文 律商聯(lián)訊特約撰稿 申進(jìn)忠

發(fā)展環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)化手段提升環(huán)境治理水平是我國(guó)環(huán)境治理變革的重要內(nèi)容，其中推行環(huán)境污染第三方治理是我國(guó)近年來(lái)大力推進(jìn)的重要舉措。

所謂環(huán)境污染第三方治理是指排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理給政府環(huán)境監(jiān)管提出了一些新問(wèn)題，例如，企業(yè)存在相關(guān)環(huán)境違法行為的情況下，是否可以以環(huán)境污染第三方的責(zé)任為由進(jìn)行免責(zé)抗辯。

環(huán)境污染第三方治理和社會(huì)化監(jiān)測(cè)作為新業(yè)態(tài)正在迅速發(fā)展，相應(yīng)地，也需要強(qiáng)化對(duì)第三方治理單位的環(huán)境監(jiān)管，遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境法律，無(wú)論是作為基礎(chǔ)性法律的《環(huán)境保護(hù)法》，還是諸如《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行立法都缺乏對(duì)環(huán)境污染第三方治理的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

換言之，政府是否可以直接處罰環(huán)境污染治理的第三方？如何界定排污單位和環(huán)境污染治理第三方的責(zé)任？這些問(wèn)題在日常法律咨詢(xún)中經(jīng)常被問(wèn)及，實(shí)務(wù)部門(mén)也有不同的理解，有必要對(duì)此做簡(jiǎn)要梳理，以澄清相關(guān)問(wèn)題。

排污單位與環(huán)境治理第三方之間的基本責(zé)任配置

我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的規(guī)定主要體現(xiàn)在2014年12月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》和2017年8月原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》這兩個(gè)文件上。以此為基礎(chǔ)定下的基調(diào)是：排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。即達(dá)標(biāo)排放和環(huán)境污染治理仍然是排污企業(yè)的責(zé)任，環(huán)保部門(mén)仍將排污單位作為其環(huán)境監(jiān)管的主體，而第三方治理企業(yè)與排污企業(yè)之間是一種民事合同關(guān)系，其所承擔(dān)的主要是合同責(zé)任。

因此實(shí)踐中，當(dāng)排污企業(yè)存在環(huán)境污染排放等方面的違法行為時(shí)，環(huán)保部門(mén)將排污單位作為環(huán)境行政處罰的對(duì)象；而如果屬于第三方治理單位的責(zé)任的，排污單位可以在承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任后，根據(jù)合同約定向第三方治理單位主張權(quán)利。

這就意味著，排污企業(yè)作為環(huán)境污染治理義務(wù)主體的法律定位并未因其采取了第三方治理的方式而有所改變。但是這并不意味著在任何情況下，第三方治理企業(yè)都不承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任，例如《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》就指出：“第三方治理單位在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任?！?/p>

由于我國(guó)目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的關(guān)于第三方環(huán)境治理的法律法規(guī)，因此對(duì)于何種情況下環(huán)保部門(mén)可以對(duì)環(huán)境治理第三方進(jìn)行處罰并沒(méi)有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，需要結(jié)合各專(zhuān)門(mén)法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行分析判斷，例如原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部在2012年頒布的部門(mén)規(guī)章《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法》中就有受托運(yùn)營(yíng)單位環(huán)境行政責(zé)任的規(guī)定。

污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的法定義務(wù)

污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施法律上被視為排污單位污染防治設(shè)施的組成部分，由此受托從事污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行的專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行單位實(shí)際上是作為環(huán)境污染治理的第三方而存在的。《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法》區(qū)分了污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施排污企業(yè)的自運(yùn)行和委托給專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行單位的社會(huì)化運(yùn)行兩種方式，將受托運(yùn)營(yíng)單位與排污單位并列為環(huán)境行政監(jiān)管對(duì)象，分別對(duì)排污單位和受托運(yùn)營(yíng)單位規(guī)定了接受現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任。歸納起來(lái)，其中受托運(yùn)營(yíng)單位的法定義務(wù)主要包括：

（1）保證污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施正常運(yùn)行。污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施確須拆除或者停運(yùn)的，應(yīng)當(dāng)事先向有管轄權(quán)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)報(bào)告，經(jīng)有管轄權(quán)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)同意后方可實(shí)施。污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施發(fā)生故障不能正常使用的，應(yīng)當(dāng)在發(fā)生故障后12小時(shí)內(nèi)向有管轄權(quán)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)報(bào)告，并及時(shí)檢修，保證在5個(gè)工作日內(nèi)恢復(fù)正常運(yùn)行。停運(yùn)期間，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，采用手工監(jiān)測(cè)等方式，對(duì)污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并報(bào)送監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

（2）接受和配合監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，并按照要求提供相關(guān)技術(shù)資料。現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)按照環(huán)保部門(mén)的要求對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的硬件、軟件進(jìn)行技術(shù)測(cè)試。

污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位的法律責(zé)任

受托運(yùn)營(yíng)單位違反上述法定義務(wù)的，應(yīng)依照《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：

第一，對(duì)于不接受和配合監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的，具體包括采取禁止進(jìn)入、拖延時(shí)間等方式阻撓現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查人員進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)檢查污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的；不配合進(jìn)行儀器標(biāo)定等現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試的；不按照要求提供相關(guān)技術(shù)資料和運(yùn)行記錄的；不如實(shí)回答現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查人員詢(xún)問(wèn)的，依照《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第七十條或《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第四十六條第（二）項(xiàng)的規(guī)定處罰。

第二，對(duì)于不正常運(yùn)行污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的，諸如擅自拆除、閑置污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)同意，部分或者全部停運(yùn)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的；污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施發(fā)生故障不能正常運(yùn)行，不按照規(guī)定報(bào)告又不及時(shí)檢修恢復(fù)正常運(yùn)行的；不按照技術(shù)規(guī)范操作，導(dǎo)致污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)明顯失真的；不按照技術(shù)規(guī)范操作，導(dǎo)致傳輸?shù)奈廴驹醋詣?dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)明顯不一致的；不按照技術(shù)規(guī)范操作，導(dǎo)致排污單位生產(chǎn)工況、污染治理設(shè)施運(yùn)行與自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)相關(guān)性異常的；擅自改動(dòng)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)相關(guān)參數(shù)和數(shù)據(jù)的；污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)未通過(guò)有效性審核或者有效性審核失效的；其他人為原因造成的污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施不正常運(yùn)行的，依照《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第七十三條或者《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第四十六條第（三）項(xiàng)的規(guī)定處罰。

第三，對(duì)于弄虛作假的，包括將部分或者全部污染物不經(jīng)規(guī)范的排放口排放，規(guī)避污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施監(jiān)控的；違反技術(shù)規(guī)范，通過(guò)稀釋、吸附、吸收、過(guò)濾等方式處理監(jiān)控樣品的；不按照技術(shù)規(guī)范的要求，對(duì)儀器、試劑進(jìn)行變動(dòng)操作的；違反技術(shù)規(guī)范的要求，對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)功能進(jìn)行刪除、修改、增加、干擾，造成污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運(yùn)行，或者對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)中存儲(chǔ)、處理或者傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序進(jìn)行刪除、修改、增加操作的；其他欺騙現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查人員，掩蓋真實(shí)排污狀況的，依照《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第七十條或《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第四十六條第（二）項(xiàng)的規(guī)定處罰。

第四，對(duì)于違反技術(shù)規(guī)范的要求，對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)功能進(jìn)行刪除、修改、增加、干擾，造成污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運(yùn)行，或者對(duì)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)中存儲(chǔ)、處理或者傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序進(jìn)行刪除、修改、增加的操作，構(gòu)成違反治安管理行為的，由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)移送公安部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第二十九條的規(guī)定處理；涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)刑法》第二百八十六條追究刑事責(zé)任。

需要注意的是，《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查辦法》所援引的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》的相關(guān)條款都因?yàn)閮煞ǖ男抻啠o(wú)論是條款序數(shù)還是條款內(nèi)容）發(fā)生了改變，這就使得在對(duì)受托運(yùn)營(yíng)單位處罰時(shí)失去了明確指向。如何適用兩法的條款進(jìn)行處罰還需要生態(tài)環(huán)境部通過(guò)適當(dāng)方式予以指明。