郭貫成，李學增，王茜月

（南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

道格拉斯·諾斯認為，制度是人為設(shè)定的用來規(guī)范人的行為的游戲規(guī)則，制度變遷是“制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式”[1]。改革路徑的選擇是歷史在起作用，經(jīng)濟的發(fā)展也是如此，無論是政治制度本身，還是信仰制度都與歷史密切相關(guān)，它們的產(chǎn)生和演變受過去影響，同時也限制了當前和過去改革路徑的方式選擇，如果我們不知道自己是如何過來的，就不知道今后前進的方向。諾斯也認為，歷史是重要的，不去追溯制度的漸進性演化過程，我們就無法理解今日的選擇[1]。宅基地制度作為保障農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)性制度，是關(guān)系社會安定和諧與影響執(zhí)政基礎(chǔ)的重要政治經(jīng)濟學問題，也是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施體系的重要制度安排，并成為農(nóng)村土地制度改革中最為復(fù)雜、最為獨特、最為敏感和最難決斷的一項緊迫任務(wù)。在各項土地權(quán)利中，宅地權(quán)是一項關(guān)乎農(nóng)民居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的重要權(quán)利，宅基地制度也被視為對政治和社會影響至關(guān)重要的制度安排[2]。因此，科學總結(jié)中國農(nóng)村宅基地制度演變過程中所蘊含的內(nèi)在邏輯，對于中國未來農(nóng)村宅基地制度的改革創(chuàng)新具有重要的指導(dǎo)意義。

對產(chǎn)權(quán)的認知是農(nóng)村宅基地制度研究的基礎(chǔ)。目前，中國農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶只擁有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。學者對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的討論也主要指向使用權(quán)。黃祖輝等指出，對物權(quán)法的修訂應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)以抵押和繼承功能，以提高農(nóng)民融資能力，強化農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利[3]。高圣平認為，宅基地的福利性并不能抹殺宅基地使用權(quán)本身的財產(chǎn)屬性[4]。學者們認為中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在以下問題：（1）所有權(quán)主體模糊；（2）使用權(quán)不完整，取得不合理；（3）處分權(quán)受限，流轉(zhuǎn)受嚴格限制[5-6]。

楊玉珍認為在中國現(xiàn)行的體制約束下，自下而上的需求誘致式制度創(chuàng)新面臨困境，自上而下的制度供給面臨諾斯悖論和制度粘性，決定了中國土地制度創(chuàng)新是需求誘致因素下，地方政府尊重微觀主體意愿且不觸犯體制約束下進行中間擴散型的漸進式制度創(chuàng)新[7]。李勇等分析了嘉興市“兩分兩換”背景下96個農(nóng)戶家庭的實證數(shù)據(jù)，表明農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿與農(nóng)村土地制度創(chuàng)新績效呈顯著正相關(guān)，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)前都會充分考慮核心利益政策，流轉(zhuǎn)經(jīng)濟收益越多，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性越高，農(nóng)村土地制度創(chuàng)新績效就越好[8]。朱新華認為農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新會受到農(nóng)村土地資源稟賦、土地開發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各主體的經(jīng)濟狀況、人力資本、政策等因素的綜合作用和影響[9]。

農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新作為一種制度變遷，不僅取決于土地要素相對價格變化所增加的外部利潤，而且取決于改革進程中如何削弱既得利益集團的阻礙力量，培養(yǎng)新生的改革力量，并達到利益均衡。已有的相關(guān)研究中，一般認為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新涉及的利益主體為中央政府、地方政府和農(nóng)民，許多學者對相關(guān)利益主體的目標和行為進行了研究。楊成林認為在土地和土地制度創(chuàng)新的問題上，中央政府、地方政府和農(nóng)民的主要目標是不一致的[10]。佘明龍等研究發(fā)現(xiàn)，浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)地制度創(chuàng)新涉及農(nóng)戶、農(nóng)地承包商和地方政府三種不同的行為主體，地方政府除了承載直接的經(jīng)濟成本與收益外，還要承擔社會、政治成本和收益[11]。周江梅等認為無論是有償退出還是無償退出，都應(yīng)充分尊重原使用權(quán)人享有的宅基地發(fā)展權(quán)益[12]。董新輝認為“三權(quán)分置”使新的宅基地使用權(quán)實現(xiàn)了自由流轉(zhuǎn)，而宅基地資格權(quán)實現(xiàn)了對保障屬性的兼顧，這是一種解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的全新嘗試[13]。

綜上所述，很多學者對宅基地產(chǎn)權(quán)和制度開展了研究工作，取得了不少可喜的研究成果，對本領(lǐng)域的研究起到了重要的推動作用。然而，現(xiàn)有研究缺乏以梳理總結(jié)中國農(nóng)村宅基地制度歷史變遷及現(xiàn)狀并從制度變遷的角度給出未來改革趨勢為目標的研究。本文運用制度變遷理論對中華人民共和國成立70年來宅基地制度的變遷歷史進行分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建中國宅基地制度變遷的分析框架，最后，討論當前宅基地制度改革面臨的困境并提出宅基地制度的改革方向。

2 新中國成立70年農(nóng)村宅基地制度變遷的歷史回顧

制度變遷理論認為，制度的供給與需求是否均衡是制度變遷的前提條件，而制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體是否能通過變遷獲得最大的“潛在利潤”，即最大化自己的利益；這種利潤又受到要素相對價格變化的影響[1]。同時，制度變遷存在著“路徑依賴”具有按既定方向演進的自我強化的機制，這種路徑依賴有可能是制度變遷的良性循環(huán)，也有可能是相反。中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以來，中國的經(jīng)濟社會形勢發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村宅基地制度也發(fā)生了相應(yīng)的變遷。不同的學者根據(jù)自身研究的需要，按照宅基地權(quán)屬性質(zhì)、經(jīng)濟體制演變性質(zhì)及土地管理體制等標準將宅基地制度變遷劃分為不同的階段[14-16]。按照宅基地權(quán)屬性質(zhì)的演變來劃分宅基地制度變遷的階段，能夠使得各階段具有較為明顯的特征，且有利于研究。據(jù)此，本文將宅基地制度變遷的階段劃分為宅基地私人所有時期（1949—1962年）、宅基地集體化時期（1962—1982年）、宅基地使用主體寬泛時期（1982—1998年）、宅基地流轉(zhuǎn)收緊時期（1998—2017年）、宅基地賦權(quán)強能時期（2017年至今）（表1），各個階段的制度演進過程如圖1所示。

2.1 宅基地私人所有時期：國家主導(dǎo)下的制度安排（1949—1962年）

中華人民共和國成立后，國家承認農(nóng)民對宅基地及其農(nóng)房的所有權(quán)，農(nóng)民可以自由買賣、租賃、繼承等，這一階段可以稱作為宅基地私有時期。這一時期通過在全國范圍內(nèi)推進土地改革，確立了農(nóng)民所有的土地制度，賦予了農(nóng)民對宅基地及其農(nóng)房的私有產(chǎn)權(quán)。其標志性事件是1950年中央人民政府頒布的《土地改革法》，規(guī)定“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。在這一階段，通過推行強制性制度變遷——土地改革，近三億無地少地的農(nóng)民分到了大量的土地（含宅基地），這可以說是新生政權(quán)對作出巨大貢獻的農(nóng)民群體的回報。農(nóng)民在農(nóng)村土地（含宅基地）私有制下，享有自由處置土地的權(quán)利，并通過買賣和租賃行為獲得經(jīng)濟收益，進而不斷強化土地私有制的適應(yīng)性預(yù)期，成為了最大的既得利益群體。但是，農(nóng)村土地私有制與社會主義公有制意識形態(tài)不符。所以，新中國成立后不久，政府就傾向于支持發(fā)展互助合作式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，宅基地政策也從自由交易逐步轉(zhuǎn)向有限制的交易。首先是互助組內(nèi)限制土地買賣、出租，1953年開始對農(nóng)村黨員買賣、出租土地行為進行限制[17]。由此可見，政府從一開始就對是否延續(xù)農(nóng)村土地私有制有所考慮，不僅在意識形態(tài)領(lǐng)域逐步強調(diào)公有制，還在實踐中逐步弱化土地私有產(chǎn)權(quán)，這為農(nóng)村宅基地集體化、限制宅基地交易埋下了伏筆。

表1 新中國成立后宅基地制度變遷階段Tab.1 The evolution stages of rural residential land institution since the founding of P. R. China

圖1 新中國成立70年宅基地制度的演進Fig.1 The evolution of the rural residential land institution in the past 70 years since the founding of P. R. China

2.2 宅基地集體化時期：“居者有其屋”的保障功能（1962—1982年）

這個階段，農(nóng)村宅基地歸集體所有，一律不準出租和買賣，但是農(nóng)民有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。宅基地是無償、無流轉(zhuǎn)、無期限使用，這種具有身份性、福利性的制度在中國特殊歷史階段被賦予了承擔農(nóng)民基本社會保障的功能。該階段，農(nóng)村宅基地由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)，正式文件雖然允許農(nóng)民進行房屋交易，但在人口流動限制和商品經(jīng)濟消亡的計劃經(jīng)濟背景下，交易范圍和交易收益均極為有限，農(nóng)村宅基地制度表現(xiàn)出典型的計劃色彩和流轉(zhuǎn)受限特征。其中，標志性事件是1962年中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社條列修正草案》，規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、農(nóng)村宅基地等，一律不準出租和買賣”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。這意味著農(nóng)民對農(nóng)村宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，但農(nóng)民名義上依然享有買賣、租賃房屋的權(quán)利。憑借強大的國家機器和持續(xù)的政治運動，農(nóng)村宅基地逐步達成了從農(nóng)民私有制到集體所有制的強制性制度變遷，農(nóng)民逐漸喪失了宅基地的處分權(quán)，農(nóng)民不能自由遷徙，農(nóng)村宅基地的“安身立命”功能得到強化，農(nóng)民無法也不敢輕易買賣農(nóng)村宅基地和房屋。

2.3 宅基地使用主體寬泛時期：市場化發(fā)展的利益訴求（1982—1998年）

在此階段，農(nóng)村宅基地歸集體所有，一律不準出租和買賣，但對農(nóng)村宅基地和房屋的交易對象開始放松，非農(nóng)戶口的城鎮(zhèn)居民也可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，相對寬松的宅基地流轉(zhuǎn)制度是當時左傾意識形態(tài)解放和改革力量崛起的產(chǎn)物。該階段延續(xù)了農(nóng)村宅基地集體所有制的規(guī)定，但對農(nóng)村宅基地和房屋的交易對象開始放松，具有典型的市場化復(fù)蘇和流轉(zhuǎn)寬松特征。其中，標志性事件是1982年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，規(guī)定回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，經(jīng)批準也可以使用農(nóng)村宅基地建房，該規(guī)定實際上首次明確了非農(nóng)戶口的城鎮(zhèn)居民也可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1986年版的《土地管理法》將允許取得農(nóng)村宅基地的幾類城鎮(zhèn)居民放寬到城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民。

2.4 宅基地流轉(zhuǎn)收緊時期：新農(nóng)村建設(shè)的管理手段（1998—2017年）

這個階段，宅基地仍歸集體所有，使用權(quán)人必須是本集體經(jīng)濟組織成員，并且強調(diào)了“一戶一宅”的規(guī)定，宅基地不得向本集體經(jīng)濟組織以外的成員轉(zhuǎn)讓，宅基地上的農(nóng)房可在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但是農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋后，不得再次申請宅基地，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。不過，在一些地方，特別是城郊和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)居民直接購買農(nóng)房或到農(nóng)村購買宅基地建房依然存在，宅基地地下交易、隱形流轉(zhuǎn)時有發(fā)生。該階段農(nóng)村宅基地繼續(xù)保持集體所有農(nóng)民使用制度，對農(nóng)民房屋的交易對象開始進行嚴格限制，取消和禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋，具有典型的管制性和限制流轉(zhuǎn)特征。其中，標志性事件是1998年全國人大常委會通過的《土地管理法》（1998年版），規(guī)定農(nóng)民一戶只能擁有一處農(nóng)村宅基地，農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請農(nóng)村宅基地的，不予批準。國家刪除了有關(guān)城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口居民可以使用集體所有土地建住宅的規(guī)定，對農(nóng)村住房的交易對象開始嚴格限制。

2.5 宅基地賦權(quán)強能時期：鄉(xiāng)村振興中的制度供給（2017年至今）

2017年，中共十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在此背景下，2018年的中央一號文件提出了宅基地“三權(quán)分置”制度。這個制度設(shè)計的核心在于賦權(quán)強能，逐步弱化宅基地的保障功能，強化其財產(chǎn)、資產(chǎn)功能，將宅基地權(quán)能由虛置的集體所有權(quán)、無償無期限的農(nóng)民使用權(quán)拓展為可以提高宅基地利用效率、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的“三權(quán)”（所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)）。 2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知，強調(diào)積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。在鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，農(nóng)村宅基地制度需要新的理論闡釋和制度供給，宅基地“三權(quán)分置”制度實踐提供了新的解釋框架。

3 農(nóng)村宅基地制度變遷的分析框架

制度是一種公共產(chǎn)品，是由個人或組織生產(chǎn)出來的。受制于資源的稀缺性和人的有限理性，制度供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化或人們自身理性程度的提高，人們會不斷提出新的制度需求，以實現(xiàn)預(yù)期收益的增加。當制度供給和需求基本均衡時，制度趨于穩(wěn)定；當現(xiàn)有制度不能滿足人們的需求時，制度涉及的各個利益主體便會采取行動，尋求制度變遷（圖2）。

圖2 農(nóng)村宅基地制度變遷分析框架Fig.2 The analytical framework of institutional change regarding rural residential land

3.1 外部利潤的產(chǎn)生

改革開放以后，中國逐步建立了市場經(jīng)濟體制，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，社會逐漸向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，對農(nóng)村經(jīng)濟、社會和文化等方面產(chǎn)生了重要的影響，為農(nóng)村土地制度變遷提供了重要條件。隨著社會轉(zhuǎn)型逐步深化，宅基地資產(chǎn)增值功能逐漸增強，農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)屬性逐步凸顯。這種情景下的宅基地使用權(quán)價格高于僅具有社會保障功能下的價格，引起其相對價格的上升，從而形成了外部利潤。這種外部利潤的產(chǎn)生對農(nóng)民、集體和地方政府等利益主體很容易產(chǎn)生激勵，在客觀條件成熟的情況下，就會形成農(nóng)村宅基地制度變遷的內(nèi)在動力。宅基地相關(guān)利益主體為了獲取外部利潤，就可能自愿組成一定的行動團體，從而推動農(nóng)村宅基地制度的變遷。

3.2 農(nóng)村宅基地制度變遷中的利益主體

中國農(nóng)村宅基地制度變遷中的利益主體或主角包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、宅基地流入方（有的也稱為用地主體）和農(nóng)民。

3.2.1 中央政府

中央政府在宅基地制度變遷中居于主導(dǎo)地位，是最重要的利益主體之一，對于宅基地制度的設(shè)立和變革擁有最終的決策權(quán)。作為土地管理權(quán)的最高層次的主體，中央政府主要考慮社會公共利益，以實現(xiàn)全民利益最大化和社會穩(wěn)定為最高目標。中央政府一方面希望保持現(xiàn)有的宅基地制度以維持農(nóng)村的社會穩(wěn)定；另一方面，又希望加快農(nóng)村土地市場化、資本化進程，以提高農(nóng)民土地收益、增強農(nóng)村發(fā)展活力，補上“三農(nóng)”這塊短板。宅基地制度改革中，中央政府考慮的是：首先，在農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)或退出是否會對農(nóng)村社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響；其次，農(nóng)村宅基地市場的開放和發(fā)展會不會沖擊城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

3.2.2 地方政府

地方政府既有理性的一面，也有自利的一面，既要維護中央政府的各項政策，又會追求自身利益的最大化。地方政府是中央政府各項政策的貫徹者和執(zhí)行者，兩者之間具有委托—代理關(guān)系，一旦全局性的公共利益與地方性的狹隘利益產(chǎn)生沖突，地方政府就會傾向于通過種種或明或暗的方式對中央政府的政策進行抵制或變通，從而對制度變遷造成一定的阻礙。本文認為，地方政府是一個追求自身利益最大化、兼顧中央意圖的“有限理性經(jīng)濟人”，地方政府官員希望通過宅基地制度創(chuàng)新以促進地方經(jīng)濟發(fā)展、增加地方財力，從一定程度上改善地方農(nóng)民的居住條件和環(huán)境，從而實現(xiàn)政績最大化，為自己的政治晉升積累資本。在各地已開展的宅基地制度改革實踐中，地方政府通過“土地整理”“集中居住”“有償退出”等方式將農(nóng)民的宅基地置換出來，對村民進行統(tǒng)一集中安置，提高了土地集約利用水平，也從一定程度上改善了農(nóng)民的生活條件和居住環(huán)境，還獲得了一定數(shù)量的土地指標用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不但獲得了客觀的財政收入，還滿足了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的土地需求。

3.2.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

作為宅基地所有權(quán)的主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是聯(lián)結(jié)政府與農(nóng)民的重要紐帶，發(fā)揮著承上啟下的作用。長期以來，中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)基本上是村黨支部、村委會、村集體經(jīng)濟組織“三位一體”，村委會在集體土地資產(chǎn)的處置上居于支配地位，這種格局導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏自治，“行政化”傾向比較嚴重。長期以來，對于宅基地的低效利用或閑置，集體經(jīng)濟組織的利益沒有得到體現(xiàn)，宅基地地下交易、隱性流轉(zhuǎn)比較多。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織迫切希望農(nóng)村宅基地地下流轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏鬓D(zhuǎn)，同時分享一定的土地流轉(zhuǎn)收益。通過宅基地“三權(quán)分置”等制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體可以獲得一定的土地權(quán)益，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也有推動宅基地制度改革的動力。

3.2.4 宅基地流入方

宅基地流入方是宅基地市場的需求主體，出于追求自身效用的最大化，必然尋求土地取得成本最小化和產(chǎn)權(quán)交易的安全性。雖然宅基地地下灰色交易、隱性流轉(zhuǎn)方式的成本比征地渠道要低，但是取得土地產(chǎn)權(quán)的安全性較低，投資的未來風險也更大。尤其是當越來越多用地單位或個人選擇私下交易時，他們就會陷入囚徒困境，因為無序的交易市場、市場中的機會主義傾向、風險與不確定性會導(dǎo)致較高的交易費用。所以，作為理性經(jīng)濟人的用地方，為了降低取得土地使用權(quán)的交易成本，必然積極推進農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)。

3.2.5 農(nóng)民

作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，農(nóng)民既擁有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的成員權(quán)，也擁有農(nóng)村集體土地的使用權(quán)。但由于該群體在整個社會政治系統(tǒng)中處于弱勢地位，談判能力和博弈能力較弱，在農(nóng)村土地增值收益分配中也處于弱勢地位，其土地財產(chǎn)權(quán)益沒有得到應(yīng)有的重視和保障。農(nóng)民迫切希望通過宅基地制度改革逐漸享有宅基地的收益權(quán)和處分權(quán)，但農(nóng)民集團推動宅基地制度改革卻容易出現(xiàn)奧爾森的“集體行動困境”[18]。第一，農(nóng)民規(guī)模很大，容易產(chǎn)生“搭便車”行為。農(nóng)民團體越大，分享宅基地制度改革收益的人就越多，為實現(xiàn)集體利益而進行活動、做出貢獻的個人分享份額就越小，從而挫傷其采取行動的積極性。第二，中國農(nóng)民的組織化程度較低，組織能力較弱，導(dǎo)致農(nóng)民利益集團的政治影響力較小，從而在推動宅基地制度改革上顯得力量不足。

3.3 同意一致性的達成

按照布坎南的觀點，判斷制度創(chuàng)新是否具有效率的標準是當事人之間能否達成一致同意[19]。一致同意意味著某一制度安排的變動是某一特定范圍的一群人為響應(yīng)獲利機會在一致同意的基礎(chǔ)上實施的，它特別強調(diào)制度變革所涉及的經(jīng)濟當事人對制度的變動沒有異議、一致同意。只要制度變革所涉及的各利益主體之間能夠達成一致同意，制度變遷的合意性就高，變遷的成本就比較小，那么制度變革效率就高。在中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進中，農(nóng)村土地資源日益稀缺，農(nóng)村宅基地要素相對價格上漲，促使中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用地方或流入方、農(nóng)民發(fā)現(xiàn)了潛在制度變遷收益，即現(xiàn)有制度安排下無法獲取的“外部利潤”，造成制度非均衡，即制度供給不適應(yīng)于制度需求，人們在這種制度安排下感到不滿意而意欲改變的一種狀態(tài)。然后，集體經(jīng)濟組織、宅基地流入方、農(nóng)民形成初級行動集團通過追逐集體土地增值收益、尋求土地規(guī)模利用效應(yīng)、優(yōu)化土地資源配置效率、降低土地交易費用來首先響應(yīng)“外部利潤”；之后，中央政府和地方政府感受到初級行動集團的影響，從戰(zhàn)略全局考慮，認為制度變遷的收益大于成本，主動引入權(quán)威、命令，構(gòu)建正式制度體系，有意識地推動制度變遷，形成次級行動集團；兩個集團共同努力實現(xiàn)制度創(chuàng)新，各利益集團獲取潛在利益，制度變革后達成新的均衡。

4 當前農(nóng)村宅基地制度面臨的困境

4.1 制度變遷的主體尚未完全達成一致同意

很很多地區(qū)的宅基地制度改革實踐措施由地方政府制定，而有的地方政府為了獲得置換建設(shè)用地的交易指標，沒有按照農(nóng)民真實意愿推行改革，而是強制性地進行宅基地退出與集中安置，出現(xiàn)了農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象。地方政府一味地為了獲取政績，忽視了宅基地對農(nóng)民的生產(chǎn)生活功能，造成部分農(nóng)民不滿。在政府主導(dǎo)的宅基地退出地區(qū)，多數(shù)采取宅基地退出后對宅基地進行復(fù)墾以便用于指標交易，獲得城市建設(shè)用地指標，這種做法會造成農(nóng)村建設(shè)用地不斷減少，使鄉(xiāng)村振興需要的建設(shè)用地供給不足。這不利于宅基地制度利益主體達成一致同意，會導(dǎo)致宅基地制度改革失去效率，也不利于宅基地制度變遷實現(xiàn)新的制度均衡。

4.2 制度的路徑依賴使得宅基地制度改革難度較大

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)民，包括進城務(wù)工人員，具有深厚的鄉(xiāng)土情結(jié)和“葉落歸根”的觀念，認為宅基地及農(nóng)房是祖上留下的財產(chǎn)，具有很強的家庭傳承功能，不能輕易放棄；還有些農(nóng)民將其視為將來養(yǎng)老的需要，寧愿選擇宅基地及農(nóng)房閑置，也不愿接受有償置換和退出，根深蒂固的“土地文化”與城鎮(zhèn)化趨勢不相協(xié)調(diào)；此外，還有不少農(nóng)民擔心不適應(yīng)集中式的公寓式住宅，耕作距離太大不利于自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有自家的菜園，吃菜不方便，生活成本太高等。由于進城農(nóng)民與原居住地保持著密切的經(jīng)濟社會和文化交往，很多農(nóng)民對宅基地保有比較強烈的“戀土情結(jié)”和“怕變求安”的觀念。

4.3 產(chǎn)權(quán)不清晰、不平等放慢了宅基地制度改革的進程

目前，由于歷史原因，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房統(tǒng)一確權(quán)登記存在很多障礙和難點。同時，農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)國有住宅用地在產(chǎn)權(quán)上存在不平等的問題，在既有法律框架下，宅基地使用權(quán)只能在本集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍受到嚴格的限制，這樣的市場容量非常有限，造成宅基地流轉(zhuǎn)機制活力不足，宅基地流轉(zhuǎn)價格大打折扣。此外，農(nóng)民還缺乏應(yīng)有的處分權(quán)、收益權(quán)。這些都降低了宅基地制度改革的速度和效率。

4.4 宅基地流轉(zhuǎn)后相應(yīng)的配套保障制度建設(shè)不足

一項制度改革取得成功需要相應(yīng)的配套制度予以保障。目前，中國農(nóng)村宅基地制度改革還缺乏相應(yīng)的配套制度保障，比如，宅基地地價體系和評估標準缺失，市場中介服務(wù)機構(gòu)缺位，誠信履約機制缺乏等。此外，很多農(nóng)民抗風險能力不強，顯示著宅基地仍保留著福利保障功能，而已有的宅基地改革中更多強調(diào)的是宅基地流轉(zhuǎn)、退出等盤活宅基地資源方式的探索，甚少關(guān)注農(nóng)民在流轉(zhuǎn)、退出宅基地后可能發(fā)生失業(yè)、流離失所的風險，沒有考慮給農(nóng)民留下如果無法融入城市可以返回農(nóng)村的后路。

5 中國農(nóng)村宅基地制度未來改革方向展望

從制度變遷歷史來看，中國宅基地制度經(jīng)歷了從自由流轉(zhuǎn)到寬松流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)再到“三權(quán)分置”等階段，始終與同時代的國家發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相互呼應(yīng)、互為因果。農(nóng)村宅基地制度改革一定不是單一的制度變遷，也一定不是僅僅依靠農(nóng)村的內(nèi)部力量就可以完成的；農(nóng)村宅基地制度改革與其他進入深水區(qū)的改革一樣，一定是與新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和信息化，以及與之相關(guān)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等交織在一起的，這一復(fù)雜系統(tǒng)的改革實踐也一定需要相關(guān)制度的協(xié)同創(chuàng)新才能互促共進。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當參照制度變遷的歷史路徑依賴，堅持社會主義公有制的突出優(yōu)勢，堅持集體所有權(quán)，同時進一步明確集體內(nèi)涵、分離部分產(chǎn)權(quán)、強化公共職能。鑒于此，本文提出中國農(nóng)村宅基地制度未來的改革方向，主要包括以下幾個方面。

5.1 逐步顯化農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)功能

須從農(nóng)村宅基地制度變遷的現(xiàn)實狀態(tài)出發(fā)，逐步剝離加諸于農(nóng)村宅基地對于農(nóng)戶的社會保障功能，顯化宅基地的資產(chǎn)功能，提高農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益。只有這樣，才能激發(fā)城鄉(xiāng)社會創(chuàng)造活力和土地要素的市場價值，不斷促進宅基地制度變革在鄉(xiāng)村振興過程中取得重大突破。

5.2 農(nóng)戶宅基地的權(quán)能不斷得到加強

從農(nóng)村宅基地制度變遷的歷史及趨勢來看，需要進一步對宅基地進行確權(quán)賦能。首先，要積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村房地一體的權(quán)籍調(diào)查與確權(quán)登記頒證。對于已完成農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)房調(diào)查的地區(qū)，應(yīng)加強調(diào)查結(jié)果的勘驗、核實并及時下發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證；對于尚未開展農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)房調(diào)查的地區(qū)，應(yīng)盡快組織開展房地一體權(quán)籍調(diào)查，扎實做好確權(quán)登記頒證工作。其次，賦予農(nóng)戶宅基地更多的權(quán)能，充分體現(xiàn)宅基地的用益物權(quán)。要參照城鎮(zhèn)國有住宅用地的權(quán)能，賦予農(nóng)民應(yīng)有的處分權(quán)、收益權(quán)，包括以轉(zhuǎn)讓、繼承、互換、贈與、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。此外，還需要逐步放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，激發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)機制活力，提高農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)收益。

5.3 切實尊重農(nóng)民意愿，促進制度變遷主體達成一致同意

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前，中國發(fā)展不平衡、不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，農(nóng)民依然是中國主要的低收入群體。農(nóng)村宅基地制度改革要切實尊重農(nóng)民自身意愿，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益，通過民主協(xié)商化解改革中的矛盾和問題，使宅基地制度改革成果惠及廣大農(nóng)民，得到群眾支持。同時，改革也需要充分考慮其他制度變遷主體的利益和積極性，使各個主體達成一致同意，減少宅基地制度改革的阻力，努力實現(xiàn)宅基地制度變遷新的均衡。

5.4 宅基地流轉(zhuǎn)市場逐步形成，市場價值不斷顯化

隨著宅基地資產(chǎn)功能的顯化和農(nóng)戶宅基地權(quán)能的強化，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場會逐步形成，宅基地的市場價值也會不斷顯化。這有助于城鄉(xiāng)土地市場的融合發(fā)展，是社會主義市場經(jīng)濟的有益補充。因此，亟需加強宅基地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)，可以依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢，按照市場化原則，組織供求雙方進行信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)交易、交易鑒證、合同簽署，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺。

5.5 注重改革協(xié)調(diào)，防范改革風險

農(nóng)村宅基地制度改革與社保、戶籍、財稅、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密相關(guān)，要注重改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，形成改革合力。此外，還需從經(jīng)濟風險、社會風險、政治風險等方面研究宅基地制度改革的風險，并建立相應(yīng)的風險防范機制。