下列現(xiàn)實(shí)性問題與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。

第一，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得及喪失問題。能否享有集體資產(chǎn)改革而帶來的財(cái)產(chǎn)性收益分配權(quán)益取決于該對(duì)象是否具有收益分配資格，此為先決條件。當(dāng)下集體成員資格認(rèn)定程序并不規(guī)范，具體表現(xiàn)為各村在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作中做法差別較大，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。該情況與鄉(xiāng)村長期自我管理的狀態(tài)、不同地域的鄉(xiāng)規(guī)民約及傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素有密切關(guān)聯(lián)，“鄉(xiāng)土色彩”濃厚。[3]如有的農(nóng)村在集體成員資格認(rèn)定問題上采取戶口主義，即以集體成員的出生、死亡作為集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。該成員資格自出生時(shí)享有，自死亡時(shí)消滅，不可繼承，“外來戶”加入集體經(jīng)濟(jì)組織門檻高，呈現(xiàn)較強(qiáng)的封閉性，進(jìn)而保障該村集體組織成員的數(shù)量在一定范圍內(nèi)保持穩(wěn)定。

第二，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置方面存在問題。集體資產(chǎn)股權(quán)應(yīng)當(dāng)以何標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，是否保留集體股、股權(quán)能否繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓問題直接影響農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)改革中的占股數(shù)量及其股權(quán)權(quán)能的完整性。集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置爭議焦點(diǎn)本質(zhì)上是對(duì)村集體固有資源進(jìn)行再分配的過程，同時(shí)也關(guān)乎著集體經(jīng)濟(jì)組織未來的發(fā)展前景。有的地區(qū)設(shè)置了所謂“特殊股”（村干部貢獻(xiàn)股）假借股權(quán)設(shè)置、分配之名義侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[4]也有村集體專門保留少數(shù)股權(quán)分配給“集體資產(chǎn)專業(yè)經(jīng)理人”，并附帶相應(yīng)的條件限制，以換取集體經(jīng)濟(jì)更好更穩(wěn)健的發(fā)展，引入人才持續(xù)壯大村集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)民謀取長遠(yuǎn)利益。股權(quán)設(shè)置是否得當(dāng)并非簡單的以公平、合理為標(biāo)準(zhǔn)即可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)滿足集體經(jīng)濟(jì)組織長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)及農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定持續(xù)增加的預(yù)期收益。

第三，集體資產(chǎn)折股量化范圍不明確。農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化范圍并沒有確切定論，起因是因?yàn)槿藗儗?duì)集體產(chǎn)權(quán)的改革認(rèn)識(shí)不同以及缺少統(tǒng)一的政策依據(jù)。[5]對(duì)于經(jīng)營性資產(chǎn)與資源性資產(chǎn)是否直接進(jìn)行股權(quán)量化各地做法大相徑庭，存在對(duì)集體資產(chǎn)實(shí)行全額折股量化、集體資產(chǎn)部分折股量化以及僅將資源型資產(chǎn)進(jìn)行量化等不同做法。實(shí)踐中更傾向于對(duì)其中部分資產(chǎn)進(jìn)行登記并直接約定分紅的數(shù)額或是以租賃的方式支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。但集體資產(chǎn)折股量化必然要求對(duì)折股資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，但目前并無權(quán)威、精確的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致實(shí)踐中企業(yè)更傾向于以租金方式代替股權(quán)分紅。由此產(chǎn)生的問題是集體資產(chǎn)價(jià)值被低估，市場配置因素難以發(fā)生實(shí)際作用，進(jìn)而使得有限的集體資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益難以匹配農(nóng)民長遠(yuǎn)的收益期待。

第四，集體資產(chǎn)運(yùn)營過程存在問題。首先表現(xiàn)為集體資產(chǎn)運(yùn)營管理過程中的收支不透明。集體資產(chǎn)歸該集體成員共同共有，但實(shí)踐中更多的是由村委會(huì)承擔(dān)管理集體資產(chǎn)的職能，農(nóng)民股東并非集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的直接參與者，后者在捍衛(wèi)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面存在天然的劣勢，農(nóng)民較難知悉集體資產(chǎn)運(yùn)營過程中的盈虧，致使農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)運(yùn)營狀況的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)有受損害。其次，村集體在招商引資方面存在缺陷。受租金較好、短期回報(bào)較高的行業(yè)影響，集體資產(chǎn)運(yùn)營管理的實(shí)踐過程中，存有高污染企業(yè)進(jìn)村辦廠以及假借集體資產(chǎn)入股合作之名開發(fā)房地產(chǎn)現(xiàn)象，具有強(qiáng)烈地逐利傾向，久而久之將嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展。而在上述現(xiàn)象中，有的是村集體共同決定所致使，有的則是少數(shù)村干部為謀取一己私利的結(jié)果。農(nóng)民在集體資產(chǎn)運(yùn)營管理中的參與度不高，很大程度上是因?yàn)椤凹w”權(quán)利的行使被村民自治組織直接替代，導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)弱化甚至虛化，[6]進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民參與集體資產(chǎn)運(yùn)營可能性較低，難以保障自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還存在著將有限的優(yōu)質(zhì)集體資源揮霍殆盡的可能。

三、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障及實(shí)現(xiàn)途徑

值此集體產(chǎn)權(quán)制度改革之機(jī)，不僅需要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，尤為需要關(guān)注的是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的途徑及保障。

首先應(yīng)當(dāng)從法律層面上對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的相關(guān)問題、矛盾給予規(guī)范和指引。

村規(guī)民約作為農(nóng)村社會(huì)自我管理的手段，長久以來發(fā)揮著穩(wěn)定、持續(xù)的作用。在集體組織成員資格界定工作的規(guī)范化進(jìn)程中，亟需完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定中的相關(guān)規(guī)定，從法律層面給予支持。但不意味著能夠簡單粗暴的采取一刀切的管理辦法，必須在尊重農(nóng)民意愿、尊重地方習(xí)俗的基礎(chǔ)之上，因地制宜地展開集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定工作。[7]法律法規(guī)在此問題上作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的最后一道屏障，不能呈現(xiàn)出緘默狀態(tài)。相反，各集體經(jīng)濟(jì)組織在開展成員資格認(rèn)定等工作中應(yīng)當(dāng)以合法為基礎(chǔ)，這就要求從立法層面上對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，并從執(zhí)法、司法層面保障該規(guī)則的執(zhí)行。

此外，改革中的股權(quán)設(shè)置程序也應(yīng)當(dāng)通過制定標(biāo)準(zhǔn)使其規(guī)范化。股權(quán)配置作為農(nóng)民股東對(duì)集體資產(chǎn)享有收益的基礎(chǔ)，股權(quán)設(shè)置程序的無序性將損害集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，不利于集體經(jīng)濟(jì)的壯大、發(fā)展。在股權(quán)設(shè)置問題上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)齡作為主要依據(jù)，并堅(jiān)持通過規(guī)范程序展開，[8]綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件、地理位置及發(fā)展布局等因素，通過立法、行政指導(dǎo)等模式使股權(quán)設(shè)置工作有序開展，實(shí)現(xiàn)集體資源再分配的公平與正義，從而保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。

第二，構(gòu)建與完善“三資”平臺(tái)。“三資”平臺(tái)的構(gòu)筑與完善能有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，并從根本上解決農(nóng)村集體資金、集體資產(chǎn)、集體資源明晰度問題。具體表現(xiàn)為，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將村集體的收益、支出、負(fù)債全面記錄并在“三資”平臺(tái)上予以公開，涉及村集體資源的承包、租賃、出讓等項(xiàng)目通過公開競標(biāo)、公示保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)。并通過對(duì)村集體的收支公開以及引入第三方審計(jì)，進(jìn)而保障集體組織成員的監(jiān)督權(quán)，將集體產(chǎn)權(quán)制度改革所取得的收益落到實(shí)處，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)村集體資產(chǎn)的管理意識(shí)與管理能力。

第三，構(gòu)筑、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場化有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的穩(wěn)定、持續(xù)性增長。集體資產(chǎn)的折價(jià)評(píng)估應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格規(guī)范的程序進(jìn)行，以防止集體資產(chǎn)低價(jià)出讓從而導(dǎo)致的集體資產(chǎn)流失。但集體資產(chǎn)的折價(jià)評(píng)估與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場化進(jìn)程有著密切聯(lián)系，必須保障市場配置在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中所發(fā)揮的作用。通過構(gòu)筑、完善農(nóng)村交易市場方式將集體產(chǎn)權(quán)推向市場交易不僅能夠保障資源的利用效率，還能保障集體資產(chǎn)的價(jià)值與市場需求變化相掛鉤，從而使市場配置的作用發(fā)揮最大化。最終使農(nóng)民的股權(quán)在市場化作用下形成正常的價(jià)值波動(dòng)，享有資產(chǎn)增值所帶來的長遠(yuǎn)收益，而非與市場脫節(jié)的分紅或租金。此外，農(nóng)民股權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等處分手段與農(nóng)民手中股權(quán)的價(jià)值及可流通性密切相關(guān)。歸根結(jié)底仍依賴于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的市場化，構(gòu)建、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與市場因素相結(jié)合方能保障農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)制度改革下享有完整的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。

第四，加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度。集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的最重要一環(huán)是將集體資源投入市場，進(jìn)而產(chǎn)生收益。但合作企業(yè)資質(zhì)良莠不齊，企業(yè)天然的逐利性和賦予農(nóng)民長久、穩(wěn)健的財(cái)產(chǎn)性收益之間可能產(chǎn)生矛盾，這要求政府在監(jiān)管層面上加大力度，對(duì)與集體資產(chǎn)合作經(jīng)營的企業(yè)進(jìn)行源頭上的把控及運(yùn)營上的監(jiān)管，預(yù)防可能存在的非源于正常市場因素變化而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害。

四、結(jié)語

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增收農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距具有重要的意義，同時(shí)也是一次嚴(yán)峻地挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，不僅需要做好頂層設(shè)計(jì)，還要勇于實(shí)踐和摸索。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍處于初期探索階段，各地試點(diǎn)做法不一，所取得的成效也不同，但需要明確的是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是為農(nóng)民謀取切身利益、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措，在改革的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)問題放在重要的位置，同時(shí)兼顧發(fā)展與效率，方能促使集體產(chǎn)權(quán)制度改革向好向前穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展。

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【作者簡介】

周 德（1993—）男，廣東惠州人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治.